中国行政问责深入研究：困境、归因及其走向

第一章   行政问责的相关基础理论

行政问责理论源自西方，从早期的公共行政学开始责任就是行政学的一个核心要素，且随着公共行政理论的不断发展，有关责任、责任制度的理论不断丰富和完善，梳理这些理论、掌握行政问责的相关基本理论对于认清行政问责、分析我国行政问责目前所处的困境具有基础性作用。同时，本文从问责层级、问责幅度入手来了解我国行政问责的客观实际情况就必然涉及到二者之间的关系，以及二者与行政问责要素之间的关系。

一、相关概念释义

（一）行政问责

从现有的研究成果来看，理论和实践界对行政问责尚没有统一的概念说明，众说纷坛。在实际的使用过程当中，问责、问责制、行政问责、行政问责制等相关概念错综混杂，错用、借用、乱用的现象时有发生。因而，要对行政问责的相关概念作出细致的区分，以明确各自的具体涵义，保证文章研究核心不变。

1、责任

责任是问责、问责制、行政问责、行政问责制乃至责任政府等相关概念的核心子概念，是其内涵的重要组成部分，要弄清行政问责等相关概念的内涵与外延首要的是对责任的内涵有清晰的认识。就“责”而言，对责最为全面的解释莫过于《汉语大词典》与《辞海》。前者将责的涵义分为：“①索取，求取。②要求，期望。③责令，督促。④谴责，责备。⑤惩处，处罚。⑥贬低。⑦责任，职责”。而后者对责的解释相对较少，其涵义包括：“①责任，如负责。《宋史·苏辙传》：‘苟可否多少在户部，则伤财害民，户部无所逃其责矣’。②责问，责备。《汉书·东方朔传》：‘使先生自责，乃反自誉!’。责罚。《新五代史·梁家人传》：‘数加答责’。④索取，则求。《左传·桓公十三年》：‘宋多责赂于郑’”。①对于“任”而言，其涵义主要有信任、任用、担负、担任、职责等，基本上具有负责、担负的意思，与“责”相统一，二者连用意义变化不大。

《现代汉语词典》中对责任的界定分两层：“?是分内应做之事，如尽职尽责。?是没有做好分内之事而应该承担的过失，如违约责任”。张文显教授认为责任一词有三种基本含义：“1、分内应做的事；2、特定人对特定事项的发生、发展、变化及其成果负有的积极的助长义务；3、因没有做好分内的事情或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务。”本文所说行政问责之中的责即指责任，其包含了责任的最基本的两层含义，一是本身应有之责，即职责，二是因没有尽职尽责而应承担的惩罚、处分。

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二、行政问责层级、幅度、要素三者的关系

行政问责层级、行政问责幅度与行政问责要素三个概念并不是孤立存在的，而是存在着一定的关联性，理清三者之间的关系有助于认清我国行政问责实践的客观状况。 

（一）行政问责层级、幅度二者与要素的关系

从表面上看，行政问责层级与行政问责幅度所展现出来的信息是问责事故究竟涉及到哪些部门、哪些人，这些部门与人处于什么样的行政级别，最终受的责任处罚是什么，也就是说二者都涉及问责事故最终要处理的责任主体，包括政府部门及其公务员的相关情况。这也就是说二者本身就是行政问责对象与问责结果的展现，只是将其放在两个维度之中加以进一步剖析罢了。

从深层次来看，行政问责结果的确定依赖于行政问责主体遵循一定的程序，依据问责事故本身的严重程度、问责客体本身的职责、问责的因由等因素。从这个意义上来说，行政问责幅度与行政问责层级虽体现为行政问责的客体与结果，但却与行政问责的主体、因由、程序紧密联系在一起，且行政问责层级与行政问责幅度更是暗含了行政问责要素的具体内容，行政问责要素内含于二者之中。同时，可以说，行政问责要素贯穿于行政问责活动的始终，从问责程序开启到问责结果的公开执行，以致后续的责任主体的救济和复出，每一个环节都涉及到行政问责的要素，因而，行政问责要素也就必然的体现在行政问责层级与行政问责幅度之中。

（二）行政问责层级、幅度的关系

行政问责层级与行政问责幅度是一个问题的两个方面，二者之间既有联系又有区别。

从二者的联系上来看，二者之间的联系主要表现在这几个方面：第一，内容上的相关性，二者都是对行政问责结果的反应，所呈现出来的是更为直观的问责处理结果，反应行政问责的力度和效果。第二，影响因素的相对一致性。二者既然是对行政问责客体与结果的客观描述，就必然涉及到行政问责结果的确定，因而，二者都受责任事故本身的严重程度、行政问责主体、行政问责事由、行政问责程序等因素的综合影响，都要由这些因素来共同决定对行政问责客体的最终问责结果。第三，二者的均衡发展性。二者是从不同角度对行政问责的剖析，但其却存在内在的统一性，对最高级别的间接责任客体的惩处有助于推动对所有涉事责任主体的认清和责任界定，反之，依然。单独注重行政问责层级的提升有可能会忽视、遗漏横向上的责任主体，导致问责不全面，单独注重行政问责幅度的扩展有可能会忽略高层间接责任人的宏观指导责任，导致问责不彻底，因而，只有双管齐下，既要提升行政问责的层级，追究间接责任主体的责任，确保问责的彻底性，又要依据各部门之间的职责权限关系，不断拓展行政问责幅度，涵盖横向上的责任主体，确保问责的全面性，才能实现二者的均衡发展，才能推动行政问责的进一步完善。

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第二章   行政问责的要素困境

从 2003 年非典开始，我国开始了行政问责，时至今日，有关行政问责的理论研究硕果累累，实践中，我们行政问责也经历从行政问责风暴到行政问责逐步规范化的建设过程，但是我国的行政问责在实践中仍存在着较大的问题，还存在着很多困境。本章主要是从行政问责的要素入手，以 2003 年 4 月至 2012年 12 月间我国所发生的、已有明确问责结果的 120 例问责事故案例为基本材料，对比西方，分析我国行政问责要素所存在的客观实际问题。

一、责任本身的困境

 上文指出行政问责的要素有问责主体、问责客体、问责因由、问责程序以及问责结果五个方面，并没有包含责任，但责任本身是问责所蕴含的最基本内容，是行政问责的基础，抛开责任来谈行政问责的要素显然具有一定的片面性。从我国的实际来看，责任本身的问题还较大，因而，在此文章将责任本身归入到行政问责的要素之中加以分析。责任体现在行政问责实践中主要涉及责任的构成、性质、过程等，这也就暗含了问责的意义。

（一）责任构成单一

从责任构成上来看，西方问责理论之下的责任构成更具多重性，不仅注重对官员政治责任的追究，要求官员对公民负责、对议会负责，也注重对官员法律责任、行政责任、官僚责任等责任的追究，注重塑造责任的系统性，注重责任构成的完整性。而与之相对应，我国问责实践中，责任构成相对单一，注重对官员政治责任的追究，以政治责任代替行政责任、法律责任的问责结果屡见不鲜。这不仅有损问责的权威性，也会使问责的效力大打折扣，，使问责失去原有意义。

（二）责任过程断裂

从责任过程上来看，西方问责理论之下的责任更具完整性，政府责任贯穿于从提出竞选、获得政权上台执政到下一轮的竞选为止的整个循环过程之中，既有执政之前的责任，也有执政之中、执政之后的责任，既注重事前的责任预防，又重视事后的责任惩戒，前后呼应，确保责任过程的连贯性与完整性。而我国责任理论之下，责任过程存在较为明显的裂缝，问责只体现在政策执行中出现问题之后，问题的产生标志责任的出现，以问题的产生带动问责程序的启动，以问题的出现带动问责的具体推行，无不良问题的产生则无问责。

（三）责任性质消极

从责任性质上来看，西方问责理论之下，所问之责既体现在责任的积极性上又体现在责任的消极性上。积极责任即注重对政策、纲领的认真付诸实施，官员用好手中的权力，尽最大可能履行自身所应有的职责。消极责任即为没有实现承诺、未履行或未充分履行职责所应承担的否定性后果。西方问责理论既注重要求官员主动的承担责任，要求官员积极、认真履职，体现责任的主动性，又注重对官员不履行、未较好履行职责而应有的惩戒，体现责任的被动性。且在具体的问责实践发展过程中，西方国家已经由对官员的被动型问责过渡到对官员的主动性问责，愈发的重视对官员积极性责任的问责。而我国问责实践中，几乎不涉及对官员积极责任的追究，只涉及对官员消极责任的追究，注重消极的惩处，因而所造成的结果便是官员“无过即是功”的侥幸逃避责任心里的产生，官员不积极施政，不积极履职，丧失为官之德与做官之道。如此循环往复，不仅不利于官员个人责任意识的培养，也不利于良性行政生态文化的建构。

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二、行政问责主体的困境

行政问责的主体是问责的发起人，在整个问责过程中起基本性的导向作用，引领整个问责过程，关乎问责的结果与问责的成效。理论上来说，行政问责主体应当包括内部主体与外部主体，也就是我们所说的同体问责与异体问责，同体问责主体即为政府内部主体，主要就是上级行政机关以及专设的监察机关，异体问责主体即为政府系统之外的主体，主要有立法机关、公民、新闻媒体、其他社会公共组织等。在我国，由于我们特殊的国情、政情，中国共产党以及政协必然应当成为问责主体的一部分。

经过统计，我们发现从 2003 年 4 月至 2012 年 12 月之间的 120 例问责事故共有 140 个问责主体，主要涉及政府、政府具体的职能部门、党委、纪检委以及专门的监察机关，且这些主体在各类问责事故中所占的次数、比例以及各类问责主体的级别分布情况各不相同。（见表 2-1）

上表清晰的显示了近几年来我国行政问责实践中问责主体的分布情况，120例问责事故中共有 157 个问责主体，主要有五类，各自在各类问责事故中的分布情况存在明显的区别。

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第三章  行政问责的幅度困境 .........75

一、行政问责幅度整体分布..........75

二、各级政府的部门问责幅度困境.............77

第四章  行政问责的层级困境 ....................95

一、行政问责层级整体分布..............95

第五章 行政问责困境归因分析 ...........113

第六章   从行政问责走向规范的行政问责制

党的十八大报告明确指出坚持走中国特色的社会主义发展道路，推进政治体制改革，要把制度建设摆在突出位置。健全权力运行制约和监督体系，建立健全决策问责和纠错制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。由此可见，我国的问责制度仍没有彻底建立起来，行政问责尚缺少必要的制度建设，因而，以制度建设为重点，从行政问责走向规范的行政问责制，建立健全行政问责制就成为走出行政问责困境的路标。可以说完善行政问责制是当前的工作重点，健全政治问责机制是发展方向，实现人民问责是最终目标。

一、走向行政问责制的必然性

建立健全规范的行政问责制度是解决我国行政问责实际问题、走出行政问责困境的必然选择和发展方向，这种必然性不是体现在建设行政问责制的意义上，而是体现在其与行政问责的对比上。

当前，我国的行政问责更多的是“运动式风暴”，无硬性的制度约束，其过程必然存在着诸多不规范之处，而制度是刚性的，规范性较强，诚如邓小平所言“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更为重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”

同时，从行政问责的整个实践过程来看，我国的行政问责是“碎片式”的活动问责，问责是由一项项相对独立的活动组成，各自之间缺乏必要的纽带联系。每一个问责事故的问责过程之间也缺乏必要的联系，这就使得行政问责处于一种断裂的状态，无法形成有效的问责持续链。而行政问责制度则将整个行政问责活动链接起来，形成规范的、有效的问责循环链。同时，将问责活动上升到制度层面，通过制度沉淀，行政问责的意识便会逐渐产生，行政问责的文化氛围便会逐步形成，这都将为行政问责的进一步开展提供有效的环境条件，推动行政问责走向新的台阶。

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结语

在民主政治发展的今天，行政问责成为限制政府权力、构建责任政府的一种重要方式和途径，理论界对行政问责的研究硕果累累，实践界更是不断践行行政问责理论，不断完善行政问责的制度缺陷。行政问责在我国已经走过十个春秋，其发展过程呈现出一定的阶段性，从盲目随意到有了相关的法律依据，行政问责的发展正逐步步入正轨。但毋庸置疑的是，行政问责的实际运行中还存在诸多问题。本文从行政问责要素、行政问责幅度、行政问责层级三个角度入手，以实证研究为主，通过具体的数据案例，客观再现我国行政问责的困境，并透析产生这些困境的原因，对症下药，以期对现有问题合理有效解决。

行政问责要素方面，行政问责的各个要素都存在一定的缺陷。责任本身方面，责任构成单一、责任过程断裂、责任性质消极、问责的意义单纯。主体方面，问责主体不全面，在各类问责事故中的分布不均衡；问责主体类别比重不均衡，集中性强，多元性弱；问责主体的级别分布不均衡；问责主体的同时性分布不均衡。客体方面，行政问责客体可以分为组织与人职两个方面，由于多种原因导致客体混乱、存在法律上的悖论，组织与人职两种客体都存在不同程度的困境。程序方面，缺乏全面、完整的问责程序。因由方面，虽实现因由的动态化发展，但仍需进一步拓展。结果方面，责任方式表现出很强的“集合性”，责任内容呈现明显的不平衡。

行政问责幅度，这是本文的中心论题之一，当前学术界对行政问责幅度的研究基本上还是空白。行政问责幅度是指在行政问责过程中，在我国现有的政府部门划分以及公务员职位分类的前提下，依据问责事件的严重程度、相关部门人员的职责以及对问责事件的处理情况，对某一级别领导干部问责所涉及的部门类型与数量、职位数量以及人数。行政问责幅度是从横向上反应行政问责的最终结果，其所体现的是相关部门之间的职责关系。经过对问责案例的整理，我们发现我国行政问责幅度存在多种不均衡性，各级政府的问责幅度不均衡、各类问责事故的问责幅度不均衡、各行政区划下的问责幅度不均衡等，问责事故本身、问责主体的性质与级别等诸多因素共同作用，促成了行政问责幅度的困境。

参考文献（略）