中国农业国内支持水平及典型政策效果研究

第一章绪论

1.1研究目的和意义

中国农业国内支持政策的出台有其深刻的社会经济背景,是由中国农业发展特点及现状所决定的。中国农业的发展基础差、底子薄弱、小农经济特征显著,农业生产在保障农民收入水平和粮食安全上面临诸多困难。尤其加入WTO后面临更多的来自国际社会的竞争,农业可持续发展受到巨大挑战,引起了社会各界对“三农”问题的重视。2006年中国全面废除农业税,标志着中国进入农业支持政策的转型时期,快速且全面实现了由剥夺农业向反哺农业的政策转型。自此,中国政府不断探索支持农业、补贴农业的机制和政策。

2004年以来,中国政府逐步制定并出台了一系列支农惠农的政策措施和手段,对农业和农民的补贴额度不断加大,项目也逐渐增加。尤其种粮直补、农资综合直补、良种补贴、农机购置补贴构成补贴额度最大的四项政策,四项补贴合计从2003年的106亿元迅速增长至2012年的1668亿元（图1-1）。作为一个发展中的农业大国,农业、农民、农村的发展是关系到中国经济、社会稳定和发展的战略性全局问题,必将受到更广泛的关注和支持。随着经济的发展,政府对农业的重视程度不断增强,未来对农业的补贴水平将进一步增加,补贴范围也会进一步扩大。

基于上述背景,本文认为,通过梳理中国农业国内支持政策的框架,客观合理的表达中国农业国内支持水平与结构特征,评价典型的农业国内支持政策的效果,对中国农业国内支持政策进一步完善和调整有重要意义。

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1.2研究目标、内容与技术路线

1.2.1研究目标

本文旨在梳理中国农业国内支持政策的体系框架,客观合理评价当前中国农业支持水平和力度、以及典型政策的实施效果,提出进一步完善中国农业国内支持政策的方向性建议。

具体目标如下。

（1）通过梳理国内相关农业政策措施,得出中国农业国内支持政策的体系框架,判断争议政策的分类和属性,并解释原因;在此基础上把握当前中国农业支持政策体系的设计思路和问题。

（2）按照国内口径和WTO体系客观评价中国的农业国内支持水平,识别其支持结构特征。

（3）站在农户角度明确粮食补贴政策对农户种粮意愿和收入的影响。

（4）分析购机补贴政策对农户的购机决策的影响。

（5）提出完善和调整中国农业国内支持政策的思路建议。

1.2.2研究内容

针对上述目标,论文主要分为以下五部分研究内容。

第一部分,中国农业国内支持政策体系本部分将梳理中国主要的国内支持政策措施,明确各自的实施方式与政策要点。目的是得出中国农业国内支持政策的体现,重点是对关键政策的属性做出判断,明确当前中国农业国内支持政策的设计思路和特点。

（1）政策体系框架及特点。本部分将梳理主要国内各项农业国内支持政策,对各项政策的实施背景、实施方式、实施要点等进行归纳总结。在此基础上,总结和探讨当前中国农业国内支持政策体系的设计思路和存在的问题。

（2）判断关键措施的属性。考察中国主要农业国内支持政策的属性是评价其效果的前提条件。拟采用目标施的政策分析方法,针对主要措施在实施过程中操作方式的差异及其造成的目标与效果不一致等问题进行探讨。如最有争议的粮食直补、农资综合补贴和良种补贴等。重在按照WTO规则对这些措施进行分类和判断属性,并解释原因。

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第二章中国农业国内支持政策体系及特征

中国是人口大国,也是农业大国。未来中国农业的可持续发展既受到土地等资源条件的制约,也面临工业化和城市化进程的巨大挑战。进入21世纪,中国经济水平快速提高,政府财力的增加为农业政策的实施提供了坚实的物质基础。2006年废除农业税标志着中国农业政策的转变。自此,中国政府逐步制定并出台了一系列支农惠农的政策措施和手段,对农业和农民的补贴额度不断加大,项目也逐渐增加。不断加大对农业的支持和保护,早已成为整个社会的共识。

2.1中国农业国内支持政策措施

中国农业国内支持政策的出台有其深刻的社会经济背景,是由中国农业发展特点及现状所决定的。新世纪以来中国政府陆续出台了一系列农业支持政策措施,初步形成了中国农业国内支持的政策体系框架。

下面本文将梳理目前中国主要农业国内支持政策,把握各项政策措施的实施目标、实施方法、实施标准等,为后续政策属性判断和政策特征分析打下基础。

2.1.1四项补贴

⑴种粮直补

2000-2003年间中国粮食总产量不断下降,2003年仅为4.3亿吨,成为自1990年起粮食产量的历史最低水平,引起政府高度重视。为调动农民种粮积极性、促进粮食生产,2004年中央“一号文件”中提出对粮食主产区的种粮农民实行直接补贴,也鼓励非主产区对种粮农民实行补贴。以此来维持农户种粮积极性,并使种粮农民获得适当收益。

种粮直补贴政策自2004年起开始实施,2006年扩大到全国,并基本涵盖了主要粮食作物。补贴金额从2003年的103亿元增长到2006年的142亿元。2007年起每年的政策补贴标准己基本维持不变,约151亿元。该政策的相关实施情况见表2-1。

2.2中国农业国内支持政策设计特点及问题

不可否认,各项措施在实现促进农户种粮积极性和维持农户种粮收益方面起到了一定的作用。但是,当前中国农业国内支持措施在政策设计和补贴思路上有以下点问题值得深思。

（1）当前中国农业国内支持的政策目标紧紧围绕保障粮食安全和提髙农民收入,对于农业发展其他目标的关注相对有限。

从表2-6梳理的中国主要的农业国内支持措施看,虽然各个政策措施的直接目标有所区别,但最终的目的基本都是保障国家粮食安全和农民收入稳定。尤其四大补贴政策,是近年来宣传最广、覆盖范围最大的支持政策。从其出台背景、政策目标以及实施方式上都可看出当前中国农业政策的首要任务就是稳定农产品供给(以满足由于工业化、城市化等未来持续增长的需求)和提高农民收入(目前仍处于低水平)》。

但是必须承认,中国在实现农业可持续发展等目标方面所做还远远不够。一方面,相关目标的提出仍比较笼统,目前只是明确中国应该实现农业可持续发展;但它包括几个方面、如何实现、各个目标之间如何协调和平衡等具体问题的回答,并不清晰,并且还未设计出切实可行的实现途径或方法。另一方面,上述目标大部分并未落实到具体政策,例如,应对气候变化、保护生物多样性等目标的详细措施还未出台;部分政策或还处于起步或摸索阶段,例如环境保护。尽管如退耕还林、退牧还草等政策涉及环境保护,但这类政策无论从宣传力度、支持水平或农户的认知程度上都不能与上述四大补贴政策相比。因此,未来有必要参考美国、欧盟、日本、巴西等国的经验,进行水土资源保持(比如美国休耕休牧)、农业生态环境保护、发展低碳农业(巴西低碳农业计划)、农业多功能性等农业可持续发展方面的政策设计。

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第三章中国农业国内支持水平与结构分析........31

3.1中国农业支持水平特征........31

3.2中国农业国内支持结构特征........36

第四章粮食补贴政策实施效果评价........45

4.1农户调研情况......45

第五章农机购置补贴政策实施效果评价.......63

第六章巴西农业国内支持特点及启示

纵观世界各国发展历程,尽管每个国家的农业资源条件、生产规模和发展水平有很大差异,但都在采用各种政策措施,以及不断加强政府财政支持来实现农业产业保护,并且根据自身产业和贸易状况各有所侧重。

6.1农业国内支持政策体系及特点

巴西目前对农业的补贴措施主要可分为两大类:信贷支持和价格支持。其中,政府尤其重视为广大的家庭农业生产者提供金融信贷服务。除了价格政策,巴西几乎所有农业政策的支持方式都是为农业生产者提供金融支持。目前巴西农业国内支持措施主要包括促进家庭农业计划(针对小规模生产者、中等规模农业生产者支持计划、农业产业信贷项目、生产资料信贷支持、低碳农业项目、最低保证价格政策等(表6-1）。从中可以看出,除了最低价格保证政策属于政府市场价格支持措施,其它农业政策都是为生产者或农业生产的各个环节提供金融信贷支持。本部分在梳理巴西农业国内支持体系的基础上分析各项政策的特点。

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第七章结论与建议

在农业多边谈判框架下,今后中国农业国内支持政策的实施必将受到更多WTO规则的限制。在此背景下,把握中国对农业的支持水平、评价典型政策的实施效果,对今后进一步完善中国农业国内支持政策设计具有重要意义。本文通过梳理当前中国主要的农业国内支持措施,总结了中国农业国内支持政策体系的特点及问题;重点把握中国农业国内支持水平与结构特征;并以粮食补贴政策和农机购置补贴为例,评价典型政策的实施效果;最后分析巴西实施农业国内支持政策特点形成经验借鉴。现得出如下结论和政策建议。

7.1主要结论

（1）2006年中国全面废除农业税,标志着中国进入农业支持政策的转型时期,快速且全面的实现了由剥夺农业向反哺农业的政策转型。目前,中国农业支持政策以最低收购价和临时收储政策等价格政策为核心,实行以“种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴”四项补贴为主,配合以一系列“绿箱”支持计划等措施,初步构成中国农业国内支持的政策框架。

（2）中国农业国内支持措施在政策设计和补贴思路上有以下5点问题值得深思。一是政策目标紧紧围绕保障粮食安全和提高农民收入,对于农业发展其他目标的关注相对有限。二是政策设计都是从生产者的角度出发,重视和强调农户作为生产者的利益,未曾考虑农户作为消费者的利益。三是支持产品主要是与粮食安全和农民生计直接相关的产品,不涉及有竞争力的出口产品。四是部分政策设计带有政府调控色彩,对市场机制在资源配置中的基础性作用考虑不足。五是部分措施的政策目标与实施方式不一致问题严重,既导致相关政策属性难判,更使得政策实施效果不如人意。

（3）按WTO箱体规则看,农机购置补贴政策属于非特定产品“黄箱”支持,粮食最低收购价、目标价格政策、能繁母猪饲养补贴、运费补贴属于特定产品“黄箱”支持,农业保险和环境政策属于“绿箱”措施。种粮直补、良种补贴、农资综合补贴由于政策目标和实施方式不匹配,带来箱体属性判断困难。三项政策普遍存在从目标看是“黄箱”、从实施方式和结果看同时具有“黄箱”和“绿箱”的属性。临时收储政策本应为“黄箱”特定产品支持,但归为“黄箱”将可能带来突破WTO规定上限和成员国指责的压力,因而归为“绿箱”措施。

参考文献（略）