县级政府推进公共租赁住房建设的责任研究 ——以吉林省农安县为例

一、相关概念的界定及理论基础

（一）基本概念的界定

1.公共租赁住房的概念及特征

公共租赁住房是指国家或个人的住房资源以低于商品房市场的价格出租给需要保障人群居住的住房①。根据相关政策文件规定，公共租赁住房是一种保障性住房，由政府出资兴建。相应的，所有权也归属于政府。公共租赁住房通常会以低于市场价格的租金水平出租给特定人群。公共租赁住房主要是为了解决社会上那些既无力负担商品房，同时也不属于其他保障性住房保障范围的“夹心层”人群的“住房难”的问题。公共租赁住房与其他保障性住房相比，惠及人群更加广泛，体现了社会公平。从整体上看，此类保障性住房主要存在如下特征: 

（1）政府的干预性

公共租赁住房由政府出资、持有并直接对其进行管理，而且将其纳入到公共财政体系中。同时，国家推出了针对性的优惠政策，建造公共租赁住房可以减免部分税费。像如果开发商在建造住宅时也能将部分建设为公共租赁住房的，其该部分各种税费政府可以免征。

（2）申请对象的限制性

公共租赁住房是保障性住房体系中的一员，它针对的人群主要是中低收入阶层、新就业的大学生及城市外来人员。就目前情况来看，并没有形成统一的申请条件，在申请对象上大多数都规定以拥有该地区户口为前提，尽管已经将刚毕业的大学生考虑进去，较以往的廉租房申请条件有了适当的放宽，，但是对应农民工群体，有的城市即使把农民工囊括进来，也并未让他们与其他群体享受同等待遇。

 （3）非营利性

公共租赁住房本质上是一种社会福利产品，因此投资主体不管是政府还是企业，均不以营利为目的。公共租赁住房应以低于市场价的租金租赁而不售卖，这是我国相关政策文件明文规定了的。各省市之间的公共租赁住房租金问题虽然上没有统一的规定，而其明显带有社会福利性。为了使这种社会保障功能真正落实，政府要对公共租赁住房进行严格管理，包括申请资格的审核、准入与退出机制的完善和实施有效的监督管理。

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（二）县级政府责任的理论依据

县级政府是联系中央政府、省、自治区、市级政府和乡镇政府的桥梁，县级政府的责任履行情况直接关系到我国出台的一系列住房保障政策能否有效的贯彻和落实，因此对我国公共租赁住房的建设来说意义重大。因此，县级政府要明确自己肩负的责任，使相关政策得到有效落实。 

1.市场失灵与政府干预理论

上个世纪 30 年代出现的世界范围内的经济大萧条已经被各国写进历史，这一事件也使人们认识到市场的调节机制是有限的。市场经济体制下的市场资源一旦出现配置失衡失调，便会出现“市场失灵”，这一问题并不能靠市场自身的力量去解决，必须要借助国家政策进行干预。房地产市场是不完全市场，许多如垄断、投机等现象时有发生，加之房屋属于不动产，不具备流动商品的特性，导致了在对房地产进行宏观调控时发生市场失灵的情况，如果仅靠市场进行调节难以达到帕累托最优，中低收入人群仍要受到住房问题的困扰。因此，必须由政府出面对其进行干预，通过兴建保障性住房或者提供住房补助等政策来解决这些问题。

政府在建立健全住房保障体系的同时也要保证房地产市场的正常运行，即政府可以采取措施来干预房地产市场，但只是适当干预，不能过分干预。政府在房屋供给方面应遵循合理、适当的原则，供应过少达不到预期的政策效果，但供应过多同样会导致房价下跌，扰乱市场秩序。总而言之，为了解决房地产市场出现这种问题，政府对房地产市场进行宏观调控，推进住房保障体系建设与完善、住房资源的合理配置是其必要手段。

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二、吉林省农安县公共租赁住房建设的基本情况

（一）农安县公共租赁住房的房源供给

吉林省在贯彻实施中央推出的公共租赁住房相关政策的同时，结合了省内居民住房的现实情况，制定了《长春市公共租赁住房管理暂行办法》，农安县公共租赁住房建设也遵循该文件的相关规定。农安县公共租赁住房的房源主要从以下几个方面获得：（1）由政府直接投资进行统一建造；（2）各企事业单位可以利用自有的土地或者通过划拨方式取得的国有土地建造本单位的公共租赁住房；（3）国家及企事业单位还可以对现有的住房进行改造，使其达到公共租赁住房的居住要求；（4）其他。

文件还同时规定了公共租赁住房要有厨房、卫生间等基本配套设施。在建设方式上并不拘泥于集体宿舍的形式，农民工、教职工公寓等建设模式也可以套用。另外要说的是，虽然原则上规定每套公共租赁住房的建筑面积要在 60 平方米以内，但是面临引进人才和家庭人口四人以上时政策可以适当放宽到 80 平方米，但这部分公共租赁住房房源的比例要低于总数的 15%。

根据国家保障性住房发展规划，2015 年国家共投资了 1.7 亿元计划在全国范围内建设 1100 万套公共租赁住房，吉林省承建其中的 3.1 万套，虽然分摊到农安县的指标仅为全省的 1.63%，但是对于一个刚刚发展的小县城来说压力无疑是巨大的。对此，农安县政府一方面加大对公共租赁住房的财政支持，另一方面调动全社会的力量，通过给予补贴的方式来鼓励企业建设公共租赁住房，在土地供应上开通绿色通道，并给予一定的税收优惠。农安县政府所做的这些努力目前已取得一定的成效，其中农安县合隆镇众一集团承建怡河园就提供了 729 套公共租赁住房，建筑面积约 6.12 万平方米，占农安县公共租赁住房建设总量的 12.9%②。农安县金仓粮食有限公司也为新入职的大学生建设了160 套公共租赁住房，解决了来企业工作的刚毕业的大学生的居住问题，使他们节省出精力为企业和社会创造财富。就统计数据来看，农安县的公共租赁住房投资主体不断趋于多样化，为农安县住房保障体系的发展做出了巨大贡献。

 据相关资料统计，农安县目前共有 5 处公共租赁住房房源，地点覆盖合隆镇、高家店镇等几个主要城镇，建筑总套数达 2219 套，建筑面积约为 12.13 万平方米。仅 2015年一年就建造公共租赁住房 503 套，总建筑面积约为 2.42 万平方米。这些公共租赁住房如果全部竣工投入使用，届时将切实解决 2200 余户家庭的住房难问题③。

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（二）农安县公共租赁住房的资金筹集

吉林省农安县的公共租赁住房建设的投资主体呈现多元化趋势，而且房屋产权归投资者所有这一政策在一定程度上激励了各企事业单位自行建造或者改造原有房屋作为公共租赁住房来解决职工的住房问题，这一举措减轻了农安县政府的财政压力。目前，农安县公共租赁住房的建设资金主要通过以下几个渠道来筹集:（1）中央财政补贴；（2）地方财政年度预算安排；（3）银行及非银行金融机构提供的各种贷款；（4）公共租赁住房的租金收入；（5）其他。

农安县近三年来共建设了 2219 套公共租赁住房，耗费资金约 5 亿元。通过调查我们了解到，近几年中央及省级政府也加大了对农安县公共租赁住房的支持力度，共发放了 2000 多万元的公共租赁住房专项补助，但是这并不能从根本上解决问题，资金上依旧存在巨大缺口。长春市住房保障和房地产管理局经过多方努力争取到了国家开发银行的信贷支持。农安县政府的财政压力在一定程度上得到了缓解，但资金问题仍然是住房保障体系发展和完善过程中最主要的问题。

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三、公共租赁住房建设中县级政府责任的缺失及原因分析 .............. 13

（一）县级政府责任缺失的表现 ............ 13

（二）县级政府责任缺失的原因分析 ........... 17

四、强化公共租赁住房建设中县级政府责任的对策.......... 19

（一）完善公共租赁住房建设制度体系 ....... 19

（二）提升公共租赁住房政策的执行力 ............... 20

四、强化公共租赁住房建设中县级政府责任的对策

（一）完善公共租赁住房建设制度体系

1.建立健全地方性制度和法规

拥有完善的法律法规是一项制度能够高效率实施的基础和前提，在我国的住房保障体系中，早期发展起来的廉租房和经济适用房都有了相对完善的法律法规，但是我国的公共租赁住房还处于起步阶段，目前为止还没有相关的法律法规，尽管已经出台了一些相关政策和规章制度，但是在公共租赁住房的准入、退出和监督方面并没有特别明确的规定，可以说公共租赁住房的相关立法还处于空白。因此，我国应加快制定公共租赁住房制度相关法律规范的步伐，通过相应的立法对公共租赁住房制度的实施目的、申请条件、运行管理、监督审查等方面加以规范，使公共租赁住房在各实施环节上有法可依。

同时，各县级政府也应当结合国家相关政策规定和当地经济发展的实际情况，制定出适合本地区的公共租赁住房政策制度和规范，使公共租赁住房由规划到审批，最后开始兴建的过程步骤中从目前的分散化逐步走向法制化、制度化、规范化。总之，要将公共租赁住房建设上升到法制层面上来，使公共租赁住房建设中县级政府的职责更加清晰，通过制度的完备来做到公共租赁住房市场的规范化管理，从法律层面充分保障我国居民的住房权益，并逐步把公共租赁住房建设纳入到法制化轨道上来，这必然会促进我国住房保障制度的完善和发展。

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结论

我国越来越重视经济快速发展下出现的各种的民生问题。而住房作为一项重要民生问题，如果仅靠市场调节并不能得到妥善解决，还需要地方政府的积极介入和主动作为。故在该情况下，研究我国政府在建设公共租赁住房的过程中的责任问题就具有了很强的理论和实践意义，不仅能使中低收入群体能够住有所居，而且也有利于良好促进我国房地产市场发展。在此过程中，县级政府如何发挥其公共职能，将公共租赁住房的相关政策落实到位，涉及到多方面的理论和实践的探索。

本文尝试从吉林省农安县公共租赁住房建设的基本情况入手，结合国家在公共租赁住房建设过程中的相关政策，对如何最优发挥县级地方政府公共职能进行了分析探讨。县级政府要担起落实公共租赁住房建设的主要责任，强化法定责任，加大投入和监管力度，追求质量与效率并重，从而确保公平、公正、公开地落实公共租赁住房政策。

参考文献（略）