集体土地征收中农民权益保护研究

第一章 绪 论

一、研究背景
土地问题是个永恒的话题，经济发展与农村土地征收之间的关系就是其中一方面。在我国现代化发展的进程中，一方面经济发展离不开土地资源的供给，另一方面农村土地不仅影响我国经济，甚至还会影响到政治安定。地少人多的土地状况，再加上改革开放以来锐减的农村土地数量，与全国耕地不得少于 18 亿亩之间不可避免的产生了矛盾。矛盾的解决需要制度的调整，我国自建国以来对土地征收制度都有规定，且不断调整变革。然而现行集体土地征收制度存在许多问题，其中土地征收与农民权益保护之间存在的冲突极其严重。这些问题主要包括以下几方面：由于集体土地征收过程中涉及的利益复杂，而且现行制度的规定并不完善，再加上有些参与方的违法犯罪行为，导致社会纠纷丛生，关于征地纠纷、违法占地等问题的信访案件繁多，而且时有因土地征收而发生被征收人受到伤害甚至死亡的案件发生。被征收人受到的压迫激增，必然导致其奋起反抗，一方压制一方反抗，社会纠纷的产生就在所难免。民以食为天。作为世界上首屈一指的人口大国，我国对粮食的需求是非常巨大的。为了满足国家对粮食的基本需求，耕地数量就必须和我国人口多的基本国情相匹配。然而，我国这方面的国情现状却是人口在不断增长，耕地却在与此同时不断减少——据相关调查数据统计显示，1996 年全国耕地数量为 19.51 亿亩，而到了 2005 年时，全国耕地面积数量则直接变成 18.31 亿亩，短短时期内我国耕地面积减少了 1.2 亿亩。城镇化工业化的推进必然会造成耕地的减少，有专家估计到 2020 年我国的城镇化率将达到 60%，那么建设用地的总量需求将为 1.5亿亩，而根据国务院的规定，未来 10 年间可用于建设用地的耕地只有 3000 万亩，这中间巨大的空隙需要填补，再加上政府对于多征地的倾向，使得未来耕地的数量更加不容乐观1。
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二、研究目的及研究意义
“土地对于农民来说，首先是一种生活保障资料，然后才是生产资料”2.土地，是农民的饭碗。饭碗有保障，农村才能稳定，因此土地问题处理的好坏直接影响农村的稳定，从而影响社会的稳定与和谐发展。处理土地问题时，核心的问题是如何保护好农民权益，使得失地农民的生活有保障。然而现行土地征收制度下，被征地农民的权益并没有得到很好的、有效的保护。大量土地被征收，越来越多的农民失去他们赖以生存的土地，而这些农民得到的补偿（原农地生产物年产值倍数补偿款项）并不足以支撑起其失去土地后的生活。生活成本的增加、稳定收入的减少，再加上大部分农民就业无门，导致被征地农民的生活得不到有效保障，被征地农民的权益得不到保护。本文研究的目的在于：1.通过对建国以来我国集体土地征收制度的分析研究，找出关于该制度的规定中对农民权益的保护不足的部分。2.运用相关现存理论成果，对我国集体土地制度中需要重构的农民权益保护的内容进行分析，找出解决方案，提出完善意见，以期能够帮助解决我国集体土地征收过程中产生的社会问题，最大程度地保护被征地农民的权益，使得我国工业化、城市化的发展步伐更加稳健。更进一步讲，解决好集体土地征收中农民权益保护的问题，对于统筹城乡发展乃至整个经济社会的稳定、和谐发展都有着极其重要的意义。
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第二章 集体土地征收制度概述

从我国历史发展的长河中不难看出，农民与土地的问题是关系到一国存亡的大事。土地是人类赖以生存发展的基础资源，其先天的与权利难分难舍。我国的农村土地制度自建国伊始就不断进行变革，最终初步确定了土地集体所有、家庭联产承包的土地制度。随着国家的快速发展，在工业化、城镇化的大趋势下，对土地的需求越来越强烈。然而，考虑到土地的稀缺性和归属的特殊性，要满足用地需求，对土地进行征收征用，必然需要一个特殊的制度来确保其能够在和谐的环境中进行，集体土地征收制度应运而生。

一、集体土地所有权
从法律规定来看，作为农村集体的组成要素，农民似乎理所应当的享有农村土地的所有权，然而，实际上土地集体所有并不等于土地归农民所有，在农民基于土地进行的生产活动当中，农民对土地并没有传统意义上的所有权，事实上，农民对集体土地是不能随意处分的。这之中其实也存在着诸多问题，比如所有权被架空，比如对集体土地的处分权的权利主体等等。基于此，不可否认，我国的集体土地所有制度是存在不足的，主要有以下几个方面。从理论上分析，集体土地所有权的客体应该是所有权，即权利人完整的享有占有、使用、收益、处分的权利。然而基于我国人口基数大和土地资源相对短缺的基本国情，国家对国有土地和集体土地资源的保护十分重视，通过立法和各种制度对土地的利用进行了限制。集体土地所有权，作为社会公有制在农村土地上的特殊实现方式，自然不会例外。当然，为了防止国有资源的浪费和流失，合理的限制是必要的。我国土地法中限制条款多、保护条款少的现行规定，对农民行使自己对土地的合理权利并没有形成有效的保障。举例来说，在现实生活中，行政部门滥用职权，用管理权阻碍、甚至替代集体对土地的所有权，或者说农民对土地的使用权、受益权，用一系列的行政命令限制农民在其所有土地上的自主经营权范围内的各种生产经营活动。当作为集体所有权核心内容的使用权和受益权得不到保障时，那么与农民生产生活息息相关的集体土地所有权制度就失去了存在的意义。
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二、集体土地征收制度
进入改革开放以后，我国的经济发展持续快速增长，城市化对土地有着极其大的需求，农村土地，尤其是城乡结合部的土地成了香饽饽。而土地，作为不可再生资源，对于农民的意义非常重大。因此，妥善的处理集体土地征收问题，保证我国维持合理的耕地面的，切实维护被征地农民的合法权益，构建起一套科学的集体土地征收制度，是十分必要且刻不容缓的。土地征收并非我国特有的行政行为，英国法律中的“强制收买”、美国法律中的“最高土地权”的行使，德国和法国法律中的“征收”，等等其实都是土地征收的变相称谓。国外关于土地征收的理解有很多种，国内的学者对于土地征收的概念理解也是仁者见仁、智者见智。尽管如此，关于土地征收的概念，绝大多数的理解都在以下概念涵盖范围内：“土地征收是指国家为了满足公共利益的需要，依照法律的相关规定，对本来具有不可侵犯性的个人或集体土地所有权予以强制剥夺，并给予适当补偿的制度”。从土地征收的概念不难看出，对集体土地的征收其实是国家利用自身的权力强制进行的，是一种行政行为，虽然其对被征地农民进行了经济补偿，但是其本质上与自由买卖不同，在市场经济的现代社会，这个制度得以存在并且存续时间如此长，必然有其法理基础。这个基础的基础是集体土地所有权的社会性。集体土地所有权作为物权的一种，是绝对权力，具有排他性；但同时，其也具有社会性，其权利本身也是受到拘束的，即当国家为了社会公共利益、为了维护社会有序运行需要对个体的权利进行约束时，进行合理的限制也势在必行。
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第三章 集体土地征收中农民权益现状的法律分析............13
一、实体法方面存在的问题........13
（一）农民的处分权被部分架空........... 13
（二）农民的受补偿权利没有得到有效保护......... 15
二、程序法方面存在的问题........18
（一）农民的参与范围受限制...... 18
（二）农民的知情权规定不全面........... 20
（三）农民的救济权利很难实现........... 21
（四）农民权益保障机制尚未完全确立........ 22
第四章 保障集体土地征收中农民权益的建议...........23
一、明确征收目的......23
二、完善征收补偿体系.......26
（一）补偿标准市场化......... 26
（二）补偿范围合理化......... 26
三、规范征收程序......27
（一）完善集体土地征收的告知程序............ 27
（二）完善集体土地征收的救济程序............ 28
四、完善被征收土地农民的权益保障机制...........28
五、制定专门的执行监督体系....30
第五章 结 论...........32

第四章 保障集体土地征收中农民权益的建议

一、明确征收目的
我国宪法及物权法中均规定了必须是基于公共利益的考虑，国家才能进行集体土地征收，禁止为考虑其他非公共利益目的而随意征收土地，然而什么是公共利益，我国现行法律中并未对此作出明确回答。针对公共利益的范围界定，我国学者张千帆主张公共利益是很难作出一个明确具体的定义的，同时不能将其定义简单概括之。他主张公共利益是一项极富价值的概念，政府在置于公共利益考量下可以正当追求现实目标，这也意味着，公共利益是指政府能去进行某种事情。他同时认为，公共利益一般理解为所有人都普遍承认的利益，此利益影响很多人，在我国主要指交通、国防、安全等领域。仅从字面上理解公共利益是非常简单的，然而要用具体的话来全面、准确、完整地阐述其定义则非常困难，更别说通过立法形式的确认。此外，从另一方面来看，公共利益的内容也是随着经济社会发展而不断变化的。当代很多国家将公共利益放在征收集体土地的必要前置要件，我国《土地管理法》等有关法律也遵循了此设定。然而因为法律规定自身存在的缺陷，未能对公共利益进行严格的界定，也未就相关的认定程序制定细则，导致公共利益的范围在实践中认定模糊，各地方政府部门任意扩大此概念，权利滥用屡见不鲜，其几乎形同虚设。当十七届三中全会提出了往后的征地制度改革目标，主要就征地范围作出限制，同时严格区分了公益性项目用地及非公益性项目用地。政府用地毋庸置疑地要将公共利益作为前提，结合国内外立法上对公共利益的规定，笔者认为针对集体土地征收过程中公共利益范围的认定，我国应在立法上重视以下几方面：首先为受益对象的数量应具备公共性。公共性是一种具备社会的广泛的利害性质，公共利益顾名思义必定为体现多数人利益的，也具备着广泛社会性，因而其才能被称作公共利益。若反之，仅是体现少数人利益则为个人利益的表现，不能认定为公共利益；其次在集体土地征收的目的上，应考虑其目的是否是为满足社会公共利益的需要，如公益性、军事、国家机关、交通、国家重点工程等具备公共性质的，若集体土地征收时考虑以上建设项目的，则可以认定为公共利益性质；最后看土地征收能否让社会多数人获益。
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结 论

西方人认为土地是财富之母，东方人说有土斯有财。从我国历史发展的长河中不难看出，农民与土地的问题是关系到一国存亡的大事，而集体土地是农民生产和生活最基本的资源、资料。因我国集体土地征收制度在很多方面存在尚不完备的地方，诸如公共利益的界定、征收补偿和程序、失地农民的保障与救济等，在实践中的确伤害到农民的合法权益，但随着我国城市化与工业化进程的加快，从整个国家发展大局上考虑，集体土地征收制度的存在依旧有其合理之处，我们不能一叶障目不见泰山，因其弊端众多而一味摒弃和抵制。相反，，我们应在不断整合与协调中完善我国集体土地征收制度的各个环节，合理界定公共利益的范围、明确补偿标准、严格补偿程序，并做好后续的安置工作，只有每个环节均尽心尽力，避免伤害农民的合法权益，保障程序正义的实现，才能真正落实集体土地征收制度的核心价值。集体土地征收制度的完善任重而道远，这就需要我国立法、司法、执法等部门，需要全社会同心同德、相互协作，切实维护国家法律权威、保障农民的合法权益不受侵害。
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参考文献(略)