我国“大镇设市”的困境与改革路径探索

第一章  绪论

1.1  研究背景与意义

1.1.1 研究背景

2014 年 12 月，国家发改委、中央编办等 11 个部门联合发文，部署开展新型城镇化工作，并确定江苏、安徽两省以及宁波等 62 个城市作为新型城镇化的试点地区，此次试点工作是在强镇扩权改革基础之上的进一步深化。实际上，从十七届三中全会开始，我国就提出了中国特色的城镇化道路，明确了大中城市对农村的辐射作用以及对于经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇的放权改革。但是，相关的改革措施一直未被提上日程。

近几年来，随着国内经济的迅速发展，一些小城镇依靠优越的地理位置、独有的政策条件和产业集聚的优势等迅速发展起来，比如浙江的龙港镇、江苏的盛泽镇、广东的虎门镇和长安镇等。这些城市的人口都在 30 万以上，全地区的生产总值也早已经突破百亿大关，民生活水平大幅度提高。经济发展与行政管理体制之间的矛盾逐渐深化，基层政府与群众改革的呼声不断，何在新型城镇化的改革背景下进一步的探索适合大镇发展的制度模式，已经成为当前政治体制改革的焦点之一。如何在不增加行政成本的条件下，根据大镇现有的人员和经济基础条件，探索建立符合大镇发展的大部门，建立中小城市的职能体系，回归城市本质属性，不仅是大镇改革发展中亟需解决的问题，也是有序推动我国城镇化改革的新的突破口。

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1.2  研究现状与评述

1.2.1 研究现状

2014 年 12 月，中编办等确定了大镇设市的试点改革，实际上，在此之前，有关建制镇的改革就此起彼伏，学术界对大镇设市的争议也从未间断过。考察和分析大镇设市的实践与理论的发展可以为我们研究和预测未来大镇改革的走向提供参考。 

关键词反映了一篇文献的研究核心，它是作者重点阐述的对象，也是文章研究的对象。在一个研究领域中，一个关键词出现在许多的文献当中或者有很多人引用了此关键词就代表此关键词是该研究领域研究的热点或者核心。基于此，笔者以 Citespace 为主要研究工具，“特大镇”、“镇级市”、“大镇设市”为主题词分别在中国知网上进行检索，经过人工除重，共得到有效文献 236 篇。在citespace5.0.R1 SE 中设置文献追踪时间为 2005-2016，时间切片为 1 年，节点 类型为 Keyword,连接强度为 Cosine,以引用大于 30 的文章为共引文献，其他按照系统默认设置，然后运行 Citespace 软件。经过对于运行结果进行关键聚类。

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第二章 “大镇设市”的内涵与理论基础

2.1 “大镇设市”的内涵

2.1.1 “大镇设市”的内涵

镇在古代中国是重要的军事据点，管理军务和民政。宋朝时镇的军事功能弱化，为人口聚集显著、经济发达的区域。到了宋以后，镇的功能就接近于现在，是县以下的行政区域，与乡的级别一样，但是经济比乡镇发达的一级行政单位。目前国内设立建制镇的标准主要是 1984 年国务院批准民政部的相关文件，即乡政府所在地的非农业人口超过 2000 人，或者总人口超过 20000 人都可以建制，在一些偏远的地区，若人口达不到标准的要求，可以根据实际情况建镇。本文的研究对象并不是所有的建制镇，而是大镇。关于大镇国家并没有相关的标准，学术界也没有统一的说法，按照《国家新型城镇化综合试点方案》的政策规定，人口在 10 万以上即为大镇。周妙对大镇进行了定性分析，她认为，大镇”应该是经济发展迅速,已成为该地区的经济中心,对周边地区具有一定的辐射及带动作用,具有重要地位及良好发展前景。同时，公共基础设施和社会服务设施等比较完善的地区。而大镇设市，顾名思义就是将大镇改为市。在当前的行政区划改革中比较常见的是“整县设市”“省辖市”等，人们较为熟知的也是地级市、县级市、副省级市、计划单列市、直辖市等这些名词，大镇设市却并没有什么概念。那么，究竟什么是大镇设市呢？ 

大镇设市是基于我国建制镇数量不断增加，建制镇经济迅速发展，行政体制日益滞后的情况下而提出的。目前主要提法主要有镇级市、大镇设市、镇级市行动等。（1）镇级市。镇级市一词最早的官方提出者是温州市市委书记邵占维，他在强镇党委书记上的讲话中指出““镇级市”与行政区划改革无关，设“镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，而指以现代小城市的标准来规划、建设、管理镇。”② 史茜认为，所谓镇级市就是将本区域所管辖的人口、税收、经济等指标达到一定标准的中小城镇设立为市，这样就可以在最大范围内和其他大城市进行合理的资源调配①。

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2.2 “大镇设市”的理论基础

2.2.1 政府间关系

政府间关系（IGR,Intergovermental Relation），也称府际关系，最早源于1929-1933 年时期罗斯福政府为了克服经济大萧条所做的一系列努力。为了扭转全国的经济颓废的形势，罗斯福政府开始对经济进行大规模的干预，然而，当时美国经济一片萧条，任何一个地方的政府都无法独立解决各自的事务。因此，联邦政府突破了以往的二元联邦制运作模式，改而奉行政府主动进取、各级政府密切合作的政策，联邦政府通过财政补助、专业指导、法令规范等政策工具，实质性的介入到地方公共事务的管理之中。福利国家建立以后，政府间为了提高整个社会福利彼此间合作更加密切。

就现代国家而言，随着全球经济的发展和社会事务的日益复杂，许多跨领域的问题如环境污染、犯罪预防、贫困治理等无法由某一个地方政府主导完成，必须实现跨区域政府间的合作才能够促进这些问题的解决。具体而言，政府间关系不仅涉及纵向的各级政府之间的关系，也包括横向的，没有行政隶属关系的地方政府。地方之间社会事务的解决对地方政府间关系的理顺有着必然的要求。然而，现在地方政府之间的关系逐渐复杂化，条块分割严重，再加上地方政府的派出机构，际关系越来越难以理顺，顺地方政府之间的关系，不仅是基层政府转换服务职能的要求，也是深化政府行政体制改革的要求。大镇设市必然会涉及到镇级政府与县域政府的关系问题，在新的制度条件下，城镇的任务之一就是探索如何理顺关系，简化办事程序，实现政府间的合作共赢，促进地区经济的持续发展。

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第三章  “大镇设市”改革的必要性与可行性 .................... 15

3.1 “大镇设市”改革的必要性 ........................ 15

3.1.1 财权与事权不匹配 ....................... 15

3.1.2 经济发展与行政体制相矛盾 ............... 15

第四章  “大镇设市”改革的实践与评价..................... 20

4.1 “大镇设市”改革的实践——强镇扩权 .............. 20

4.1.1 龙港镇的改革实践 ......................... 20

4.1.2 张浦镇的改革实践 ............................... 22

第五章 “大镇设市”改革的约束与困境 ................ 27

5.1 顶层设计的滞后性，市路径不明.............. 27

5.2 法律制度的不健全，革循环往复............... 28

第六章 “大镇设市”改革的原则与路径

6.1 “大镇设市”改革的基本原则

“大镇设市改革”是一项系统的工程，改革的过程充满了复杂性与挑战性。在改革过程中，既要积极稳妥的推进我国的大镇设市改革，又要体现出特色鲜明的中国基层治理的方法。因此，必须要首先确立改革的基本原则，确保改革沿着既定的方向前进。

 6.1.1 稳定性与创新性

我国社会转型发展期的显著特征是社会问题多发，涉及的利益群体广泛，影响力远远超过事件本身。大镇设市改革就其本身而言，涉及到部门的调整，人员的整合、职能的转变等等，也涉及到纵向的地方政府之间的权力关系的调整问题。而且，我国建制镇总体基数大，改革过程中有“牵一发动全身”的效果，因此，改革过程中必须坚持稳定性原则，否则极有可能导致“满盘皆输”的局面。 

稳定性可以为中国“大镇设市改革”向前推进创造和谐的社会环境，但并不是说“稳定压倒一切”，在全球政治、经济一体化发展的今天，竞争和压力无处不在，面对激烈的全球竞争压力，我国基层政府必须提高公共服务的水平和公共管理的效率。 那么，政府首要任务就是必须要创新公共服务和公共管理的方式，改变以往的行政体制改革循环往复的局面。这就要求我国政府围绕职能转变的核心，以推进大镇设市改革为契机，创新设市模式，改变传统的机构设置方式，为我国新型城镇化改革打开突破口，从而为我国基层治理改革积累经验。

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结论与展望

“大镇设市”改革的目的在于解决建制镇的经济发展与行政体制之间的矛盾与冲突，赋予建制镇更多的经济社会权限，解决大镇发展过程中的公共服务需求与供给的结构性矛盾，推动大镇由城镇化向城市化转变。因此，，大镇设市”改革是一个循序渐进的过程，不可能毕其功于一役，必须要坚持改革的有序性和稳定性，同时要加强创新性，探索适合大镇发展的设市模式。“大镇设市”改革的顶层设计以及制度安排要从城市自然演进的逻辑出发，尊重城市化发展的规律，赋予设市城市县级计划单列权限、改革财政管理体系，改善改革相关的法律法规，固化政策红利，朋而以政策红利的存量释放新的改革活力。

对于大镇设市之后的城市而言，也要改变现有的公共服务理念，以公民的需求为导向再造政府流程，最大限度的方便公民个人、企业办事。同时，应以户籍改革为契机，引进优秀人才，为新生设市城市注入新鲜血液。更为重要的是，要创新公共服务的模式， 用PPP 模式来实现地区公共服务的均等化。

然而，在现有的条件下研究“大镇设市”改革的相关问题确实存在着相关的难点与不足。其一，无论是经济发达镇的扩权强镇还是强镇扩权改革都基本上是摸着石头过河，因此，想查询一些有关这些地方改革的数据会比较困难，浙江省的龙港镇而言，虽然已经建立了大部门，但大部门尚在试水阶段，相关的网站并没有建立，正式的官方批复文件也比较难以获得。已经完成了相关阶段改革的大镇虽然已经通过简政放权完成了部门的重组和改革，但政府网站的建设也不是很完善。其二，大镇设市的顶层设计的缺失使大镇始终处于漫漫的探索之路中，专家学者对此研究的莫衷一是也使相关的理论变得抽象起来，加大了研究的难度。 

参考文献（略）