民族地区县级政府治理能力提升研究——以湖南省 X 县农村反贫困实践为个案

1 导论

1.1 选题背景及研究意义

1.1.1 选题背景

1949 年新中国成立以来，中国共产党作为执政党登上了政治舞台，肩负着建设新中国的伟大使命。怎样治理社会主义社会这样一个全新的社会，是摆在我党面前的现实课题。我党通过在实践中不断探索，特别是改革开放以来的探索，在国家治理体系和治理能力上积累了丰富的经验，取得了重大的成果，但也有许多不足，这与国家法律和制度体系尚不完善有很大的关系。随着改革开放的深入，我国经济社会深层次的矛盾有所凸显，部分干部面临着一场提升综合能力素质的大考。我党十八届三中全会和十八届四中全会均提出了推进国家治理能力现代化，这是对时代的紧急回应，标志着我国改革进入整体推进制度创新、制度重塑的新阶段，进而迫切要求提升各级政府的治理能力。

随着人类社会的向前发展，贫困也相伴而生，这是发达国家和发展中国家普遍面临的事实。为消除贫困，世界各国都作出了不懈地努力，也为各国的治理带来了挑战。由于政治、 经济、 历史、 文化等差异，各国在反贫困方面各有特色。1945 年，“消灭贫困”被写进了《联合国宪法》，由此以后，消灭贫困已引起各国的重视。但即使如此，世界贫困问题却不仅没有得到完全的消除，而且呈日趋恶化的趋势发展，贫富差距的悬殊在拉大。在我国，随着经济的快速发展，贫困照样是一个无法回避且难以轻松根除的顽疾。消除贫困、实现共同富裕一直是中国人民梦寐以求的奋斗目标。

改革开放以来的 30 多年，我国政府高度重视反贫困，并采取了强有力的行动进行了治理，在很大的程度上使农村贫困状况得到了缓解。自我国实施《中国农村扶贫开发纲要( 2001—2010) 》以来，政府在农村反贫困工作方面取得了显著的成效。据《中国农村扶贫开发的新进展》显示，2000 年底我国农村贫困人口达 9422 万人，到 2010 年底的时候，我国农村贫困人口降为 2688 万人，期间贫困人口大幅度下降，贫困发生率也由 2000 年底的 10.2%下降到 2010 年底的2.8%。该白皮书还显示部分脱贫人口有较大的返贫可能，且要使尚未脱贫的人口脱贫存在更大的难度。在“ 十二五”规划期间又颁布了《中国农村扶贫开发纲(2010-2020)》，再次表明了我国农村反贫困的紧迫性和重要性。

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1.2 国内外研究现状

1.2.1 政府治理能力方面的研究

1. 政府治理方面的研究

治理最早源于古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，其意思解释为控制、指导和操纵。后来，世界银行 1989 年首次使用了“治理危机”一词。被誉为治理理论的创始人之一罗西瑙认为治理有别于统治，一个国家不需用强制力量来实现其治理目标。英国学者格里·斯托克从深层次的角度进一步阐释了治理与统治，从五个方面对治理进行了解读。值得一提的是，大家比较公认的关于治理的解释是联合国全球治理委员会的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

西方国家和学者对于政府治理的研究由来已久，其治理理念和实践起源于上世纪七、八十年代，当时政府失灵和财政陷入危机，为了抑制这种现象，当时一场“政府再造”运动应运而生。随后，学术界也对当时的公共行政理论进行了审视和反思，进而提出了一种新的理论--新公共管理理论和新公共服务理论。这种理论引入了“政府治理”，主张政府在其履行公共事务时要注意处理好与私营部门、第三部门之间的关系，要充分发挥市场机制的作用。与此相关研究的理论和著作层出不穷。可以归纳为如下几点：第一、格里·斯托克认为，治理指出身政府，又不限于政府的一套社会公共机构和行为者，不限于政府的发号施令或运用权威。第二、埃莉诺·奥斯特罗姆等人的多中心治理理论。第三、联合国治理委员会的协同治理理论。第四、Archon Fung  和 Erik Olin Wright 的赋权参与式治理理论。第五、Richard C Box 的公民治理理论。第六、W.L.Miller 等认为地方治理就是地方服务，具体涉及的领域一般有卫生、教育、治安和基础设施建设等。

国内研究机构及学者结合我国实际，在治理理论研究方面经历一个由浅入深的过程。第一、关于治理的界定。俞可平教授对此的界定较有权威性，也为大家所推崇。即治理就是公共管理组织无论是官方的或民间的，为了维护秩序和满足公众的需要，须在一个既定范围内对公共权威的运用。第二、毛寿龙教授指出治理就是政府再造，就是对传统治理之道进行变革，使其走向现代治理之道。第三、徐勇教授认为治理就是为了达到支配、影响和调控社会的目的，必须借助一定的权力来处理公共事务。第四、帅学明等从一般定性归纳了我国政府治理模式。第五、尹冬华在全国范围内描述我国地方政府向治理转型的现状。

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2 民族地区县级政府治理能力及农村反贫困的理论阐释

2.1 县级政府治理能力的相关概念

2.1.1 政府治理

治理是相对统治和管理而言的，是西方政府再造的结果，是指为了实现公共利益而对公共权威进行规范的一种活动，它注重的是人性化管理，强调“以人为本”，倡导政府、社会、公民个人之间相互合作，实现最终的目标--“善治”。治理是对新型公共管理论的演变。它与管理有本质的区别，治理的主体多元，权利是相互的；而管理的主体单一，权利自上而下运行。

自上个世纪 70 年代以后， 西方国家政府失灵，财政也陷入了危机，社会各界对政府作用进行了反思，引入了“政府治理”。政府为了解决现实难题，也积极探索机构改革和运作模式，推出了政府治理。撒切尔政府对此高等重视，充分发挥市场的作用，推行了民营化、市场化和分权化的政府治理模式。后来得到其他国家的认同，并被其他各国所效仿。此后，政府治理成为学者们研究的热点，也提出了各自的观点。其中杰出代表--奥斯特罗姆提出来了多治理中心理论，她认为政府治理的主体应是多元化，治理主体之间通过对话、讨价还价、协商、谈判、妥协等方式，达到共同治理的目标。也有学者提出提出类似的观点，认为政府虽然代表权威，但治理中政府不能排除公司和非政府组织的参与。

目前国内外学者对政府治理能力的界定较多，尚未统一，总的来说，可以总结如下几种：施雪华在《政府综合治理能力论》一文提及，政府治理能力是政府在管理社会事务中，促进社会稳定发展的所有潜在的或现实的能量或力量的结合。李瑞提出了政府治理能力就是为了使公众获得最大福利，政府必须具备依法行使权利来管理相关事务的能力。胡鞍钢和魏星指出政府治理能力代表了政府治理的水平，一个治理能力较高的政府，它协调经济社会能力也就越强。

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2.2 县级政府治理能力的理论基础

2.2.1 新制度主义理论

随着世界全球化进程的加快，并不注重法律制度的 20 世纪 50-60 年代行为主义范式理论已经在日益复杂的国际国内形势下显得有点逊色。部分学者提出了考虑政府的行为时必须要重视制度。理论界于是重新对行为主义进行了审视，制度再次受到了学者们的高度关注，在这种背景下，新制度主义理论应运而生。这种理论所研究的领域不断拓宽，其触角已经延伸到了经济学、管理学、政治学等多种学科。新制度主义理论中主要以七分法、四分法和三分法以及二分法等影响比较深远，普遍受到学界的关注。其中三分法以及二分法较为学界所推崇。特别是克拉克提出的二分法十分讲究个人主义和结构主义方法论，提出新制度主义可以划分为以行动者为中心的新制度主义和以结构为基础的新制度主义等两大流派。

当代条件下新制度主义理论批评了个人主义，倡导正义是制度的一种形式，制度和程序必须保持正义和公正。新制度主义理论有助于民族地区县级政府破除特权，加强善治，进而提升其治理现代化能力。特别是针对 X 县农村反贫困异化现象，对破除特权或家族关系出现的扶贫异化有很大的借鉴。

2.2.2 新公共服务理论

 “9.11”恐怖事件后，美国人民为救火队员的公益献身精神和服务于国家的道德精神所称赞，人们纷纷对是否重塑政府的职能予以高度关切，学术界对新公共管理理论进行了批判和反思，急需寻找一种新的理论支持。从 2000-2003 年，以丹哈特夫妇为代表的学者提出了新公共服务理论，主张应对政府的角色进行思考和重新定位，推崇服务型政府，强调“善治”，要放权于民，应广开言路纳谏，尽一切可能收集公民诉求，并为公民排忧解难，满足公民需求。由此可以看出，新公共服务理论以公民为核心，以人为本，主导建立公民社会。

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3 对 X 县政府治理能力在农村反贫困中的现实考察....................... 14

3.1 X 县政府治理能力在农村反贫困中取得的成绩.................... 14

3.1.1 X 县基本情况简要介绍 ........... 14

4 提升 X 县政府治理能力的实现路径.......... 32

4.1 提高政府资源协调整合能力 ........... 32

4.1.1 增强政府资源协调整合治理理念......... 32

5 结语.................... 44

5.1 研究结论 ............... 44

5.2 研究局限 .............. 44

4 提升 X 县政府治理能力的实现路径

4.1 提高政府资源协调整合能力

资源协调整合能力是政府治理能力的内容之一，需要倡导协调和整合多方力量参与治理，重视政府部门内部及各级政府之间协作关系的形成。所以对于 X 县而言，县级政府需要汇集众力，调动政府部门内上下级及同级、上下级政府的多种力量，以期形成巨大的合力，进而取得满意的效果。

4.1.1 增强政府资源协调整合治理理念

1. 培育政府治理核心理念

治理核心观点主要体现在：治理强调治理主体的多样性；也强调治理过程的双向性，治理是一种上下互动的过程等。理念指引行动，理念影响未来，政府要树立科学、合理的治理理念。由此出发，X 县政府的协调整合治理核心理念要从以下几个方面来建立:一、改变原来认为政府治理过程中惟我独一的观念，把以公民社会为本的观念放在首位。二、对于县政府来说要恰时放权，具备适时机构改革和正确、科学定位职能的理念。三、一切以大局为重，要有团结合作意识，谨记公众利益至上，并即时开展相关教育。

政府之间和政府各部门密切配合，协调一致地加入到反贫困中来。但也要多渠道吸收多元主体来参与治理。对 X 县来说，必须构建多元化的治理资源汲取渠道，以确保治理资源主体稳定而又有持续性。X 县政府可以制定优惠政策，建立公平竞争的市场秩序，通过招商引资，吸引外商来该县投资，种好梧桐树，招到凤凰来。组建行业协会或商会，让所有来该县的投资者参与到该县的经济建设中来。在反贫困实践中，可以制定优惠制度，如项目外包，鼓励投资者参与对基础设施的投资，这样，基础设施也修好了，农村产品也销出去了，企业也获利了；可广开言路，多方面收集信息，广纳公民团体和个体参与政府治理，对其提供的信息和意见进行分析后予以采纳。在农村反贫困中，将获得实际经验、拥有实用技术的农民组织起来，成立一个农村反贫困农民资料库，并将这些农民充分发动起来，进一步带动其他农民的致富；制定绿卡制度，把在外打工的农民工和大学毕业生吸引回乡创业，对其在贷款和子女入学方面予以优惠政策；选取能人当村干部等。这样，既带动了当地农民致富，，又减少了政府的治理难度，提升了政府治理能力。

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5 结语

5.1 研究结论

X 县是我国经济文化比较落后的西部地区民族县。该县政府的治理能力与发达地区的县级相比，尚相差一定的距离，治理能力比较落后，现代化水平不高。而贫困又是摆在 X 县政府面前的头号问题，其深深地制约着该县综合治理能力的提升。因此特选择 X 县农村反贫困实践为个案，对 X 县政府的治理能力进行了研究和探索。自上世纪 80 年代以来，该县就一直是国家扶贫县。该县也一直在农村反贫困治理方面进行了有效的探索，尽管在此方面积累了一定的经验，但是绝对贫困与相对贫困交织在一起，贫困并未从根本上消除。十八届五中全会又再一次提出，要在 2020 年全面消除贫困，这为 X 县提升治理能力，并在农村反贫困中取得卓越成效迎来了新的机遇和挑战。面对新的形势和挑战，X 县政府必须对其治理能力进行审视，特别是在农村反贫困方面的治理能力要进一步提升，文章以反贫困为个案，并找出提升治理能力的途径办法是本文写作的出发点和落脚点。在三年的学习中，一方面，通过知网库、硕博论文库等查阅了近千篇有关政府治理能力、农村、农民、农业、农村反贫困等相关文献，形成了近 20 万字的读书笔记，为论文研究积累了丰富的理论宝库。另一方面，通过设计和发放问卷以及适度访谈的形式，收集整理了第一手的现场调研资料，再加之总结和分析 X县的统计年鉴等等方法，为论文的完成形成了宝贵的支撑材料。通过研究，主要取得了如下一些成果：

第一、通过对政府的治理能力进行梳理，结合该县农村反贫困为个案进行论证，深入分析了该县政府治理能力在其农村反贫困实践中作用和所陷入的困境现状以及导因。

第二、在对当前政府治理能力研究的综合分析上，认为 X 县政府治理能力除了资源协调整合能力、经济发展能力、公共产品供给能力外，还应加强依法行政能力。X 县政府治理能力在农村反贫困过程中取得的成效不大，导致扶贫异化，这与其依法行政能力建设有一定的关系。

第三、在对 X 县治理能力现状进行分析的基础上，择以农村反贫困为个案进行研究，提出在农村反贫困实践中提升 X 县政府治理能力的若干对策。

参考文献（略）