我国食品安全监管行政问责问题研究

一、食品安全监管行政问责的基本理论阐述

（一）食品安全监管行政问责的相关概念界定

1.食品安全监管的内涵

由于食品安全问题关系到公民的生命健康权，而政府承担着保障公民的生命健康安全的责任，因此政府有义务对食品安全领域进行有效地监管。所谓食品安全监管就是指国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能，即在市场经济体制下，政府运用公权力依法对涉及食品安全过程的各个环节进行有效的组织协调、控制和监督，实施必要适当的干预。

2.行政问责的内涵

基于权责一致的基本原则，行政部门及其工作人员由于行使了人民依法赋予的行政权力，因此必须承担相应的义务，履行相应的职责，而当他们未履行或者不当履行职责义务时，则需要承担一定的否定性后果，即承担一定的责任。为了确保行政部门及其工作人员能够正确地履行职责和义务，行政问责应运而生。而由于行政问责活动的实施针对的是行政主体及其公务人员履行其所承担的职责义务的情况，因此，行政问责的概念可以界定为：“特定的问责主体针对行政部门及其工作人员所实施的，当其未履行或未正确履行职责义务时，要求其承担否定性后果的一种活动。”

3.食品安全监管行政问责的内涵

由于食品安全关系着民众的生命健康安全，而食品安全领域又存在着严重的市场失灵现象，因此各国政府必须运用公权力依法定程序对涉及食品安全的各个环节进行必要的、适当的干预，也就是进行有效的监管。而针对监管过程中出现的不作为、监管不力等现象必须严厉追究相关人员的责任，即对其进行问责。食品安全离不开政府相关部门的有效监管，为了保证监管的有效性则必须实施完善的食品安全监管行政问责。

根据食品安全监管的内涵，再结合行政问责的概念，食品安全监管行政问责的内涵可以表述为：特定的问责主体针对食品安全监管部门及其工作人员所实施的，当其不履行或不当履行其监管职责，造成食品安全事故时，按照法定程序要求其承担否定性后果的一种活动。

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（二）食品安全监管行政问责的理论依据

1.人民主权理论

人民主权观念最早由独立派代表阿里哲尔楠·锡德尼提出，而第一个对人民主权理论进行系统阐述的则是法国思想家卢梭。在其经典著作《社会契约论》中他首次对人民主权理论进行了系统的论述。他认为人们生来就享有的自然权利在自然状态下并不能得到保障，因此，为保障自然权利不受侵犯，人们开始从理性出发并依据社会契约建立起政治国家。在全体公民依据社会契约建立的政治国家中，人民的共同意志具有至高无上的地位，他把这种共同意志称为公意，最高权力是人民公意的具体表现形式，国家最高权力来源于人民，国家是人民依据社会契约建立起来的，人民授予政府管理国家公共事务的权力。因此，在政治国家中，人民是主人，人民主权高于一切。全体人民依据共同意志制定法律，并通过法律赋予政府权力，，国家机关及其工作人员实际上都只是人民共同意志的受托者和执行者。这是卢梭人民主权理论的核心思想。正是这种思想为行政问责提供了理论基础，因为人民是国家权力的拥有者，而政府及其官员只是人民共同意志的执行者，因此，当政府机关及其工作人员在不履行或者没有正确履行自己的法定职责和任务，也就是没有很好地执行人民的意志时，人民就有权利依法对其追究责任。

2.责任政府理论

“责任政府”这一概念在我国属于舶来品，它来自于英国议会，英国 1215 年制定《大宪章》，自此开始约束政府权力，而责任政府的起源恰恰是从限制政府权力开始的。自英国责任内阁制出现之后，西方各国也逐渐确立了责任政府制度。中国对于责任政府的研究开始于 20 世纪 90 年代，随着改革开放的深入，行政管理体制改革也逐渐向纵深发展，学术界对于责任政府理论以及实践的研究也开始步入正轨，而真正使责任政府进入大众视野，引起广泛关注的则是 2003 年中央对于防止非典不力的官员进行的大规模问责事件，国内外不少学者认为此次事件正式拉开了中国打造责任政府的序幕。2005年温家宝总理在十届人大三次会议上所作的《政府工作报告》中明确提出了“要强化行政问责制，对行政过错要依法追究。”而现阶段，我国更是把建设责任政府、服务型政务以及法治政府作为行政管理体制改革的目标，可以说时代和现实的需求共同指向了责任政府的建设。关于责任政府的界定目前并没有统一的定论，从字面结构拆分，可以把责任政府分为“责任”和“政府”两个方面，首先，责任有两层含义，一是分内应做到的事，也可以称为积极责任；二是未做到分内之事时应受的处罚，即消极责任。而在责任后面加上政府二字，确定了履行责任和接受惩罚的主体，因此，责任政府的含义可以表述为政府在运用人民依法赋予的公权力行使社会管理职能时，积极主动地向人民负责；若出现违法或未正确履行职权的情况则必须承担道义上的、政治上的和法律上的责任。由此可见责任政府理论作为食品安全监管行政问责的理论依据具有恰当的解释力和说服力。实际上，责任政府所体现的最根本的要求就是公权力的行使者必须对公权力的最终所有者负责，即政府对人民负责，这也与我国政府当前提出的为人民服务中的“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的科学理念相吻合。

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二、我国食品安全监管行政问责的现状分析

（一）我国食品安全监管体制的现状

2013 年 3 月之前，根据 2009 年 6 月 1 日起实行的《食品安全法》第四、第五和第六条确立的分段监管模式，我国食品安全监管采用的是“分段管理为主，品种管理为辅”的多部门分段监管的方式。具体来说是将产品从农田到餐桌分为几个环节由几个部门分别实施监管，即四个主要环节分别由四个主要的部门进行监管：农业部负责初级农产品质量安全的检查；质量监督总局负责食品生产加工环节的监管；工商行政管理总局负责食品流通环节的监管；食品监督管理局负责消费环节食品安全的监管。另外，海关部门、商务部以及卫生部也承担着部分食品安全监管责任：海关部门负责食品进出口环节的监管；商务部负责食品供应行业的监管；卫生部则负责综合监督和组织协调，并依法查处重大事故。此外，《食品安全法》第五条还对各地方的食品安全监管制度作了具体的规定，即由县级以上地方人民政府统一组织协调。（图 2-1）

为了解决我国食品安全监管部门众多，监管主体职责不清的问题，我国于 2013 年 3月对食品安全监管部门实行了大部制改革，组建了国家食品药品监督管理总局，同时撤销了药监局和食品安全委员会办公室，将质量监督总局的生产环节食品安全监管职能和工商总局的流通环节食品安全监管职能纳入到国家食品药品监督管理总局，由国家食品安全委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准的制定，其余各个食品安全监管部门的职责参照原《食品安全法》的规定保持不变。（图 2-2）

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（二）我国食品安全监管行政问责的相关案例分析

虽然近年来，我国的食品安全监管体制不断完善，但食品安全事件还是频繁发生，这些事件的发生与食品安全监管部门及其工作人员监管不力的行为有很大的联系，对我国近年来的食品安全事件进行梳理回顾，对于分析目前我国食品安全监管行政问责存在的问题有着十分重要的作用。

1.我国食品安全监管行政问责的相关案例介绍

（1）“毒泡菜”事件 

2004 年 5 月 9 日，中央电视台《每周质量报告》栏目报道了一则四川省彭州市的一些泡菜厂超量使用食品防腐剂制作泡菜的新闻，据相关专家介绍，超标使用食品防腐剂可能会对消费者的身体造成伤害。为了降低生产成本，个别企业选择使用工业盐来腌制泡菜，而工业盐中含有铅、砷等有毒物质。另外，这些厂家居然选择在泡菜上喷洒敌敌畏来防止泡菜变质，众所周知，敌敌畏是一种剧毒农药，服用之后会威胁人的生命健康。毒泡菜事件曝光后，立即引起了全社会的广泛关注。因彭州市及九尺镇工商所在此次事件中存在着对市场监管不力、履职不到位等严重问题，成都市工商局于 5 月 12 日宣布了对“毒泡菜”事件中的 4 名干部作出处分的决定，决定如下：免去现任彭州市工商局九尺镇工商所所长陈洪的所长职务；免去原任彭州市工商局九尺镇工商所所长陈健的彭州市个私协会秘书长职务；彭州市工商局副局长夏友鸿，负有主要领导责任，责令其停职检查；责令彭州市工商局局长马志云在“成都市工商局召开振奋精神履职到位动员大会”上作深刻检查。

（2）“三鹿奶粉”事件

2008 年 6 月 28 日，兰州市第一医院收治了首例患有“肾结石”病症的婴幼儿，而此名患儿情况较为特殊，因其自出生起就一直在食用三鹿婴幼儿奶粉。7 月中旬，甘肃省卫生厅在接到医院婴儿泌尿结石的病例报告后，立即展开了追踪调查，并上报了卫生部。9 月 11 日晚上，卫生部发布公告指出：近期甘肃、陕西等地上报的患泌尿系统结石病症婴幼儿的共同点为均食用过三鹿牌婴幼儿奶粉，经取证调查，高度怀疑三鹿婴幼儿奶粉曾受到三聚氰胺的污染。9 月 13 日，国务院启动国家安全事故 I 级响应严肃处理三鹿奶粉污染事件。经调查，河北省政府当即决定对三鹿集团进行停产整顿，并对事故有关负责人进行处理，处理结果为：石家庄市分管农业的副市长张发旺、石家庄市市委副书记、市长冀纯堂先后被撤职，另外，河北省委还做出了免去吴显国河北省省委常委、石家庄市委书记的职务。直到 9 月 22 日，时任国家质检总局局长李长江引咎辞职，他也成为了此次事故中引咎辞职的职位最高的官员。

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三、我国食品安全监管行政问责存在的主要问题 ................ 22

（一）异体问责力度不够 ................ 22

（二）责任认定困难 ................. 23

（三）问责程序不完善 ................ 23

四、我国食品安全监管行政问责的改进建议 ............... 26

（一）加大异体问责的力度 ............... 26

（二）明确行政问责客体的责任层次 ........... 27

（三）完善行政问责程序 ................. 27

四、我国食品安全监管行政问责的改进建议

通过对上述问题进行分析可以发现，需要从食品安全监管行政问责主体、问责客体、问责程序、问责范围以及问责结果五个方面着手，改进我国食品安全监管中的行政问责。

（一）加大异体问责的力度

目前，我国食品安全监管中的行政问责主要依赖于同体问责，即行政机关内部上级对下级的问责和党内问责，而人大、政协、各民主党派、司法机关、新闻媒体和公众作为异体问责主体在实际的食品安全监管行政问责中发挥的作用并不大，尤其是人大、各民主党派和政协的参与度明显不够，异体问责力量薄弱，很难与同体问责形成合力。而根据西方发达国家的行政问责实践证明恰恰是异体问责才是问责制的关键，因此，我国应该在继续稳定同体问责的基础上，重点加强异体问责的力度，发挥异体问责在行政问责方面的重要作用。新闻媒体和社会公众作为异体问责中的重要力量，近年来在食品安全监管方面做出了重大贡献，例如“三鹿奶粉”事件、“瘦肉精”事件以及“染色馒头”事件等，正是由于新闻媒体及时的进行新闻报道和信息纰漏，才没有让事态发展到不可收拾的地步，从而减轻了食品安全事故对人民群众生命财产安全的损害程度，因此，应继续加强新闻媒体的问责力度，发挥其在报道食品安全事故方面及时客观的特殊优势。具体做法如下：一是保障新闻自由，首先必须要做到不因报道对于政府有负面影响而运用特权阻止事故的披露和报道。二是保障新闻媒体的知情权，及时公开事故的调查结果，以便于通过媒体报道保障广大公众的知情权。三是要赋予媒体一定的“特权”，减少其调查取证过程中所受到的人为阻碍并坚决保障其人身安全。而要加强公众参与行政问责的力度，则必须构建公民参与监督问责的制度平台，如：发展电子政府，阳光政府，使公民更加了解政府的工作，以便对其进行监督问责。完善信访举报制度，实现信访举报制度的程序法制化，同时，要保障举报人的人身安全，避免举报人遭受打击报复，以此来提高公众参与监督的积极性。另外，也要注重网络监督的重要作用。对于异体问责主体中欠缺的人大问责，首先必须要明确人大的权力，主要是明确人大的质询权和罢免权，人大通过行使质询权和调查权，启动行政问责，对于需要罢免和撤职的，坚决予以罢免和撤职，只有保证人大的质询权、调查权、罢免权和撤职权，才能发挥人大在食品安全监管行政问责中的作用，从而加大异体问责的力度。至于政协和各民主党派参与食品安全监管行政问责的途径，各民主党派可以通过参加政治协商会议研究讨论提出议案然后上交政协评议，以此来参政议政，通过影响中共中央的决定，把异体问责转化为同体问责中的党内问责来参与有关食品安全监管的行政问责。通过加大异体问责的力度，使异体问责与同体问责形成合力，共同参与到食品安全监管的行政问责当中来。

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结语

食品安全问题关乎国计民生，加强食品安全监管，使人民吃得放心，是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要举措。而近年来我国食品安全事故频发，一方面说明我国现有的食品安全监管体制存在问题，另一方面也表明了在食品安全监管领域，我国目前的行政问责仍然存在着诸多缺陷。因此，完善我国食品安全监管中的行政问责对于保障食品安全具有重要的意义。

本文以食品安全监管中的行政问责为研究对象，通过正文四部分内容的阐述，旨在针对我国食品安全监管行政问责存在的问题，提出相应的对策和建议。提出从加大异体问责力度、明确问责客体责任层次、完善行政问责程序、拓展行政问责范围以及加大行政问责结果的惩罚力度五个方面来完善目前我国食品安全监管中的行政问责，只有完善我国食品安全监管中的行政问责，才能从根本上改变食品安全监管主体的行政理念，使其更加认真负责地去履行自己的监管职责，人民群众的食品安全才能得到保障。

由于本人学术理论有限，因此在论文创作中还有很多的纰漏和不足，希望各位老师批评指正。

参考文献（略）