中国转型时期纠风工作模式研究

第一章  传统纠风工作模式：以XX市为例

自改革开放以来，党和政府切实落实各项纠风工作，始终“把解决损害群众利益突出问题作为根本出发点，把加强部门和行业作风建设作为重要内容，把改革和制度建设作为治本之策1，”在纠风过程中坚持标本兼治、综合治理，各部门和行业中政风行风得到大幅改善，人民群众满意度上升，纠风工作取得了阶段性成果。但同时我们要清醒地认识到，一直以来由于受到计划经济体制的影响以及垂直管理体制的制约，我国的纠风工作始终处于一种传统型的阶段。面对时代的新发展和社会的新要求，这种传统的纠风工作也逐步暴露出了诸多“痼疾”和“顽症”，行业和部门不正之风滋生的体制机制问题还没有得到根本解决、预防和惩治不正之风的举措还有待进一步的完善。下面将以辽宁省 XX 市的纠风工作为个案，对这一传统纠风工作模式进行系统的介绍和研究。

一、XX 市纠风工作的进展

纠风工作历来是党和政府的重要工作内容之一，纠风工作关系到党和政府 在人民群众中的形象，关系到党和政府的职能履行和作用发挥，关系到国家现代化建设的发展进程。

在市场经济体制改革的初期，传统计划经济体制的影响仍在发挥作用。1990年以全国纠风工作的国务院纠风办的成立为标志，我国的纠风工作正式成为政府部门的一项重要工作内容。全国纠风工作，主要经历了四个阶段：

第一阶段，从 1990 年底到 1993 年上半年。这一阶段，各地纠风办刚刚组建，纠风工作正式步入正规化和常态化，首要工作是摸底排查，了解情况，解决问题。各部门和各行业在纠风办的统一领导下进行自我检查和自我纠正，各自单位针对自身存在的不正之风现象分别确定本单位的纠风工作目标和任务，重点解决办事不公、吃拿卡要、以权谋私等问题。

第二阶段，从 1993 年下半年至 1997 年上半年。政府将纠风工作纳入反腐败体系当中，进行统一的整体的工作部署，在全国范围内开展专项治理。这一阶段纠风工作的重点是职能定位、组织领导、工作方法、力量投入以及舆论宣传等，集中对人民群众和社会舆论反映强烈的不正之风进行解决。

第三阶段是从1997 年下半年到十六大。这一阶段纠风工作从以往的以纠为主、事后惩治的方式逐步向标本兼治、综合治理的方向转变。在纠风的同时，注重解决引发不正之风的深层次的原因；在惩治不正之风的同时，注重作风的建设。标本兼治、纠建并举，纠风工作向着综合治理的方向发展，取得了明显成效。

第四阶段，党的十六大之后。纠风工作发生了新的变化，更加注重解决损害群众切身利益的问题, 并加大从源头上防范不正之风的力度1。在以民为本的理念下，在上级纠风工作政策的指导下，更加注重与当地的实际情况和民生问题相结合，更加注重政府以外的社会组织和社会成员的参与。

XX 市的纠风工作是与全国纠风工作几乎同步开始。在中央和省级政府的指导下，XX 市的纠风工作从无到有，不断发展。XX 市纠风工作也同样经历了以上四个阶段的发展。下面从组织设置、内容安排、方法利用三方面对 XX 市的纠风工作做简单描述。

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二、XX 市纠风工作的思考

矛盾的普遍性寓于矛盾的特殊性之中。XX 市纠风工作的整体情况和实践发展虽然只是全国纠风工作的一个缩影，但其基本的结构框架和发展理路却是非常具有典型性和代表性的。通过对 XX 市纠风工作的全面考察，基本可以了解转型期，我国纠风工作的大体状况。因此，从以上对 XX 市纠风工作的发展进程的系统梳理中，传统纠风工作，或者说是当前纠风工作的基本特点都潜藏在其中，于是思考、分析和研究其中的规律则成为进一步认识的必要步骤。

从总体的框架构建和发展进程来看，XX 市的纠风工作与我国纠风工作的整体发展是一致的。这种纠风工作所呈现的一种模式是传统型的，其内核和本质并未发生根本性的变化，纠风的重点仍然是以“纠”为主，工作的主要方法仍然是专项整治。但是，在坚持重点和方法的同时，也可以看到 XX 市的纠风工作在逐步的发展过程中在制度完善、方法改进以及与社会参与等方面亦在不断的变化着。因此，客观来讲，XX 市的纠风工作在不断发展的过程中确实取得了一些成效，但同时也存在诸多的问题。

（一）取得的成效

自 1990 年在全国开展纠风工作以来，我国纠风工作取得了很大的成就，从第一阶段的全面刹风整纪，各地区各部门针对各自存在的不正之风问题进行自查自纠，重点解决吃拿卡要、以权、以职、以业谋私等问题到第二阶段的集中开展专项治理，把纠风工作纳入反腐败斗争进行整体部署，集中解决人民群众反映强烈的不正之风问题，再到第三阶段的纠风工作标本兼治、纠建并举，努力解决引发不正之风的深层次问题，再到新时期各级政府突出改革创新，注重预防，把纠风工作摆在政府系统廉政建设更加突出的位置，工作重点更加注重解决损害群众切身利益的问题，从源头上防范不正之风、标本兼治的力度进一步加大，这些侧重点和政策的变化，都表明我国政府对纠风工作的关注。

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第二章  传统纠风工作模式存在的弊端

自1990 年在全国开展纠风工作以来，我国纠风工作取得了很大的成就，从第一阶段的全面刹风整纪，各地区各部门针对各自存在的不正之风问题进行自查自纠，重点解决吃拿卡要、以权谋私等问题到第二阶段的集中开展专项治理，把纠风工作纳入反腐败斗争进行整体部署，集中解决人民群众反映强烈的不正之风问题，再到第三阶段的纠风工作标本兼治、纠建并举，努力解决引发不正之风的深层次问题，再到新时期各级政府突出改革创新，注重预防，把纠风工作摆在政府系统廉政建设更加突出的位置，工作重点更加注重解决损害群众切身利益的问题，从源头上防范不正之风、标本兼治的力度进一步加大，这些侧重点和政策的变化，都表明着我国对纠风工作的重视度之高、决心之大。然而，从目前我国纠风工作取得的成效和我国部门和行业政风行风来看，虽然我国纠风工作开展时间长、政府惩处力度大，但却没达到理想效果，传统的纠风工作模式在相当程度上体现出一系列的不适应。归纳起来，不仅体现为不正之风其本身发展的复杂性，也表现在纠风主体对于不正之风的认知局限性上，还表现为纠风手段工具的选择在一定程度上制约了纠风工作的效果。 

一、不正之风的客观发展难以应对

从现在的情况看，我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段。我国正处于体制深刻转换、结构深刻调整和社会深刻变革的历史过程中，使纠风工作的形势更加复杂，任务更加艰巨。随着经济的发展、改革的深化和对外开放的扩大，所有制结构和分配方式发生了深刻的变化，利益主体多元化、分配方式多样化的格局逐步形成，这既增加了发展经济的活力，也带来了新的社会矛盾。这个矛盾点就是各方面利益的调整，往往是一些旧的矛盾和问题还没有解决，一些新的矛盾和问题又出现了。

（一）原有不正之风的持续存在

一种风气的形成，总有其特定的根源。不正之风的形成，也有其特定的政治、经济、文化和社会根源。只要某种不正之风的根源没有清除，它将持续存在。即使不正之风的根源已经清除，它还会“余音绕梁”，存在一些时间。

1．受特权思想渗透的不正之风依旧存在

首先，政府机关工作人员受到封建主义特权思想的影响，官本位思想极其严重，官僚主义依旧盛行，一些人员千方百计的以权谋私，“吃拿卡要”、不给好处不办事等不正之风依旧存在。一些行业和部门受到利己主义思想和拜金主义思想等不良风气的毒害，权力观、利益观和价值观已经出现了问题，利用职权之便乱收费、乱罚款和乱摊派现象时有发生。例如，不正之风已经由个别人的“吃拿卡要”、“冷硬横顶拖”向谋求部门和局部利益方向蔓延等等，这些问题的存在，在很大程度上严重侵害了人民群众的根本利益。由于受权力欲望和利益的驱动，不正之风的土壤将在很长的一段时期内存在，“如果不从根本上清除官本位的封建思想，不正之风的治理和纠正还会反复发生”。

其次，有些行业和部门为了小团体的利益，利用职权和职务之便，在金钱面前已经迷失自我，进行“趋利管理、趋利服务以及趋利执法”。在一些公共服务行业，例如通信行业、金融行业在提供公共服务的过程中，大胆设置霸王条款，实行指定服务、强制服务以及搭售服务，进行捆绑收费等；在一些公共事业单位中巧立名目乱收费，如学校巧妙运用招生、就业、择校以及补课等名义乱收费；一些医院看病难、看病贵，没有关系无法挂号，不送礼无法安排手术，看病收费不透明等不正之风依旧存在；一些行政执法管理部门，能获取利益就积极工作，，没有利益就相互推脱，利用人民赋予的权力，乱收乱罚、中饱私囊，将处罚收费作为执法管理的核心内容。

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二、不正之风的主观认知存在偏差

如同腐败的“在很大程度上取决于当时的政治与经济结构和历史演变”，不正之风的界定也离不开特定的政治与经济结构。不正之风的发展最后界定为“损害群众利益的不正之风”。然而，从目前我国纠风工作取得的成效和我国部门和行业政风行风来看，虽然我国纠风工作开展时间长、政府惩处力度大，但却没达到理想效果，从深层次挖掘，不难发现，相当一部分是因为目前我国纠风工作主体还没有深刻认识到不正之风在我国仍将长期存在和普遍联系的客观事实。

（一）忽视不正之风的长期存在性

一种风气的形成，必然要经过萌芽、发展、壮大和消失四个阶段。不良风气一旦形成，便有可能持续地存在，即便马上被发现被制止，也很难立即消除这种风气所带来的不良影响。就目前我国的纠风工作来看，纠风主体在主观上并没有正确认识到不正之风将长期存在的事实，因此，在纠风过程中应急性的工作方式和手段随处可见，处理问题不从全局考虑，不究其根本，什么领域出现不正之风就在什么领域解决，什么阶段发现不正之风就在什么阶段解决，临时应付，这种头痛医头脚痛医脚的工作方式会让纠风工作陷入被动，很难达到彻底根治的效果。 

1．风险防范意识薄弱，预警防控工作不到位

前文曾提到，任何不正之风都不会在短时期内被制止被消除，同样地，不正之风的产生也不在一朝一夕之间，因此，对待不正之风，要坚持工作重心下移、关口前移，做到防微杜渐，防范未然，从源头上以预防为主，从事后查处向事前预防、事中监管、事后监督转轨、变型，这样才能及时、有效地遏制不正之风，把其根治在萌芽之中。就目前的纠风状况来看，不论是部门行业，还是相关纠风机构，又或者是社会各种力量，对有可能诱发不正之风的风险点反映迟钝，对不正之风的出现和发展都缺乏风险防控意识。

（1）部门和行业自查自纠意识缺乏

部门和行业要具有自查自纠的意识，那是因为纠风工作涉及的范围广、部门单位多、情况复杂，单靠各省市县的纠风办很容易形成“漏网之鱼”，使纠风工作难以达到预期效果。为此，自查自纠作为纠风环节的一项重要工作，对于动员部门人员及时发现、准确查处、高效遏制不正之风有重要的作用。

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第三章 系统化纠风工作模式的构建 ..............70

一、系统化纠风工作模式的特征..............70

（一）蕴含开放性和互动性的有序化管理............72

第四章 系统化纠风工作模式的实现 .............99

一、系统化纠风工作模式的实现流程.....100

第五章 系统化纠风工作模式的挑战 ...........133

第五章  系统化纠风工作模式的挑战

社会风气问题，关系一个地区的发展与稳定。哪里的党风、政风好，哪里的行风和社会风气就好，人民群众的利益就能得到最好的保障，如此一来，人心也就顺了，社会也就稳了。系统化纠风工作模式的提出对于切实纠正不良的政风行风、对于弘扬各行业各部门的清风正气、对于切实维护人民群众的根本利益都有着非常重大的作用。

一、系统化纠风工作模式的主观约束

随着纠风工作内涵和外延的不断扩升，当前我国由党委统一领导、各级政府主抓、部门各负其责、纠风办组织协调和监督检查、依靠人民群众积极参与的纠风工作机制已经不能适应人民群众的期望和现实的要求。系统化纠风工作模式便是在这样的背景之下提出来的。

系统化纠风工作模式在原先各类纠风工作成就的基础上，进一步将主观认知系统化、客观环境系统化、工具方法系统化，多管齐下，对纠风工作有了更加全面更加整体的认识。这一纠风机制将有利于促进我国的党风廉政建设，密切党群干群关系，有利于促进政府依法行政，保证政令畅通，提高行政效能，减少腐败现象滋生、蔓延的土壤和条件，并在发现不正之风时及时找准问题的症结，采取有针对性的解决措施。然而，即使制度设计的再好，也是由人来执行的，纠风工作亦是如此。在实际的纠风工作中，要真正的做到系统化的要求会受到很多因素的制约，其中最重要的因素之一就是人的主观因素，尤其是决策者、执行者和监督者在主观意识上的认知差别，对于系统化纠风工作模式的开展存在很大的影响。

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结论

正如麻宝斌教授所概括的，纠风工作的使命是“端本澄源，气正风清”。实现这样的工作使命，不仅要适应社会的转型发展的新情况，更需要端正认识并积极思考工作任务，采取适当的方式全面提升纠风工作水平。透析传统纠风工作模式在转型时期的困境，构建科学而合理的纠风工作模式势在必行。

系统化纠风工作模式力求从环境、认识和方法三个维度对不正之风进行全方位的监控，系统地把握并构建纠风领域，权变地选择并运用纠风方式，将开放性和互动性寓于有序化管理中，将超前性和权变性寓于常态化管理中，将“点面结合，以点带面”寓于网络化管理中，形成有序化、常态化与网络化相结合纠风工作格局，防治一切损害群众利益的不正之风的产生和蔓延。系统化纠风工作模式，不仅能够治理已经存在的不正之风，还能够防治可能产生的不正之风；系统化的纠风工作模式不仅能够提高制度执行力，还能够塑造良好文化氛围。

理论要指导实践，系统化纠风工作模式的价值最终体现在政府的实际工作中。系统化纠风工作模式的形成必须要有行之有效的、较为完善的机制和流程与之相配套，克服其实现过程中的各种制约因素，加大对纠风工作有效制约的科学、合理的制度体系框架。完善的无缝隙的流程设计，不仅需要形成全社会范围内拒腐防变的纠风文化来影响纠风决策工作；用健全完备的约束激励制度来确保纠风工作的贯彻执行；用技术手段形成体制内监督，帮助纠风工作走出“反复纠治”的病区构成了系统化纠风工作模式的实现流程。有效的运转机制，需要“党委统一领导、各级政府主抓、部门各负其责、纠风办组织协调和监督”的多方联动机制，需要各部门间、行业间及纠风部门的权责一致机制，更需要多渠道的权利保障机制。在系统化纠风工作模式的实现中，要注意决策者、执行者和监督者等的主观因素的制约，更应看到体制、科技等客观因素的制约。进而，不断提升人的文化，升级技术，完善制度。

参考文献（略）