中国国有企业公益性的困境与对策

一、相关概念与基本理论阐述

（一）相关概念释义

1.国有企业

国有企业专门指由政府作为最大股东和具有实际控制权的企业。我国国有企业是全民所有制的企业，企业的所有生产资料归全民所有。从国有企业的性质上看，国企合为一种生产经营单位，其性质同时具有“营利法人”和“公益法人”两种性质。其营利性质主要是指国有企业要通过有效的经营，获得一定的利润，实现国有资产的保值与增值；其公益性质主要体现为国有企业的设立通常是为了实现国家的战略目标、对宏观经济进行调节、为社会提供公共产品和公共服务等。

从投资主体来看，国有企业可以分为“特殊法人企业、国有独资企业、国有控股企业、国有参股企业”等类别；从经营目标上看，根据 2015 年 8 月中共中央、国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》，国有企业可以分为“商业类国有企业”与“公益类国有企业”两个类别；按照国有企业涵盖范围，可以将国有企业分为：狭义的中央企业、广义的中央企业、国资委口径的国有企业、完整的国有企业。从国有企业成立的目标来看，国有企业可以作为“完全公益性国有企业、公益性为主营利性为辅的国有企业、营利性为主公益性为辅的国有企业、完全营利性国有企业”。完全公益性主要是国家出于更有效的解决“市场失灵”和维护国防安全稳定，提供的军工、教育、卫生、文化建立的国有企业；公益性为主营利性为辅的国有企业主要是由于在某些与公众利益密切相关的行业领域，投资规模较大、建设周期长、投资回收期长、项目风险大而建立的国有企业，主要为供水、供热、供电、石油、天然气、煤炭、有色金属、化工、钢铁、航空等国有企业。营利性为主公益性为辅的国有企业主要是解决宏观调控“死角”以及增加市场资源配置效率，促进国民经济健康发展而成立的企业，主要为通讯、装备制造、医药、金融等企业。完全营利性国有企业是国家主要基于经济发展速度的角度，而建立的企业。这些企业是国民经济发展的高效助推器，有利于短时间内实现资本、技术的集聚，促进经济发展水平的提档升级，主要分布在食品加工、轻纺、旅游、物流、文化等企业。

2.公益性

公益是指与社会公众密切相关的福利与利益，起源于伊斯兰教法专用语，阿拉伯语“伊斯提斯拉赫”的意译，原意为“公共利益”或“福利”，亦称“麦斯莱哈”(Maslahah)。“公益性”在我国为后起词，是五四运动后方才出现的，其意是公益性是“公共利益”的缩写。《新华词典》中界定的基本语意是“公共的利益”。公益性是指企业不是把利润最大化作为唯一目标，而是以社会公益作为宗旨，为社会提供相应的公共产品和公共服务。公益性具有外在性、社会性、共享性等特征。外在性主要是指公益事业通常在在直接生产过程、个别经营活动和居民的日常生活之外，是一个自成体系的公共服务系统；社会性是指公益事业需要社会投资和参与，其投资的收益也体现在社会方面，而非完全的经济方面；共享性是指公共产品和服务成果是由全民所共享的。企业的公益性以谋求社会效应为目的，其提供的公共产品和公共服务通常具有规模大、投资多、受益面宽、服务年限长、影响深远等特点。

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（二）国有企业公益性理论分析

1.国有企业公益性的含义

党的十八届三中全会报告中指出“：国有企业要成为为社会提供公共服务和公共产品的重要平台，成为增进社会公共利益的有效工具。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将国有资本配置的重点定位为“公共服务”。中国改革发展研究院助理研究员、公共政策所副所长匡贤明指出：“国有企业的公益性，不是简单的慈善与捐助，而是充分的发挥国有资本的效益，更广泛的惠及全民，为公共服务体系的完善提供有力支撑，为实现社会公共服务的均等化提供保障，起到弥补市场经济公益性不足的作用。”因此，综上所述，笔者认为：国有企业公益性就是指国有企业在发展中除了要保障国有资产的保值与增值外，还要担负相应的社会公益性责任，为社会提供公共产品与公共服务。国有企业的行业性特征主要是指国有企业大多为各个行业的龙头，是某个行业的龙头，在某一个行业拥有一定的垄断性。通常是国家为了保障某一个行业的稳定性，实现一定的战略目标来设立国有企业。行业性的存在，使得国有企业能够更有效的实现国有资本保值增值的双重目标。企业作为市场主体，是在市场经济的环境下进行经营与发展的。当前，发达国家的国有企业在实现自身发展的同时，更注重社会责任与社会效益，正是国有企业公益性的重要体现。

2.国有企业公益性的根据

2014 年 4 月 8 日，由北京师范大学公司治理与企业发展研究中心发布了国家社科基金项目《中国国有企业公司治理指引》，该项成果中，结合我国实际，对国有企业的性质、功能、权益、治理方式、社会责任等方面进行了全面的阐述。 根据《国有企业公司治理指引》，公益性是国有企业的基本性质，国有企业可分为竞争性行业和垄断行业，对于垄断行业的国有企业，其公益性特征更加突出，要求其在经营过程中，必须对社会公益性事业做出相应的贡献。2015 年 8 月中共中央、国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》中指出：“国有企业可以分为‘商业类国有企业’与‘公益类国有企业’两个类别。公益性国有企业包括石油石化、电网、通信服务、供水、供气、公共交通等领域的企业。作为公益性企业，必须发挥社会效益，落实国有企业的社会责任。商业类国有企业的主要任务是实现国有资产的保值和升值，通过高效的经营，提高企业的经营利润，从而促进企业的扩大规模再生产，为社会创造财富。”竞争性国有企业的所有权属于国家，因此国有企业的目标在于通过自身的经营发展，保值、增值与提供公共产品和公共服务，来为保证国家繁荣、稳定、安全和发展提供坚实的物质基础，为提高全体人民物质文化生活水平、实现共同富裕提供物质保障。 

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二、中国国有企业公益性的现实状况

（一）国有企业实现公益性取得的成就 

1.  维护了公有制、国家战略和经济安全

国有企业在维护公有制、国家战略、经济安全等方面发挥着极其重要的作用。首先，从维护公有制来看。建国初期，我国实行了私有经济向公有制经济的改造，并逐步确立了公有制经济的主体地位。国企在建国后的存在，使得资源进一步的集聚，充分发挥了国企对资源的快速调配的能力，在短时间内就初步建立了我国的国民经济体系，实现了新中国的工业化，为未来的经济发展奠定了坚实的基础条件。在 1978 年改革开放后，我国的经济呈现出公有制经济为主体，其它所有制经济为补充的经济体系。在这一过程中国有企业一直是公有制的主导力量，对于保持我国经济公有制为主体的方向不动摇发挥了重要的作用。其次，从国家战略层面来看。国企是执行国家战略的“一线”。相对于民营企业单纯的逐利性，国企与政府的关系更加紧密，是国家战略的重要执行者。国家的一些战略出台后，都有国企的身影在大力的支持。例如：国家的东北振兴、西部大开发、京津冀经济一体化、中原经济区建设等系列战略，都伴随着相应的产业转移与产业要素的调整，国企往往是首当其冲的。第三，从经济安全方面看，国企是维护国家经济安全的重要“屏障”。对于民营企业来说，其投资的方向性受企业的收益、市场的需求影响较大，哪个行业赚钱、哪个行业有利可图，民营企业就会将目光投向哪里，是典型的“需求导向”。而国企的投资方向必须根据国家经济发展的需求来制定，以国家的经济发展需要作为自己发展的目标，是典型的“目标导向”。尤其是当某一行业危机发生后，国有企业不会因为投资环境的恶化，而轻易的调整投资方向，而是依然会根据国家的需求来进行投资，起到稳定市场的作用，促进整体经济形势的健康发展。

2.  保证了国有资产的全民性质

国有企业保证了国有资产的全民性质。与美国的国企大多存在于核工业、航空航天等少数部门相比，我国的国企不但覆盖了核工业、航空航天，还分布在煤炭、石油、电力、交通、通讯、水利等各个重要行业，这些行业关系到国民经济的命脉，具有较强的战略性意义。这种保证国有资产的全民性质，使得国企能够更有效的惠及全体人民，为人民生活水平的提高、收入水平的提高、就业的保障保驾护航。生产资料由全民占有，决定着人们在生产中的不同地位和在劳动产品中所占的份额。与私营企业、外资企业相比，我国国有企业更加注重收入的公平性。2014 年 8 月 18 日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》等系列文件，进一步优化和调整国企职业和管理人员收入，正是体现了国有资产全民性。又如：我国一些省市的国有资产管理委员会，将促进全民共同富裕合为企业改革的目标，进一步调控国有重点企业职工的收入分配，按照“限制高收入、保证中收入、抬高低收入、保底城市低保线”的方向对国有企业的工资收入进行调整优化。2008 年国际金融危机发生后，在私营企业相继裁员的形势下，我国大多数国企在面临“收入、利润双下降”的局面下，坚持“减薪不裁员、歇岗不失业”，进一步稳定就业岗位，为全社会的稳定起到了积极的作用。

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（二）国有企业实现公益性过程中存在的问题

1.公益性与营利性关系失衡

当前我国国有企业公益性存在的突出问题就是公益性与营利性关系的失衡。作为国有企业通常是国家和人民赋予的企业经营权，而在现实中，对于企业的营利性与公益性并没有明确的规定。在 2015 年 8 月，中共中央、国务院出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，也只是简单的将国有企业分为公益型与商业型国有企业，而对于国有企业公益性的规定并不十分明确，仅是将保值和增值作为国有企业公益性的重点。这些都使得国有企业的公益性与营利性在界定上十分模糊。例如：国家在《关于深化国有企业改革的指导意见》中将电网、通讯网络等企业划分为公益性企业，但是这些企业长期以来虽受到社会公众及相关部门的价格管制，但这些企业都是追求盈利，并且我国的通讯费用价格与电费价格一直居高不下，与发达国家相比还有较大的差距。这在反映了我国相关基础设施建设滞后的同时，也反应了一些企业打着“公益性”的旗号，现实中却以营利作为自己的目标。逐利性是企业的“天性”，这一点在国企上也表现的也较为明显。我国的一些企业在无偿占有大量国有生产资料的前提下，形成了垄断与缺少竞争的经营局面。在这种情势下，，使得在某个行业领域“一支独秀”，这些行业的进入门槛较高，缺少民营企业的进入，是一个“亚健康”的市场环境，企业完全可以有机会进行市场价格的操控，形成“霸王价格”，享受更多的垄断红利，从而最终与国有企业公益性企业的根本宗旨背道而驰。例如：根据中国石油的年度财务报告，中石油 2014 年净利润 1071.7 亿元，但投入公益领域的资金仅为 1.87 亿元，仅占全部利润的 0.17%。企业在享受资源垄断带来的利润同时，对公益方面的投资却捉襟见肘。在一个健康的市场环境中，无论是国企还是民企，都必须对产品和服务进行改进，才能够更有效的占领市场。通过激烈的市场竞争，达到推陈出新，优化市场的资源配置，增强国企发展动力的效果。但是这种封闭式的市场环境，使得一些公益性的国企更加固步自封，加之缺少外部的有效监督，更使得国企肆意妄为，将自我利益作为企业经营发展的立足点与出发点。

2.公共服务数量不足与质量不高现象并存

国有企业的公共服务数量不足与质量不高的现象仍然存在。我国改革开放已多年，在国有企业发展的过程中，许多国有企业从小到大，获得了长足的发展，取得了可喜的成绩。根据国资委统计，2005 年－2010 年，虽然我国国企的数量平均每年减少 7000 家左右，但是销售收入每年平均增长 17%，利润年均增长 22%，到 2014 年，我国央企的资产总额达到了万 30 亿元、营业收入达到 20 万亿元，分别年均增长 12.4%和 13.82%。在我国的石油、石化行业，我国国企处于垄断的地位，但是其提供给普通消费者的油价却居高不下，甚至在国际原油价格多次下调的情况下，中国石油、中国石化等企业并没有降低价格，反而数次提高油品价格。又如：在电信领域，我国的国有企业占股为 70%，但是截至 2014 年，我国宽带上网平均速率排名全球第 71 位，网络速度不但改不上美国、日本等发达国家经济体，更敢不上亚洲的一些发展中国家，同时平均每兆每秒的网速接入费用却是发达国家平均水平的 3 倍左右。因此，从国企在公共服务和公共产品提供的数量和质量上还远远不够。

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三、强化国有企业公益性的对策 ................... 19

（一）推进国有企业类型划分与功能定位 .................. 19

（二）推进国有企业公益性法制化 ..................... 20

（三）加强国有企业公益性功能的监督管理 .................. 21

（四）推进国有企业公益性监管的公众参与 .................. 22

三、强化国有企业公益性的对策

（一）推进国有企业类型划分与功能定位

1.做好国有企业公益性定位

针对当前国有企业“公益性与营利性关系失衡、公共服务数量不足与质量不高现象并存、公益性与社会责任混淆、企业自利性突出”等系列问题，要进一步做好国有企业类型的划分，并做好目标定位，使得国有企业能够找到自己的公益性方向，充分发挥好公益性职责。根据 2015 年出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》，未来将我国的国有企业划分为“公益性国有企业”和“商业性国有企业”两有类型。笔者认为，要实现国有企业的职能定位与市场经济深入的融合，针对“公益型”与“商业型”不同的国有企业，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。要对两种不同的类型企业进行严格的界定与划分，在征求地方政府和国资委意见的基础上，国家应出台相应的“行业指导目录”。在供热、供水、城市建设、医疗卫生等前期投入大，投资回收期较长，直接关系民生福利的行业，可以设置公益性国有企业，这些公益性国有企业不以竞争和利益为目标，重点进行公共产品和服务的提供。在利润率较高，资本产出较为乐观、与公众不直接发生利害关系的行业，可以设置商业性企业。国资委要明确自己的职责，将“全面管理”向“主要进行国有资产管理”转变，建立完善公益性国有企业经营预算制度，把原来企业经营的预算软约束变为预算硬约束,对于公益性企业与商业性企业的监管重点进行差异性对待。

 2.准确划分不同国有企业的功能

一方面，对于商业性企业，尤其是在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发等领域，要充分利用其行业地位与特征，发挥优势、减轻包袱，按照谁出资谁分类的原则，以实现国有资产保值增值为最大的目标，通过股权的优化，混合所有制的建设，鼓励更多的民资参与到国有企业的改革中，为国企改革注入新鲜血液。使之能够有效的激发和放大企业的活力，增强企业的核心竞争力，为社会创造更多的利税，在促进我国产业结构调整、经济发展方式转变中发挥更重要的作用。可以采用相对控股的公司制形式，国资管理部门的监管形式主要依靠对派出董事的管理，股权收益是其主要收益。另一方面，对于公益性企业，要在控制成本和提高效率的前提下，以公共服务、公共产品的提供、保障民生、服务社会为最终目标。这类企业以提供公共物品和接受公共补贴为主，充当好政府的公共服务“助手”角色。针对我国公益性国有企业定性与目标模糊的问题，在未来的发展过程中，要进一步明确公益性企业的功能目标，使之更好的服务于公益事业，倾情和惠及广大公众。笔者认为，对于当前我国的公益性国企，要以产权改革为核心，建立和健全现代产权制度，并逐步在公益性企业建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。对产权进行改造，进一步强化公益性国企中所有权与经营权进一步剥离，在国有资本加大对公益性企业的投入同时，进一步完善“职业经理人”制度，对“产权”进行细分化，建立以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”模式为中心，“决策权、执行权、监督权”三权分立的体系，尤其要将广大群众纳入对企业的公益性行为中来，实现共同参与。

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结论

国有企业承载着保证国家安全、维护国民经济命脉、实现国家战略目标、提供优质公共服务等系列重要职责。国有企业在我国经济社会发展中起到了重要的作用，尤其是在工业体系的初步建立、公共产品服务的提供、增加人民收入、改善人民生活条件等方面做出了重要贡献。尤其是改革开放以来，国企的改革步伐不断深化，经营水平、公司治理、内部控制均得到了提升，但是仍然存在着过于追求国有企业的盈利性、自利性和直接经济作用，而忽视公益性和间接经济作用，国有企业的本质属性与核心功能—公共性明显欠缺的问题。因此，本文对国有企业的公益性进行研究，对当前国有企业，特别是公益性国有企业“公益性”的困境进行研究，最后得出以下结论：

（1）加强国有企业公益性是国家层面的要求、是全民的要求、是企业自身发展的要求、是强化党的执政能力的内在要求。当前，国有企业公益性的现实成就主要表现在：维护公有制、国家战略、经济安全，保证国有资产的全民性质，提供各类公共物品与公共服务，实现国有资产的保值增值等方面。

（2）国有企业仍然存在着公益性与营利性关系失衡、公共服务数量不足与质量不高现象并存、公益性与社会责任混淆、企业自利性突出等问题；主要是由于：政府对国有企业分类不清与定位不明、规范国有企业公益性的法律法规不健全、政府有效监管不力、公众缺少参与和监督途径、国有企业公益性意识淡薄。

（3）在未来的发展中，只有进一步提高国有企业的公益性意识、重新划分国有企业类型、准确定位不同国有企业的功能、明确不同类型国有企业公益性的具体内容、实现国有企业公益性内容的法制化、完善对国有企业的公司治理与内部控制、强化对国有企业公益性功能的监督管理，才能够有效的提高国有企业公益性的功能，增强国有企业提供公共产品和公共服务的能力。

参考文献（略）