秦巴山区移民扶贫效应研究——基于陕南 X 县的调查分析
第一章 导论
自中国实行改革开放的经济政策以来，中国的经济连年以 7%的速度增长，国民生产总值位居世界第二，成为世界第二大经济体。伴随着经济的快速发展，政府一直致力于推进城镇化的实施，大量的传统农村社会正进入现代市场和城市经济的潮流之中。然而，在区域性的欠发达地区，受地理环境等各种因素限制，一些农村经济发展相对较慢，或者长期处于停滞之中，部分农民甚至还未摆脱贫困，因此，解决农村的贫困问题成为政府当前的重要任务之一。从另一个角度看，农村贫困的治理是我国新时期社会治理的基础工作，解决贫困问题是农村社会有序发展的基本要求。改革开放以来，中国农村贫困人口从 6 亿降至 7000 多万，中国农村减贫工作取得重大成果。现在，要对 7000 多万的贫困人口进行精准扶贫，完成新时期的反贫困任务，，依然具有很大的难度。
导致农村贫困的因素是多种多样的，自然生态中不利的农业生产和生活环境是其中很重要的原因之一。要解决这种类型的农村贫困问题，改善农业生产环境的成本是巨大的，而移民却是成本相对较低的办法。移民扶贫即是政府将身处自然环境恶劣、生存条件艰苦地区而贫困的居民组织起来迁移至生产生活相对便利的地区以摆脱贫困的迁移活动（刘舒昕， 2015）。2015 年 6 月 18 日，习近平总书记在贵州调研期间明确指出，“通过扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批”，习主席在贵州的讲话确立了在精准扶贫中移民扶贫的重要地位（何得桂， 2016）。移民扶贫是陕西省扶贫政策的一项重要内容。在 2011 年，根据《陕南移民搬迁安置总体规划》（由陕西省政府制定颁发）的要求，陕南三市计划在未来十年中完成 60 万户 240 万人的移民扶贫搬迁工作（刘兴斌 2015）。自颁布该规划以来，陕南的移民搬迁取得了阶段性的成果。自 2011 年至 2014 年，汉中市搬迁 11.63 万户，安康市累计搬迁9.7 万户。2013-2014 年，商洛市累计搬迁 3.2 万户。随着陕南移民工程的继续推进，移民将不断增多。到 2020 年，陕南将拥有 240 万移民。政府的移民政策是一项大的人口流动工程，随之而来的问题是，这些移民在搬迁前后的生产、生活水平是否得到了明显的提升？贫困问题在何种程度上得到了有效的解决？这是本文研究移民扶贫效应的重要出发点。
......
实现贫困人口的脱贫致富是我国新时期的政策要求和目标，是缩小城乡差距的重要手段，是实现陕南农村贫困人口“中国梦”的政策支持。移民扶贫是一项大的人口流动工程，这一政策的施行意味着大量农村人口离开原来熟悉的生活、生产环境，重新融入新的环境当中。政府要为移民扶贫投入大量的资金进行基础设施建设，从选址开发到配套设施的建设和完善，都是为了改善贫困农村地区的民生状况。但是，中国的移民扶贫也面对这一系列的问题，例如政府政策实施的低效率、投资的低回报率等造成国家资金的浪费，以及移民政策制定和实施的不完善可能带来移民生产生活水平没能达到期待的成果。贫困瞄准政策的表达与实践，将会影响扶贫的政策效果建设的初级阶段（杨龙，2015）。
本研究调查秦巴山区的移民，首先要回答以下几个基本问题：政府的移民扶贫政策实施效果如何？移民是否实现了它预期的扶贫效果？移民政策中哪些因素促进或阻碍了扶贫效果的实现？这一系列的问题不仅是对过去的移民扶贫效果的评估，也为下一步政府政策实施提供可以参考的建议。通过对于调查区域的研究，发现自 2011 年以来移民搬迁促进了人口聚集，为当地经济发展提供了人口数量的基础。政府的扶贫移民政策也在一步步的实施，能够很好的实现当年移民扶贫的设定目标。政策导向下的移民工作，对于扶贫效果的实现提供了前期的有力支持。随着我国精准扶贫的大政策提出，移民扶贫的内容变得更加精细化，对于调查区域的移民扶贫工作也提出新的要求和更多的内容。以前的移民扶贫是一项大型的地方民生工程，现在在全国的精准扶贫要求下，移民扶贫既要符合当地规划发展的要求，更要按照国家的扶贫要求进行贫困识别和动态化贫困管理，确保地域贫困政策按照国家贫困方针来帮助山区贫困户实现脱贫致富。
......
第二章 移民扶贫的基本情况
2.1.1 陕南贫困状况
秦岭以南的陕西区域界定为陕南，该区域属于秦岭和巴山之间，是陕西省山区面积较大，农民贫困面较高的地区，也是国家称为秦巴山集中连片特殊困难地区。也是集革命老区、水库库区和自然灾害易发多发于一体，内部差异大，致贫因素负责，是国家扶贫开发的主要区域。经过长期的发展，获得一定的脱贫效果，按照最新的扶贫政策要求进行贫困识别。通过2014年贫困识别，陕南三市还有贫困人口303.5万人（付少平 2014），其中因灾致贫和生存条件差致贫的人口为 288 万人。自 2011 年开始用十年的时间，从陕南的汉中、安康、商洛三市移民搬迁 240 万人。将移民扶贫和生态移民集中安置，并且建立安置型社区。2017-2020 年，实现移民搬迁安置。在这十年中，积极实施城乡一体化发展，逐步建设和完善安置型社区，促进社区内部的发展。推进产业化城镇建设来带动社区的经济发展，促进农业的工业化和农民就业的便利化，保障就业和促进移民的发展。为陕南移民扶贫的再就业创造机会，促进其融入搬迁社区，成为社区的一份子。
从早期的三峡移民到近年的汶川灾害移民，再到陕南 2011 年开始的搬迁移民，中国区域性搬迁的代表性区域在不断变化。从最早的三峡区域，到之后的汶川区域，以及目前仍在搬迁的秦巴山区，可见中国搬迁区域是随着政策导向而变化的。从历史的角度看，陕西是具有区域搬迁代表性的。
2.1.2 移民扶贫方案
经过对于 X 县的全面界定和实地调查，了解到陕南移民扶贫是一项优惠的民生工程，是帮助广大山区农民进入城镇的重要途径，更是确保未成年人教育权的重大项目。调查中发现一些山区的成年人由于当年处在山区而错过了教育机会，文盲的存在既是历史的原因，也有外部环境的原因。而享受到教育的山区农民，也因为教育资源的匮乏而小学外出打工，因而对山区农民进行移民扶贫，是促进其发展的重要途径。X 县位于陕南山区，是国家贫困县。2010 年按照国定标准 1196 元和省定标准 1500元和按照两项制度衔接识别贫困户 32219 户 95107 人，当年脱贫 10000 人。2011 年脱贫10000 人。2012 年，按国定标准 2300 元和省定标准 2500 元，共识别贫困户 41908 户 125331人，当年脱贫 10000 人。2013 年脱贫 1341 户 13628 人。2014 年脱贫 4607 户 14507 人。2010 年到 2014 年，五年共脱贫 58135 人。
......
2.2.1 统规统建
X 县大部分移民点实行统规统建，如拱桥移民点，统一规划了 60 余户。统一征用土地，将每亩征收成本确定到 4.8 万元/亩；对项目前期规划评估，工程监督等需要支付服务各项工作。采取公开报价，公平竞争，择优选项，合理低价的办法。每项确定 2-3家技术服务单位，分片区包干，统一标准。既保证了进度，又降低了成本。在保证质量安全的前提下实行限价设计，将建安成本控制在 1190 元/平米。同时按县移民办确定钢筋、水泥等主材价格，进入最高限价编制，降低造价。全面落实税费优惠政策，对应由建设单位承担的城市建设配套费、劳保统筹费、墙改基金和易地幼儿园建设费、人防建设费全面减免。实行限价审核，对建安费用中的劳保统筹费予以核减，规费只保留安全文明施工措施费和工伤保险费、危险作业意外伤害保险费，其他项目予以核减。采用 2013 年 8 月陕西省人工费上调前的标准进行核算，人工费标准上调后的预算价差作为承建商让利资助移民搬迁安置工程。经核算，X 县 2014 年 15 个规划统建项目共核减造价 2200 万元，平均每平米核减 150 元左右，降幅达 12%。
2.2.2 统规自建
由各组规划后，移民户们选出代表。通过协作合约形式确立建设单位，县质监站质量监督，群众代表进行日常监督。如五间房移民点，规划建设 32 户，分两年建设。第一期 2014 年建 17 户，采取包工包料方式，由村委会征收土地 11 亩。每亩成本 4 万元/亩。对地基平整、勘验检收、协商建筑成本 1020 元/平米，由搬迁户们选出 10 人作为代表，对工程建设全程监控。即保证了质量，降低了成本，又达到群众满意。
2.2.3 特困户安置
由政府全额建好房，如湾对坡移民点，建 30 户集中安置点，为三层水泥结构，每套房 58 平米。由 X 县政府招标，村提供土地，建设成本由政府全额提供。房屋建设完，将房子的钥匙直接交给特困户，并办理房产证，让他们有了资产。
2.2.4 进城上楼安置
由移民户申请，村、社区评议，镇政府审核，县移民办审定。在白坝社区，征地 160亩，建 80-120 平米的套房。按移民户需求，核定后每户接受补助 7 万元，同时享受各种统规统建优惠政策。调查湾对坡移民社区的一名搬迁户，他说我在城务工，买一套商品房需 25 万余元，根本买不起。现在我这套搬迁房 85 平方，政府给每户补贴 7 万元，我自己才出 10 万元。我出的起，还能住上好房，真是赶上好政策。
2.2.5 分散安置
接受分散安置户控制在移民点搬迁户总户数的 10%以内。对居住条件较好，本人不愿搬迁的，符合搬迁的农户，采取原址自建，每户补助三万元办理。如许家巷村的一名搬迁户，田地都在房边，交通便利，本人新建两间两层，花费十一万元，政府补助了三万元。调查中，她高兴说：“政府满足我们要求，使我们就地建房，给予了补助，满足养猪、种菜等条件，去年就这两项的收入就达到两万多元。这种政策真是好。”陕南移民扶贫搬迁是从省委政府实施的一项大型民生工程，是居住在山区农民改善生活条件，转变生活方式和实现社会流动的历史性机遇。本章对陕南移民扶贫的背景、政策方案、扶贫对象、扶贫方式和扶贫安置做了详细的介绍，这些介绍足以窥见移民扶贫政策在制度层面的结构复杂性。要了解移民方案在何种程度上达到了扶贫的预期，需要进一步对陕南移民搬迁做现实研究。这也突显了本次调查通过群众生活状况来说明移民搬迁对于农民生活条件改善的必要性。通过对 X 县深入调查以及对 X 县移民情况的宏观分析和说明，可以为我国农村移民的后续工作提供可参考且可操作的政策建议，促进我国农村移民工作的顺利发展，早日实现共同富裕的民生目标。
......
3.1 陕南移民扶贫的政策背景.................................. 20
3.1.1 移民扶贫的一般性政策.............................. 20
第四章 陕南移民扶贫存在问题的原因分析.......................30
4.1 移民扶贫资金支持不足................................. 30
4.2 移民扶贫政策执行力................................. 30
第五章 改进陕南移民扶贫的建议...........................35
5.1 移民扶贫的政策执行..................................... 35
5.2 移民扶贫的生计发展规划................................. 36
第四章 陕南移民扶贫存在问题的原因分析
2012 年里，陕南汉中、安康、商洛三市分别计划搬迁 10．3 万、11．4 万、7．8万人口。三个市搬迁人口总和达到 29．5 万人，搬迁的户数总计有 7．5 万户。根据这三个市的调查数据显示，搬迁所获得的财政支持只有全省的 2．38%，这是非常小的比重。这样以来，三个市县都面临着难以落实配套资金的困难，进而会拖累搬迁的进度。有关调查报告指出，陕南移民搬迁的资金投放在建筑移民房屋上面的比较多，而很少的资金会花费非基础设施和公共服务方面。加之通货膨胀的趋势一直在延续，十年之内所需的投资总额 1100 亿是远远不够的。
......
4.2.1 政府制定扶贫标准一高一低
在政府执行移民扶贫的过程中，存在的一个主要问题是贫困标准的一高一低。这主要是指贫困户的认定标准偏高，而贫困的补偿标准偏低。按陕西省认定的贫困户标准，2015 年人均年纯收入 2500 元以下，国定是 2300 元。分别人均日收入 7 元，6.3 元。按联合国对绝对贫困人口的界定是每天 1.9 美元（按照 6.3 人民币兑 1 美元来换算），那么贫困户一年的纯收入为 4369 元。一方面每天的界定过低，在两河口社区，社区村支书介绍：他们社区每户一般人情世故送礼支出达万元，家里再贫困，正常礼仪还是必须支出的。在加上孩子上学、医疗、生活、生产支出，每人一年纯收入不达 5000 元就无法在山区生活居住下去。
当移民搬迁是一项政府工作考核时，农民的修房成本得到降低，一些搬迁户会要求政府满足自己的搬迁条件，否则拒绝搬迁。当移民搬迁只是一项政府普通工作时，农民搬迁需要自己跑手续，买地基等增加自己的搬迁成本。而不愿意搬迁的农户也不会提出条件。当搬迁是政府的考核内容且农民希望搬迁时，由于政府补贴，移民搬迁的花费主要是房屋的建设。当移民搬迁是政府考核内容但是农民没有搬迁意愿时，由于政府需要完成搬迁任务，搬迁户会以不搬迁作为条件，要求政府满足自己的需求。只有当政府提供相应的补偿，搬迁户才搬迁。当搬迁不是政府考核内容但是农民希望搬迁时，移民搬迁只是一项普通工作，那么移民搬迁不仅仅需要筹集建房资金，还需要负担地基成本和各种正经的行政成本。当搬迁不是政府考核内容且农民没有搬迁意愿时，没有搬迁行为的农民就在旧地居住。如果处在地质灾害或者洪涝灾害区域，个人生命安全得不到保障。
......
第五章 改进陕南移民扶贫的建议
根据本次调查的分析结果可以看到，政府针对当地贫困之源自于不利的生产和生活环境采取的移民措施是精准扶贫的有效措施。从实现贫困人口的生存空间转移、提升贫困人口的生计空间、改善贫困人口的基本生存条件、改变贫困文化等几个方面来看，移民扶贫在一定程度上都带来了预期的效果。但是，现阶段的移民扶贫工作还有许多不足之处。根据上一章对已有问题的分析，本文拟从移民扶贫的政策执行、贫困移民的生计发展规划、贫困文化的改造和扶贫的基本保障四个方面对陕南的移民扶贫做出进一步的讨论，以实现移民的扶贫效应的提升和改善。
移民的扶贫预期能否实现，首要的是政府制定的政策是否符合当地贫困人口的现实需求，以及政策能否按照预先的设计贯彻执行。在陕南的移民扶贫政策当中，扶贫的标准是按照国家统一制定的 3000 元作为享受搬迁不糊的。但是，这在当地人看来是十分不合理的，甚至认为存在造假现象。这是因为，随着社会的不断发展和经济形式的变化，贫困人口的收入水平或有所提升，但是他们的贫困体验可能并没有减少，甚至有可能相对剥夺感有所增加。即便是贫困人口的生活水平相较于以前有所改善，但是相对贫困却更加严重了。他们对改善生活的期待并不仅仅是满足基本的生活水平和生产需要，而是在生产和生活中提高自主性，因此一定的生计资本是他们急需的支持。参考国家制定的扶贫标准和西部地区的社会经济发展状况，陕南的扶贫应该设定为合适的地方标准，根据本次调查，笔者提出的参考标准是年收入为 5500 元，并且根据每年的物价等经济因素的变动做适当的调整。这仅是移民扶贫政策地方化的一个非常重要的方面，其他的标准也要做出调整。
在政策执行过程中，由于官僚体制本身的弊端，常常会出现各级政府权责不明的情况。这给移民扶贫目标的实现带来了非预期的障碍。针对这一情况，陕西省政府应该统一设定各级政府的责任权限，严格责任追究机制。对县政府、镇政府、村委会等相关工作人员，明确各级政府对于扶贫开发的责任。对失职、渎职、扶贫不明确、不到位者实施严厉责任追究。真正达到把扶贫政策落实到实处，使民心顺，社会和谐，国家发展。为了更好促进政府贯彻执行移民扶贫政策，建议从省政府层面，制定工作流程，公开办法，并且通过公告栏、电视、网络和报纸等传媒进行较长时间的公开，接受社会各界的评议、监督。
......
参考文献（略）
本文编号：313595
本文链接：https://www.wllwen.com/wenshubaike/caipu/313595.html
