论传染病的国际控制与国家的国际法义务

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论传染病的国际控制与国家的国际法义务

　　摘要：19世纪中叶，传染病的国际性扩散迫使各国在传染病的控制上开始进行国际合作，并创建了传统的国际传染病控制体制。二战后，伴随着世界卫生组织的成立以及《国际卫生规则》的制定，现代传染病国际控制体制正式产生，并设定了国家的国际法义务。然而，现代控制体制一开始就存在深刻的缺陷，因为，它只要求国家通报三类疾病即瘟疫、霍乱和黄热病的爆发。目前，该体制正在被修订，新的《国际卫生规则》强化了国家的相关国际法义务。

　　关键词：传染病； 国际控制体制； 《国际卫生规则》； 国家义务

　　传染病的传播从来不受地域和国界的限制，因而，国家不得不在传染病的控制上进行国际合作，并先后在传染病的控制上创建了传统性和现代性国际控制体制。当前，国际社会正在对现代体制进行修订，目的是为了满足由于传染病的日渐兴起以及国际交往的日益发达而导致的公共卫生全球化的需要。当然，体制的发展与完善的过程也是一个国家的相关国际法义务不断增加和强化的过程。

　　一、传统国际传染病控制体制的产生及其国际合作

　　（一）传统控制体制的产生及其基本特征

　　很久以来，尽管传染病已经给人类社会带来了严重的威胁和危害，但在19世纪中叶以前，国家是在没有国际合作的前提下制定国内政策来消除传染病威胁的。 19世纪上半叶，霍乱在欧洲的肆虐迫使欧洲国家意识到，为了保护其领域免遭疾病的侵袭和缓解由隔离措施给贸易带来的重负需要国际合作。 1851年，11个欧洲国家和土耳其出席的第一届国际卫生大会的召开标志着在传染病控制上的国际合作正式开始。 从那以后直到1951年，国际社会召开了多次国际卫生会议，制定了多个国际卫生公约并建立了四个国际卫生组织 .

　　在此期间，国家间的合作呈现出下列特征：其一，参与国越来越多。最先的国际合作只是在欧洲国家间展开的。后来，随着美洲国家的加入以及国际联盟对国际卫生事务的介入，几乎所有国家都参加了进来。其二，合作的步伐不断加快。刚开始，国际社会通常是隔好几年甚至十几年才召开一次国际会议或制定一个协议。到后来，往往在一年内召开多次会议或制定多个公约。其三，国际社会越来越注重利用国际法来强化国际公共卫生合作。 虽然，在前50年，国际社会只制定了8个国际公约，但在后50年里却制定了31个公约。这些特征表明，控制传染病的国际体制已经初步形成并有所发展。

　　然而，当时的合作也存在一些问题，具体表现在：其一，各国在合作上表现出相当的迟缓和犹豫。国际合作尽管在1851年就开始了，但只是在41年过后即1892年才制定了第一个有效的国际公约。而在此之前所制定的1851年公约、1859年公约、1874年公约和1881年公约都未生效。其二，早期国际社会在传染病控制上所制定的公约的数量众多，但是，却没有一个相对持久并统一适用的核心条约。其三，多个国际组织的并存虽然显示了国际合作的普遍性，但也反映了该国际合作的内在分立与不统一。此外，最初的国际合作还带有种族偏见。历史学家发现，促成欧洲国家开展国际合作的一个重要原因是害怕欧洲以外地区特别是近东和远东地区的传染病传入。所以，早期的国际合作，并不是为了整个世界卫生状况的全面改进，而是为了保护某些所谓的“开化”的国家，特别是欧洲国家不受“不开化”国家（特别是东方的国家）的沾染。 由此可见，当时的国际合作是相当原始与落后的。

　　（二）传统控制体制下的国际合作

　　很显然，早期的国际合作主要是通过国际法来实现的，而国际法又是通过给国家设定法律义务来发挥作用的，具体而言，早期传染病控制的国际合作体现在以下几个方面：

　　1、协调各国的隔离立法与实践。随着科学知识的增加，人类发现传染病具有进行异地传染的特性。国家就逐渐开始采用彻底的隔绝措施，即在发现他国爆发某种传染病后，，立即与其断绝一切往来以阻止传染病的传播。后来，随着国家间交往的日渐发达，国家转而求助于隔离来对付传染病的威胁，即对来自特定地区的人员和商品进行一定时期的分隔和观察，以防止传染病的扩散。隔离，相对于隔绝来说虽有进步，但由于各国的隔离实践不统一以及程序的繁复，国际交通还是受到了严重的干扰。如有学者就把当时的隔离规则和实践描述为“令人愤怒的、有意设置障碍的、压制性的和近乎残暴的” 措施。尽管，国际社会对于隔离措施能否有效地控制传染病的扩散仍有争论，但是，各国普遍认为，不同的隔离体制阻碍了国际贸易和国际旅行。 鉴于此，1851年会议的两个基本目标是保护欧洲不受其他区域的传染病传入，同时，减少由隔离给国际贸易带来的障碍。出席1851年国际卫生会议的各国代表就促进统一瘟疫、霍乱和黄热病的隔离措施制定了一个公约和一些规则，并且，在1851到1897年召开的前十次国际卫生会议上，隔离措施的协调都是其重要目的。

　　2、创设国际性的监控体制。尽管，协调隔离的努力一直是19世纪的国际卫生会议的重要议程，但国际监控在其中同样占有重要的地位。实际上，两者间存在一种相互依存的关系。因为，有效隔离的一个先决条件，就是在传染病发生的通报上建立一个高效的和普遍性的国际管理体制，否则，国家就会盲目地、武断地进行隔离， 所以，监控问题在1851年的国际卫生会议上就是讨论的主题之一。与会代表起草的规则就曾试图建立一个全球监控网络。从那以后，建立国际监控体制一直是国际卫生会议的重要内容。1903年，国际卫生公约强化了在1893年和1897年条约中所规定的通报义务，要求每一个缔约国承担立即把首次出现的并经确证的瘟疫或霍乱病例通报给其他缔约国。1905年的美洲国家间卫生公约就瘟疫、霍乱和黄热病规定了同样的通报义务。这段时期，最广泛的通报义务见之于1924年的泛美卫生公约。该公约除了要求立即通报瘟疫、霍乱、黄热病、天花、斑疹、伤寒和其他易于传染的疾病外，还规定了对10种疾病和泛美国际卫生局随时增加的疾病每两周通报一次。此后，随着常设性的国际卫生组织的建立，国际监控体制有了进一步的发展。

　　3、建立常设国际卫生组织。公共卫生是必须由公共部门来进行生产的“公共产品”，而私人往往对生产这种产品缺乏足够的动力和意愿。 在国际社会中，国际公共卫生就是国际公共产品，需要国际组织来组织其生产，所以，常设性国际卫生组织的建立对于传染病的控制与国际公共卫生的改进至关重要。早在1851年会议上，西班牙代表曾提议，创建一个国际机构来解决由隔离所引起的争端。在1874年的国际卫生会议上，与会的代表甚至就建立一个常设性的国际流行病学委员会起草了一个公约。随后，在国际社会的努力下，先后建立了四个常设性的国际组织。作为国际卫生合作的中心，这些组织在促进隔离实践的逐渐统一、监控的协调和对急需援助的国家提供资助等方面做了大量的工作，从而深刻地影响了国际传染病体制的发展。

　　总之，传统国际传染病控制体制主要是在传染病的控制上开启了国际合作之门，尽管也附带地给国家设定了通报等义务，但由于这些义务的履行一直是不能令人满意的，所以，传统体制的效果一直是有争议的问题。

　　二、现代传染病控制体制及其国家的国际法义务

　　（一）现代传染病控制体制的基本架构

　　二战的发生使很多国际法律体制的功效都遭受了致命的影响，特别是那些天生就有深刻缺陷的国际法律体制（包括传统的传染病控制体制）。在战后，整个国际法律体制都面临着重建与发展的问题，以实现传统到现代的过渡。与传统体制不同，现代体制是由一个全球性的国际卫生组织和该组织的一系列建议和决议构成的。

　　1、世界卫生组织的成立。国际社会在起草《联合国宪章》时就注意到了继续强化国家在卫生领域合作的必要性。在1945年的旧金山联合国家会议上，与会国家就曾建议成立一个卫生方面的国际机构。 联合国成立后，建立国际卫生机构就被提上了议事日程。经联合国经社理事会决定，1946年6月，在纽约举行了一次国际卫生会议。参加会议的64个国家的代表，签署了世界卫生组织的组织法，并建立了一个临时筹备委员会。1948年7月，世界卫生组织的组织法在经26个国家批准而生效后，世界卫生组织正式宣告成立，并于同年的9月成为联合国的一个专门机构。世界卫生组织的成立改变了传统体制下多个国际卫生组织并存的局面，是传统体制发展为现代体制的核心标志之一。

　　2、《国际卫生规则》的制定。传统体制在传染病的控制上是奉行条约取向的。尽管在1851－1945年间制定了很多的国际条约，然而，到了二战后期，有关传染病控制的国际法是含混不清和不能令人满意的。 随着全球性的世界卫生组织的成立，依靠条约重叠与国际卫生组织并存的状况来控制传染病显然已经不合时宜了。

　　世界卫生组织成立后，最优先考虑的事情就是统一传染病控制的国际规则。根据该组织法第21条规定，世界卫生组织被授权制定各项规章，特别是制定防止国际间疾病蔓延的环境卫生及检疫方面的规章。世界卫生大会于1951年通过了《国际卫生规章》（International Sanitary Regulations）。该规章把先前对各成员国生效的多个公约和协议组合成了一个单一的法律文件，从而在传染病控制的国际立法上迈出了最具决定性的一步，因为，《国际卫生规章》为控制传染病的国际扩散提供了一整套统一的、普遍适用的法律规范。 1969年，世界卫生大会按照修订程序把《国际卫生规章》更名为《国际卫生规则》（International Health Regulations）。

　　3、世界卫生组织的“软法”。世界卫生组织除了有权制定规章和规则外，它还可以通过有关决议和发布建议，但后者的效力发挥，则完全取决于成员国的自愿接受，其本身并不为成员国施加严格意义上的法律义务，所以，称之为“软法”。

　　随着世界卫生组织的建立和《国际卫生规则》的制定并在全球统一适用，再加上具有辅助性功能的国际卫生“软法”，传染病控制的传统体制正式发展为现代体制，成为真正意义上的国际传染病控制体制。

　　（二）国家在现代体制下的国际法义务

　　由于，《国际卫生规则》迄今仍是在传染病控制方面唯一对成员国有法律拘束力的国际卫生协定，所以，在传染病国际控制方面的国际义务都是以它为中心建立起来的。成员国除了承担《国际卫生规则》下的基本义务外，还应当承担与世界卫生组织进行紧密合作的义务。

　　1、国家在《国际卫生规则》下的基本义务。《国际卫生规则》的宗旨是“在对世界交通构成最小干扰的前提下，防止疾病的国际传播以确保最大的安全”。规则对国家义务的设定完全受其宗旨的支配。依据其宗旨，《国际卫生规则》给国家设定了以下几个方面的义务：其一，充分通报义务。《国际卫生规则》要求成员国在国内爆发鼠疫、霍乱和黄热病这三类疾病的情况下，应当及时向世界卫生组织进行充分的通报。该规则第二部分即“通报及流行病学信息”，用了整整13个条款，对通报的时间、通报的方式、通报的具体内容以及对先前通报的补充等做了十分详尽的规定。比如，该规则第3条规定，每一个卫生当局都应当在第一个病例发生的24小时内，通过电报通报给世界卫生组织……并在随后的24小时内通报受到感染的区域。该规则第5条又规定：任何通报应当迅速补充下列信息：该疾病的起源和类型，病例及死亡的数量，影响该疾病扩散的条件和所采取的预防措施。该规则第6条还规定了定期通报的义务。通报义务是国际监控网络和全球流行病学信息流动的中枢神经机制。 其二，适当的预防与控制义务。根据《国际卫生规则》的规定，所谓预防的义务，是指成员国应在机场和港口维持必要的卫生设施和机构，积极地进行防范，以防止传染病的爆发或扩散。规则第14条等条款规定，所谓控制的义务，是指成员国应当对该规则所规定的三类传染病采取某些控制性措施，以阻止其国际扩散。如该规则第62条规定，如果，任何交通工具在到达时被发现有一例霍乱病例，卫生当局就应当对其人员进行一定期限的隔离或者监控。该规则的其他条款还规定，允许成员国针对瘟疫、霍乱或者黄热病采取适当行动，以阻止该疾病的传播或者使其传播最小化。其三，对国际交通施加最小干扰的义务。此项义务的目的，是为了防止成员国在一国国内爆发传染病时，他国采取过激的行为从而导致对国际交通构成严重的障碍。比如，《国际卫生规则》第23条规定，国家为了保护其领域免受传染病的侵袭而可以采取的公共卫生措施，不能超过该规则所许可的限度。规则第24条还规定，卫生措施应当立刻采取，毫不拖延地完成和不加歧视地适用。规则第28条又规定，成员国在通常情况下不得阻止他国船舶或者飞机自由通行，除非该船舶或者飞机已经感染或者被怀疑感染的传染病属于该规则所规定的三类传染病之一。

　　2、成员国在世界卫生组织中的合作义务。尽管，当今的国际社会是由各自独立的主权国家组成的，但是，传染病的传播和蔓延并不受国界和主权的限制，而且，在经济全球化下，国际贸易和旅游的频繁与便捷更是为传染病的国际传播与扩散提供了便利条件，导致在任何一国爆发的传染病事件都具有全球性的影响。 国家在传染病的预防与控制上的合作也不应当受到国界和主权的限制。世界卫生组织的组织法在序言中明确宣布了国家的合作义务：享受可能获得的最高健康标准是每个人的基本权利之一……全世界人民的健康以及谋求和平与安全的基础，有赖于个人的与国家的充分合作。费德罗 认为，把最高健康标准与人权联系在一起，表明所有国家，不论是否加入世界卫生组织，都有义务保护和促进人类健康，包括传染病的控制。 成员国与世界卫生组织的合作应当是全方位的、不间断的和有效的。在平时，成员国应积极参与世界卫生组织在控制传染病方面所开展的一切活动，慎重考虑世界卫生组织所做出的所有相关建议与决议，做好传染病的预防工作；在传染病爆发时，成员国应当与世界卫生组织进行充分的沟通，切实采纳世界卫生组织就控制传染病所做出的各种建议和主张，力争把传染病的国内和国际扩散程度降低到最低限度；在传染病被控制后，还应当与世界卫生组织一起就传染病的爆发与控制进行认真仔细的总结。国际组织从根本上讲就是国家间进行国际合作的工具，成员国应当在实践中不断加强与国际组织的合作力度。

　　（三）现代控制体制的深刻缺陷

　　现行的国际传染病控制体制，虽然，相对于传统体制来说有很大的进步，但是，从它诞生那一天起，作为现代体制的核心支柱《国际卫生规则》就有着深刻的缺陷，具体表现在以下几个方面：

　　1、极其有限的通报对象。《国际卫生规则》为国家设定的通报义务仅限于三类疾病的爆发上，而实际上，严重危害人类的传染病至少有50种之多， 包括仍旧泛滥于国际社会的艾滋病和正在蔓延的“非典”。规则并没有把许多现在具有公共健康影响的疾病包括在内。规则对这些疾病的忽略，必然制约其效能的发挥。

　　2、合作机制的缺乏。尽管，传染病的有效控制取决于成员国间及成员国与世界卫生组织间的充分合作，但是，《国际卫生规则》并没有对此做出具体的规定。在一定意义上讲，规则只是承认每个成员国有充分的权力把他国的传染病“阻挡”于国门之外，但没有赋予世界卫生组织在控制传染病方面采取任何主动行为的权力。

　　3、基本理念的过时。审视《国际卫生规则》的规定，在遏制传染病的爆发和扩散方面，规则采取的是一种防御性姿态，它只要求成员国在边境上采取措施以抵制传染病的国际扩散，而不要求在国境内完善公共卫生设施，也不要求国家采取措施来改善国内传染病防治的总体状况。 在一些学者看来，规则对边境的看重，表明它把传染病误认为是一个可以在一国国界内可以遏制的问题，而在当今国际社会，国家之间的边界划分事实上已经无法阻隔传染病的国际性扩散。

　　4、责任与制裁机制的缺失。《国际卫生规则》对国家的约束本来就十分有限，再加上世界卫生组织的组织法和规则本身都未赋予世界卫生组织以任何强制执行的权力，以阻止成员国对有约束力的国际规范的违反， 因此，其结果是，在实践中，有一些国家出于种种原因，拒不履行规则所要求的对三类特定疾病爆发的通报义务。 《国际卫生规则》的监控体制由于成员国经常不通报而近乎崩溃，而且，由于规则中没有设定相关责任，其他国家经常对爆发传染病的国家采取过激的行为。成员国通常采取的限制性措施远远超过规则的许可。尽管，规则中含有一个试图控制其他成员国对通报了传染病爆发的国家的过激行为，但事实上，世界卫生组织无力强制实施该条款。 对于不属于规则规定范围内的疾病，世界卫生组织更是没有适当的办法来阻止对此类疾病爆发的过激反应。所以，《国际卫生规则》中的条款“在实践中几乎常常被当作建议”。

　　正是因为上述严重缺陷，世界卫生组织承认，当前的《国际卫生规则》已经过时。 疾病发生与传播的全球模式的变化，使先前的规则在适用上本身就已存在的问题更加突出，并且，也使得《国际卫生规则》在控制疾病国际扩散上的效力日益弱化。 在传染病控制领域，国际卫生立法，本来就很软弱，而现有的立法又远远落后于国际卫生实践，从而严重地限制了《国际卫生规则》的功效的发挥。 世界卫生组织的官员和公共卫生专家坦然承认，规则未能实现“在对世界通商构成最小干扰的前提下，防止疾病的国际传播以确保最大的安全”这一目的。而且，世界卫生组织也被同样一些成员国公共卫生官员与政治领导人指责为无效与无能的。

　　三、修订中的《国际卫生规则》对国家义务的强化

　　由于，原有的《国际卫生规则》存在的诸多缺陷，所以，在1995年5月的世界卫生大会上通过了修订与更新《国际卫生规则》的48/7号决议，要求对原有的规则进行修订。《国际卫生规则》的目的，一方面，为了回应全球化的世界中，旅游和贸易不断增长的现实需要，另一方面，也为了更加有效地应对传染病日渐兴起所带来的挑战。在2003年1月24日召开的世界卫生组织第111次执委会上，第一份正式的文本草案已经分发给成员国讨论，最终的修订文本将在今年10份出台，可望在2005年召开的第58届世界卫生大会上通过。

　　修订中的《国际卫生规则》（以下简称“新规则”）在许多方面对先前的规则做了重大的修改，全面强化了国家在控制传染病方面的国际义务，具体表现在以下方面：

　　（一）通报义务的全面改进

　　新规则对原有的《国际卫生规则》在通报义务上的缺陷做了充分的弥补。其一，扩大通报的对象。把“瘟疫、霍乱和黄热病”三类传染病扩大为“具有国际影响的公共卫生紧急事件”；同时，要求成员国必须利用“国际标准” 来评估其“国际影响”。很显然，新规则大大拓展了国家通报对象的范围，这对于发挥国际控制体制的功效极其重要。 其二，通报的灵活性。新规则允许国家在有关情况不确定时，可以提交秘密的、临时性的通报。这是在充分总结了国家在传染病通报上的历史经验而做出的重大创新，它既“迫使”国家通报，同时又兼顾了国家的特殊需要。其三，敞开信息渠道。在新规则中，世界卫生组织不仅仅依靠成员国所提供的官方通报，就传染病的控制做出建议或者采取行动；而且，它还还可以从非政府来源（如全球爆发警与反应网络）搜集一国传染病爆发的信息，并要求该国在短时间内对有关信息做出澄清；必要时，世界卫生组织还可事先建议其他成员国采取适当的防范措施。

　　（二）设定了建设国内监控体系的义务

　　费德罗教授在研究了国际传染病体制早期发展史后得出结论：在国际卫生公约中，国际合作的成功在很大程度上取决于国内公共卫生能力的改进。 新规则中，要求国家建立全国范围的国内监控体系。该体系必须满足统一和高效的“最低核心要求”，不但能够在短时间内把来自边远地区的一些资料反馈给中央性的行政机关，而且，能够分析此类资料（特别是有关异常疾病病例的资料）并尽快地做出决定。这就要求成员国在国内进行必要的能力建设以应对“具有国际影响的公共卫生紧急事件”。实践证明，一个国家准确识别一种疾病，并把有关信息传递给世界卫生组织的能力，对于《国际卫生规则》的顺利运作至关重要。

　　（三）建立履行义务的保障机制

　　新规则对建立了国家在履行国际义务时的保障机制。其一，建立联络中心。新规则要求成员国建立（指定）一个与世界卫生组织保持联系的联络中心。该联络中心将为成员国向世界卫生组织送交有关资料提供方便，反之亦然。这就为国家及时、高效地履行义务提供了一种保障，同时，也便于世界卫生组织对成员国进行监督。其二，按建议采取防范措施。以往，由于害怕在通报后他国对本国采取过激的行为，   因此，国家往往不予通报。新规则明确规定，在一国通报了某种传染病的爆发后，所有成员国都应当遵循世界卫生组织所作的建议来采取防范措施，而不能采用先前的那种模糊性的最大限制性措施。这就为通报的国家履行相关义务解除了后顾之忧。其三，实行双向义务。新规则还改变了先前《国际卫生规则》中义务的单向性现象，因为，它还要求世界卫生组织对成员国承担一定的义务，即要求世界卫生组织承担迅速援助成员国评估与控制传染病爆发的义务。

　　总之，新规则从先前只注重遏制传染病的国际扩散，发展成为全球性的预防与控制机制；从先前的只注重协调国家的公共卫生标准和措施，发展成为强调各国在传染病防治上的能力建设，从先前国家单方面对世界卫生组织承担义务，发展成为世界卫生组织也向国家承担相关义务，表明国际传染病体制已经发生了重大的变化，其核心是国家的义务被全面强化。

　　华东政法学院·王虎华 丁成耀 李春林

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