行政民事交叉案件处理方式选择研究

绪论 

一、选题原由
近年来，随着经济社会的快速发展，加之社会民众法律维权意识的提高，大量矛盾纠纷以诉讼案件的形式涌入法院，以寻求法律途径解决。而这些进入司法领域中的案件较之从前，多样化、复杂化以及交叉化成为其显著特点。特别是伴随着行政权在国家管理和社会事务中的不断扩张与延伸，法院所审理的相当数量的行政案件不再是单纯的行政纠纷，对交织的民事行为进行判断处理不可回避；在相当部分的民事案件处理过程中，也必须面对其中所涉及的行政争议问题。行政争议和民事争议同时在案件中相互交叉、互相影响的状况已经无法避免。 司法实践中，各地区法院、法官对行政民事交叉案件的具体处理方式做法不一。出现了民事审判人员与行政审判人员之间相互推诿、相互扯皮，对当事人的诉讼案件随意“中止审理”，甚至“拒绝审判”的现象，造成司法程序混乱。一些案件在经过冗长而复杂的多级、多次诉讼后，当事人的之间矛盾纠纷仍然无法得到最终解决。这不仅导致了案件当事人诉讼成本的增大以及司法资源的浪费，更对审判效率和司法权威带来了不利的影响。 笔者作为在法院审判一线不同岗位上工作过的法官，在立案部门工作时，往往需要面对如何正确指引当事人就争议问题进行行政或是民事诉讼程序选择的难题；在审判部门对案件进行具体实质审理时，则常常遇到审理的行政或民事诉讼案件中会涉及到相关的民事或行政争议，而后者的不同处理结果可能会对正在审理的前者产生完全不同的裁判结果；在审判管理、信访等部门工作时，亦每每面对行政民事交叉案件处理周期过长或裁判矛盾等问题。 理论界对行政民事交叉案件应如何进行处理存在多种观点，而且就连对此类案件的内涵界定、分类情况也是标准不一、莫衷一是。这不仅影响了当事人对于进行何种诉讼方式的正确选择，更导致了当事人因采取不同诉讼程序或法院采取不同处理方式而造成的裁判结果不统一等问题。理论界的多种观点往往出于良好的愿望，但却忽视了现行法律依据的不足，更回避了法官在案件处理过程中所要面对的实际问题。因此，对行政民事交叉案件处理方式的研究就显得颇为重要。 
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二、研究方法和内容
笔者首先，通过文献阅读法，在阅读相关著作、文献的基础上，对当前行政民事交叉案件的各种研究现状、代表观点进行了系统的收集、梳理和比较。其次，通过比较分析法，对国内外行政民事交叉案件的各种处理方式进行利弊分析，以寻找处理方式的有益元素。再次，通过实证分析法，搜集相关司法实务中的相关案例，在处理方式的选择上提供来自司法一线的法官意见，以为司法实务提供可行的操作方式和实现当事人的合法权益。 本文采取理论研究探索和实务案例剖析相结合的模式。通过从定义、特征、分类等对行政民事交叉案件的内涵解读出发，揭示该类案件产生的原因，指出该类案件产生的问题。同时，对当前我国实务界和理论界处理该问题的方式和观点进行利弊分析，并通过对境外审判经验进行考察和梳理，为我国处理行政民事交叉案件寻找有利的帮助。进而秉持行政民事交叉案件的处理原则，针对实践中可能出现的不同的情况，提出应选择的正确处理方式。 笔者并不赞同所谓一刀切的做法，认为理论研究的最终目的终究还是服务于司法实践。因此，在处理行政民事交叉案件的过程中，无论是先行审理哪种争议，还是采取中止或一并审理的模式，均应当以司法实践为中心，根据不同的情况，选择不同的处理方式，以求为当前日益高发和复杂的行政民事交叉案件提供更好的实践操作指引，进而解决司法实务中所遇到的效率不高、裁判不能、司法权威受损等问题。 
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第一章 行政民事交叉案件概述

第一节 行政民事交叉案件的内涵界定
对因行政与民事法律关系交织所引发形成的存在相互交叉的行政与民事两种争议的案件，究竟应当如何定义，当前国内学术界以及实务界尚未达成统一认识，也并未形成统一命名。目前，对该类案件的定义主要存在以下几种主要观点：      第一种观点是关联说。这种观点的支持者一般将该类案件称为行政争议和民事争议相关联案件。持这种观点的学者认为，当有一个主体的行为分别损害了两个或两个以上法律部门所调整的社会关系时，就形成两种或两种以上不同性质的法律关系，产生两种或两种以上不同性质的争议，这两种或两种以上的法律争议可能分别由不同的审判组织审理，因此就会产生审理上的谁先谁后问题，以及将不同性质的争议合并审理的问题。[1] 这种观点对行政民事交叉案件的产生原因、处理方式进行的是一种表象的描述，虽然详细、具体，但对该类案件的性质和特性实际上并没有作出准确地定性。而此种“关联”的定义，容易导致外延的模糊性和范围的宽泛性,且这类案件的特殊性并也没能在此种观点得以体现。 第二种观点是附带说。这种观点的支持者一般将该类案件称为行政附带民事案件。持这种观点的学者普遍认为，在行政诉讼过程中，当事人或利害关系人对民事争议提起诉讼，，而此民事诉讼与该行政诉讼密切相关，人民法院将民事争议与行政争议并案审理，在解决行政争议的同时，将民事争议附带解决。[2]与此对应，有人提出了民事附带行政诉讼案件的观点。 这种观点在诉讼中强调主、附，但对当事人的诉讼权益而言，民事权益与行政权益之间并不存在无主、次之分，更不应是主从关系。此种定义的前提是在审理行政诉讼（或民事诉讼）过程中，如果当事人相应提起了民事诉讼（或行政诉讼），则将两者争议进行解决，这其实就是一种对该类案件在诉讼程序上的审理模式。但实际上在诉讼模式上，民事争议和行政争议也完全可以分开处理，那是否因为两类争议分开处理，案件在性质上就发生变化了？所以，笔者也不主张采纳此种观点。 第三种观点是重合说。这种观点的支持者一般将该类案件称为竞合诉讼或重合诉讼。持这种观点的学者认为，在法院所处理的一定的数量的行政案件以及民事案件之中，行政争议与民事争议之间的关系是重合（竞合）的。主要包括行政争议作为民事争议附属问题，或者民事争议作为行政问题附属问题，以及行政争议与民事争议并重的重合案件三类。[3] 
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二、行政民事交叉案件的特征
行政民事交叉案件与单一的行政或民事案件相比较，具有以下基本特征：行政争议是行政机关在行使行政职权的过程中与作为相对人的公民、法人或者其他组织发生的权利义务纠纷。[5]民事争议则是平等主体之间所产生的纠纷，是主体之间因为人身以及财产的所有、流转关系所引发的。[6]而在行政民事交叉案件中，这两种性质不同的争议是同时存在的。并且，行政或民事争议的其中一个已经被作为案件被法院受理，或者甚至行政和民事这两个争议都已经以案件形式分别进入诉讼程序。例如，张某是甲厂的工人，因搬运货物时被货架砸伤，后被工伤认定部门认定为工伤。张某因为与甲厂发生拖欠工资、工伤保险等纠纷而向劳动仲裁部门申请仲裁，但因不服该仲裁裁决，又向人民法院提起劳动争议纠纷民事案件。在该劳动争议案件审理过程中，工伤认定部门以张某的工伤认定申请资料虚假为由，撤销了对张某的工伤认定。张某因不服工伤认定部门撤销其工伤认定的行政行为，故又向法院提起了行政诉讼。在这个涉及工伤保险待遇纠纷的劳动争议案件中，就涉及劳动部门对工伤的认定问题和工人与工厂之间的工伤赔偿问题，工人与工厂之间既存在民事争议，又涉及与工伤认定部门之间的行政争议。 
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第三章  行政民事交叉案件处理境外经验 .... 19 
第一节  境外处理方式介绍 ..... 19 
第二节  境外处理方式启示 ..... 22 
一、重视行政争议解决组织的专业性 .... 22 
二、突出行政救济手段的前置功能 ........ 23 
三、前提问题限期提起制度 .... 23 
四、强调法院对争议处理的最终判断权 ........ 24 
第四章  行政民事交叉案件处理方式之选择 ........ 25 
第一节  行政民事交叉案件的处理原则 ......... 25 
一、寻求公正价值与效率价值的平衡 .... 25 
二、强化对行政权的监督和尊重 .... 26 
三、尊重当事人程序选择权 .... 26 
第二节  不同类型下的行政民事交叉案件处理方式 ..... 27 
一、民事诉讼中的行政民事交叉案件 .... 27 
二、行政诉讼中的行政民事交叉案件 .... 32 
三、实务中应注意的问题 ........ 34 

第四章 行政民事交叉案件处理方式之选择

第一节 行政民事交叉案件的处理原则
公正与效率作为法律价值的基本形式，也是现代司法所追求的重要价值目标。当事人发生矛盾纠纷后选择将其诉至法院，在期望通过严谨的诉讼程序，在专业审理中获得合乎法律规定的实体裁判，以维护合法权益的同时，也希望只投入较少的物力、人力和精力，将争议得到较好的解决。而作为审判机关的法院同样也希望在耗费最少的司法资源的前提下，真正做到“案结事了”。这是诉讼价值中公正与效率的体现。   在行政民事交叉案件的处理过程中，无论采取何种方式，公正应当是其重要价值选择。公正不仅是当事人的追求，更是法院审判工作的出发点和最终归宿点。公正的理念不仅应体现在裁判结果上，更应当体现在整个诉讼程序中。当然，从某个角度而言，行政民事交叉案件的处理中，还必须解决提高效率的问题。但如果在行政民事交叉案件处理中，仅以追求效率为借口，不顾该类案件的特殊性，以极快的速度结案，既不按照公正的程序对案件进行审理，也不花时间对案件的事实情况进行查证、判断，表面上看审理周期诉讼成本被缩减和降低，节约了司法资源，但案件却可能因为这样的“仓促”结案导致结果不公正。当事人也因此不断上诉、申诉。这不仅使得案件争议不能真正解决，可能还会诱发社会的情绪和行为，无形中拉长了矛盾处理的诉讼周期，增加诉讼成本，浪费司法资源。而像前文所介绍的实践中一些法院、法官对行政民事交叉案件的处理过程中，完全不考虑行政争议处理结果对民事争议的结果是否有影响，直接将行政行为作为定案依据的做法，就是一味寻求效率而不顾公正的做法。这样一个不考虑公正的裁判，其实也就是一个没有效率的裁判。 
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结 语

在法治不断进步、人民群众司法需求不断增长的今天，对于行政民事交叉案件选择何种方式进行处理，考验着人民法院和战斗在审判一线的广大法官。行政民事交叉案件，由于既涉及民事争议又涉及行政争议，情况错综复杂，而我国现有法律对其并无明确规定，司法实务界法官的职业水平不一，导致实践中出现各种各样的处理方式。 笔者认为探讨问题本身就是认识不断深化的过程，法学理论上的探索更有助于审判实践中的改进。囿于理论沉淀和实践积累，在现有法律框架下，笔者针对各种不同的情况所提出的解决方式，或存理论漏洞，或论述粗浅，但这是笔者在司法工作中的一点体悟，谨以此文抛砖引玉，希望更多同仁能对该问题进行关注研讨、分析解决，进而推动相关制度的建立、完善。 
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参考文献(略)