完善公务员考核指标体系研究

一、公务员考核指标体系的一般理论分析

（一）公务员考核指标体系相关概念阐释

1.公务员概念

“公务员”是外来英译词，原意是“文职服务员”、“文职仆人”，意译为“文官”等，通常是指依法行使公共权力、从事社会公共事务管理的人员。根据《中华人民共和国公务员法》的规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

2.公务员考核指标体系的概念

指标一般是指衡量客观对象的现实状况及其发展方向的指数、规格、标准或方法，用来说明客观对象某一方面的总体特征；指标体系，是由若干相互联系的指标要素构成的有机整体，是一个指标集合体，统一服务于某个衡量标准；考核指标体系是指由衡量考核对象某方面特征及其发展方向的、相互联系的多项指标所构成的具有内在联系的有机整体。公务员考核指标体系，是指着眼全面客观地反映公务员德、能、勤、绩、廉，经过科学的程序和方法，确定具体、量化的有一定权重比例的互相联系的指标系统，它是对公务员考核内容、评价标准、权重比例的科学化、系统化，是公务员考核的主体框架。一言蔽之，公务员考核指标体系是由反映公务员实际表现的若干指标及权重比例构成的相互联系的有机统一体。科学设置公务员考核指标体系，是提高公务员考核质量的前提和基础，是科学有效地考核公务员的核心和关键环节。

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（二）公务员考核指标体系的内容构成

根据公务员考核指标体系的概念，作为一个完整系统，它建立在量化的基础上，其内容构成是否科学合理，对于考核效果至关重要。

一般而言，公务员考核指标体系的内容由两部分构成：即共性指标和个性指标。共性指标是公务员通用考核指标，主要包括政治品质、工作作风、廉洁自律等方面的指标，对同一层级的公务员，其考核指标不因考核对象的不同而不同；个性指标是指体现岗位特点的指标，主要包括完成工作的数量、质量、效率以及成效和业务能力等方面，岗位不同考核指标也有所区别，具有独特性。西方发达国家一般将考核指标体系分为考勤指标和考绩指标：考勤指标，主要围绕公务员的出勤问题和日常工作表现的考评而设置的具体标准；考绩指标，主要是对公务员工作成绩和综合能力的考评而设置的数量、质量、效率、效益等具体标准。这些考核内容与我国公务员考核内容有很大的不同。

本文认为，作为一个完整系统，公务员考核指标体系的内容应从考核工作所涉及的方方面面来考量，具体而言，应包括考核要素指标、权重指标、评价指标、优秀指标、等次指标等方面内容。

1.考核要素指标

重点解决“考核什么”的问题，是整个考核工作的核心。根据《公务员考核规定（试行）》（中组发 [2007] 2 号）第四条，“对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”德，是指思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现；能，是指履行职责的业务素质和能力；勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现；绩，是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益；廉，是指廉洁自律等方面的表现。这些规定虽然对德、能、勤、绩、廉作出了概念上的界定，但过于原则，在实践中缺乏可操作性。因此，要根据每项考核内容的内涵及重点，对各项考核项目进行进一步细化具体化，形成二级要素指标、三级要素指标，对三级要素指标要进行相应的实体性描述，将其作为评价标准和尺度，这样才能增强考核的客观性、可操作性。

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 二、我国公务员考核指标体系的现状分析

（一）我国公务员考核指标体系的发展历程

我国公务员考核指标体系是在干部考核制度的基础上建立和发展起来的，其发展历程大体上可以划分为四个阶段：

第一阶段是公务员考核指标体系的萌芽阶段（1921—1978 年）。即从 1921 年中国共产党成立以后不久，中国共产党就开展了干部考核工作。当时的干部考核还不是完全意义上的考核，实质上是对干部的审查，其主要目的，一是为了防止和清除奸细；二是为了了解干部的长处和弱点，以便更好地使用干部。新中国成立后，还没有正式提出考核的概念，代之以干部鉴定和干部考察，1949 年 11 月，中组部印发《关于干部鉴定工作的规定》，提出对干部的思想政治表现、工作表现、生活作风等作出实事求是的评价。这一时期的考核工作主要是对干部进行描述性结论性评价，完全是上级组织对下级的定性考核，还没有明确提出考核指标，但为公务员考核指标体系的探索与发展积累了实践经验。“文化大革命”期间，干部鉴定工作遭到严重破坏，考核工作也一度停止或不能正常开展。

第二阶段是公务员考核指标体系的探索阶段（1978-1993 年）。党的十一届三中全会后，党和国家颁布了一系列干部考核方面的政策文件。1979 年 11 月，中组部印发《关于实行干部考核制度的意见》，对干部考核的内容及指标体系作了原则性规定。1982年修改的宪法第二十七条明确规定：“实行工作人员的培训和考核制度”。自此，考核工作有了根本大法作依据。1988 年 6 月，中组部印发《关于试行地方党政领导干部年度考核制度的通知》，1989 年 2 月，中组部、人事部联合发出《关于试行中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核制度的通知》，这两个通知对年度考核都作了具体详细的规定，这些规定是各地各部门干部考核实践经验的总结，为建立公务员的考核制度和考核指标体系奠定了基础。

第三阶段是公务员考核指标体系逐步确立阶段（1993—2005 年）。1993 年，国务院正式颁布《国家公务员暂行条例》，对公务员考核列专章作出规定，这是首部涉及公务员考核的法规文件。根据这个上位法，1994 年，人事部制定印发了《国家公务员考核暂行规定》（人核发[1994]4 号）,首次提出德、能、勤、绩的考核内容，并对公务员考核的标准、方法、程序、结果的使用等作出规定，标志着公务员考核制度在全国开始建立，也标志着公务员考核指标体系开始建立。

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（二）我国公务员考核指标体系取得的成效与特征

1. 我国公务员考核指标体系取得的成效 多年来，随着国家对公务员考核工作的高度重视和不断推进，考核工作取得了长足的发展，在考核指标体系建设方面也颇有建树。

一是考核指标趋于精细化。2003 年，人事部颁布了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，规定了政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力等公务员的通用能力标准。《公务员考核规定（试行）》对德、能、勤、绩、廉分别作出了概念界定和详细阐述，这些基础性工作为各地各部门研究和实施考核指标体系提供了具体依据。从实践情况看，各地各部门结合实际，纷纷探索制定了相关考核指标体系，有的还形成了一级指标、二级指标，甚至三级考核指标的考核内容，实施量化考核的考核方式，取得了积极效果。

二是考核指标应用方法更加多样化。围绕提高公务员绩效考核水平，目标管理、绩效考核方法得到较为广泛的应用，通行的做法是将组织目标分解到相关工作岗位，任务到岗、责任到人，保证目标任务的落实。同时，随着一些相对成熟的绩效考核通用模型的引入，各地各部门竞相运用细化的考核指标体系对公务员绩效进行量化考核，比如目标管理法、360 度考核法、平衡计分卡、关键绩效指标法、层次分析法、平行比较法、关联矩阵法、等级评价法等等，公务员量化考核的方法逐渐成为考核的一大特点。

三是考核指标体系模型逐渐趋于完备。公务员量化考核体系的制定过程一般按制定考核指标体系、确定指标权重、建立考核标准体系、确定考核指标的等级分值进行。目前各地在构建体系模型中，已经探索出适合本地区本部门的量化考核经验，并根据绩效考核的理论和自身实际情况建立了一套考核指标体系，增强了考核的针对性和实效性，效果比较好。

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三、国外公务员考核指标体系及其启示 .................. 17

（一）国外主要国家公务员考核指标体系基本内容 ......... 17

（二）国外公务员考核指标体系实践对我国的启示 .............. 18

四、完善公务员考核指标体系的对策建议 ............ 20

（一）完善公务员考核指标体系应遵循的基本原则 ........... 20

（二）完善公务员考核指标体系的主要措施 .............. 20

四、完善公务员考核指标体系的对策建议

（一）完善公务员考核指标体系应遵循的基本原则

公务员考核是一项系统性实践性很强的工作，考核指标体系既要体现科学性、合理性，也要突出实效性、可操作性。从理论和实践综合分析来看，应把握以下原则：

——分类设置原则。依据公务员所从事不同领域、不同职务层级和不同岗位特点，有针对性地设置考核指标体系。

——客观准确原则。考核指标要紧贴工作职责、目标任务和对公务员的一般性要求，权重设置、评价主体要科学合理，公务员表现如何，基本上能够通过考核指标体系体现出来，确保考准评实、令人信服。

——量化评价原则。考核指标原则上能够量化的尽可能量化，不能量化的采用赋分量化的方式进行，增强考核结果的可测定性和可评估性，降低主观性和随意性。

——突出实绩原则。重点考核工作任务完成情况，平时考核要以实绩为主，工作任务完成情况以数量、质量、效率等绩效考核指标来衡量，定期考核要体现重在考绩。

——简便易行原则。无论是对考核主体还是对考核客体，都应易于接受、便于操作，化繁就简、切实可行，不能复杂化，防止流于形式。

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结语

建立科学有效的考核指标体系是完善公务员考核的根本前提。由于公务员承担的职责任务千差万别，其特殊性就决定了公务员考核指标体系的设计不可能采用同一套办法，“一把尺子量到底”。同时，公务员作为国家公职人员，又有许多共性的特征和普遍性要求，这又为相对固定地设置一些考核指标体系提供了可能。正是基于以上考虑，本研究试图跳出目前研究中存在的过度类别化、过度指标化和过度精确化带来的难以操作的误区，从考核内容的中观层面入手，紧紧围绕“考什么、怎么考、谁来考”等关键环节，从公务员考核指标体系设计的普遍性和特殊性中寻求最佳均衡点，探索把共性指标和个性指标结合起来，把通用性指标和开放性指标结合起来，突出绩效因素，兼顾综合考核，合理量化、注重实效，既不一味追求简单化，也不刻意复杂化，在保证考核结果相对客观准确的同时，力求提供分别适合不同层级公务员的有较强通用性的考核指标体系模板。公务员考核蕴含着有效比较不同公务员的表现、绩效和产生的社会效益的差异，因此指标设计必须注重可比性。从西方发达国家公务员考核通行做法和我国公务员考核发展趋势来看，我国公务员考核指标越来越趋于“求同存异”，，做到行为规范相当、基本口径一致、标准要求相同，以在同一考核单位有效比较不同岗位公务员，这也是未来完善公务员考核指标体系的研究方向。

由于受思想认识水平和实践经验所限，本人对考核指标体系的研究无论是深度和广度都还很不够，错误和疏漏之处在所难免，恳请各位老师批评指正，以帮助我在今后的研究和实践中不断加以改进完善。

参考文献（略）