我国普通高中发展二十年政策回顾与分析

发布时间：2016-12-01 14:30

  本文关键词：我国普通高中发展二十年政策回顾与分析，由笔耕文化传播整理发布。

我国普通高中发展二十年政策回顾与分析 投稿：田昗昘

 

 

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作者：杨润勇杨依菲

教育理论与实践 2010年12期

 

　　中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2010)07-0023-05

 

 

　　一、我国普通高中发展二十年政策回顾

 

 

　　从1989年到2009年，我国普通高中的发展在不同阶段侧重点各异，呈现明显的阶段性特征。本研究以教育部(原国家教委)20年来《工作要点》①为线索，对不同阶段的普通高中政策进行回顾分析。

 

 

　　1.致力于普通高中调整改革(1989-1995)

 

 

　　在这一时期，教育系统全面贯彻执行《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》，普通高中建设比以往有所加强，初步规划建立“分级办学、分级管理”的体制，在办学模式、课程结构、教学内容、教学方法、考试制度等方面进行了改革和试验。为了解决普通高中“办学体制缺乏活力，办学模式单一”、“应试教育的倾向仍较严重”等普遍存在的问题，政策取向侧重对中等教育进行结构调整改革，中等职业教育成为发展重点，扩张迅速。②同时，相关政策进一步明确了普通高中的性质、任务、培养目标，开始实施会考制度改革，强化重点高中工作。

 

 

　　1989年《工作要点》指出，要“进一步明确普通高中的性质、任务、培养目标，修订教学计划方案。研究普通高中的布局和事业规划，提出进一步办好一批具有较高水平的普通高中的意见”。1990年《工作要点》提出，各地要高度重视，克服无能为力的消极思想，切实抓好各项改革试点，逐步推广会考制度等措施。1991年《工作要点》进一步提出要“积极完善并推行高中毕业会考制度”，“继续指导各地对初中布局和高中阶段教育结构进行调整；总结高中二年后实行分流和在普通初中与高中引入职教因素的改革经验”。1992年《工作要点》明确提出“深化基础教育改革，大力提高教育质量”的目标，要求“加强重点高中的工作，研究重点高中端正办学指导思想”。1993年《工作要点》提出要“改革高中阶段教育，完善高中毕业会考制度，召开高中工作会议”。1994年《工作要点》提出要“进一步研究高中的发展方针和办学模式”，首次提出了“建设示范性普通高中”的构想。1995年《工作要点》提出“研究高中教育改革与发展方针和办学模式”和“进一步深化办学和管理体制改革，加大教育结构调整力度”的目标，延续了“加快职业教育的改革和发展”的基本思路。

 

 

　　在这一时间段，国家出台了关于普通高中三项重要政策，对普通高中发展更加重视，透视出阶段性的政策重点。1990年6月6日，原国家教委发出《关于在普通高中实行毕业会考制度的意见》，以“抑制高中教学片面追求升学率的现象”[1]；1995年，原国家教委召开改革开放以来全国第一次普通高中教育会议，总结交流普通高中教育改革的经验，研究新形势下普通高中教育改革和发展的方针、政策和思路[2]，并颁布了《关于大力办好普通高级中学的若干意见》，体现了“继续调整中等教育结构”、“适度发展事业规模”等基本思想。1995年，原国家教委发出《关于评价验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》，提出根据“有计划、有步骤、分期分批”建设的原则，分批评估验收1000所左右示范性高中，意在“加速人才培养，推动普通高中教育的发展”，进一步延续和强化了办好重点中学的思想。

 

 

　　2.关注普通高中规模扩充(1996-2000)

 

 

　　这一时期，正值国家教育发展“九五”期。按照《关于大力办好普通高级中学的若干意见》(1995)的要求，为落实《中国教育改革和发展纲要》实施意见提出的“到2000年普通高中在校生要达到850万人左右”的发展规模，普通高中在“积极推进办学体制和办学模式改革、高中教育改革不断深入”的同时，将发展重点转向扩大普通高中教育规模，提出了“大城市和沿海经济发达地区努力普及高中阶段教育”的目标，明确了“深化改革，扩大规模”的政策主导思想。我国普通高中开始走向政策引领下规模扩充的发展路径。

 

 

　　1996年《工作要点》提出了“拟定建设示范性普通高中的实施意见和推进办学模式多样化改革”的工作目标。1997年《工作要点》提出，加快研究小学升初中、初中升高中、高中升大学等升学考试制度的改革，进一步推动由应试教育向素质教育的转轨，“深化高中阶段办学体制的改革”。1999年《工作要点》没有提及普通高中的专项内容，但是提出了“加大基础教育改革力度。……推进基础教育评价制度、中考和高中毕业会考制度的改革。加快农村初中课程、高中综合课程改革，积极扩大综合高中办学模式的试点”等改革要求。2000年《工作要点》秉承了“扩大普通高中规模”的政策导向，提出城市和经济发达的地区要加快高中阶段教育的发展，……通过学校布局调整、适当分离初高中办学、办好薄弱学校、发展民办教育等多种形式，扩大包括普通高中和中等职业教育在内的高中阶段的招生规模，并提出要继续办好实验性、示范性高中和骨干职业学校。

 

 

　　这一个时期，第三次全国教育工作会议召开，对普通高中政策产生了重要影响。在1999年第三次全国教育工作会议上，朱镕基总理提出要“……积极调整现有的教育体系结构，扩大高中阶段教育的规模”，进一步明确了国家“扩大高中阶段教育规模”的政策导向。同年，《面向21世纪教育振兴行动计划》开始启动，提出了“到2010年，在全面实现‘两基’目标的基础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育”目标。原国家教委也出台了《关于大力办好普通高级中学的若干意见》的专项政策文件，提出了重视发展高中阶段教育事业、积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育，要求“挖掘潜力，扩大现有公办普通高中的招生规模”。为了加快发展，“鼓励办学条件较好、教育质量较高的公办普通高中在保证本校规模和教育质量的前提下，采取多种方式与其他学校、社会力量联合举办民办普通高中”；特别提出要“加强示范性高中的建设，扩大示范性高中的招生规模”。

 

 

　　3.谋求普通高中打破发展瓶颈(2001-2005)

 

 

　　这一时期是普通高中发展最快的时期，也是普通高中政策出台最多、国家对普通高中发展更加重视的一个时期。政策导向围绕着“扩大优质高中教育资源，加快高中发展与建设”展开，③力求解决基本普及九年义务教育和高等教育扩招后，人民群众日益增长的接受优质高中教育需求和教育资源供给不足的突出矛盾，解决高中阶段教育不足制约整个教育发展的瓶颈问题，满足广大人民群众的教育需求。普通高中发展政策在继续延续“规模扩张”的基础上，侧重于“多种形式扩大优质教育资源”的发展思路。

 

 

　　2001年《工作要点》指出，要努力创造条件，积极扩大普通高中规模……促使我国基础教育迈上新台阶。2002年《工作要点》提出，要扩大现有教育资源，鼓励有条件的地区和学校实行完全中学的初、高中分离，并通过布局调整、资源重组，扩大优质高中的覆盖面，并明确提出要“完善相关政策，鼓励发展民办高中”。2003年《工作要点》要求加快高中教育发展步伐，扩大优质高中办学规模，鼓励有条件的地区普及高中阶段教育，支持发展民办高中，加强县城示范性高中建设。2004年《工作要点》则明确提出，继续推动高中阶段教育快速发展。特别提出要“推动中西部农村地区县中建设，多种形式地扩大优质教育资源”。2005年《工作要点》提出，要着力提高普通高中教育质量，巩固普通高中教育发展成果。

 

 

　　这个时间段内，国家颁布了多项教育改革政策，直接涉及到普通高中发展的问题。2001年，国务院召开了全国基础教育工作会议，颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》。其中强调“要大力发展高中阶段教育，促进高中阶段教育协调发展”，提出了“十五”期间“高中阶段入学率达到60％”的发展目标，为本时期普通高中教育发展确立了政策基调。2002年，经国务院同意，教育部在天津召开了全国高中发展与建设工作经验交流会。会议的中心议题是“坚持教育创新，提高教育质量，加快高中发展”，会议认为：高中阶段教育已经成为整个教育发展的瓶颈，必须合理规划高中教育发展，努力拓展优质高中教育资源。④教育部长陈至立指出要“抓好示范性高中建设，带动整个高中教育质量的提高”；发展优质教育资源一定要坚持“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的原则。2003年，国务院在《关于进一步加强农村教育工作的决定》中提出要“发展农村高中阶段教育”，要求“今后五年，经济发达地区的农村要努力普及高中阶段教育，其他地区的农村要加快发展高中阶段教育。……国家继续安排资金，重点支持中西部地区一批基础较好的普通高中和职业学校改善办学条件，提高教育质量，扩大优质教育资源”。

 

 

　　4.聚焦高中阶段普及发展(2006-2009)

 

 

　　从2006年开始，随着高中阶段教育结构的调整，在大力发展中等职业教育的背景下，普通高中教育呈现出“整体稳定局部调整”的局面。受调整政策影响，普通高中规模扩张增幅明显减少，普通高中学校数、招生数、在校生数均有所减少，普通高中与职业高中比例发生了较为明显的变化，普职招生比由2001年的60∶40调整为2007年的51.7∶48.3，中西部成为了高中阶段教育发展的重点区域。2007年底，党的十七大召开，提出了“加快普及高中阶段教育”的战略任务，2008年，重点大力发展职业教育，加大高中阶段教育结构调整力度，重点加快了发展中等职业教育，当年招生规模超过810万人，实现了中等职业教育与普通高中教育招生规模大体相当的目标。高中阶段教育毛入学率接近75％。普通高中则按照“巩固、深化、提高、发展”的思路，进入了相对稳定发展规模、把握发展节奏的阶段。

 

 

　　2006年《工作要点》提出，要“把握好普通高中教育发展节奏”。2007年到2009年，“高中阶段教育普及”的目标均列入《工作要点》。普及高中阶段教育的工作重点，一是继续重点发展中等职业教育，二是重点普及农村地区的高中阶段教育。

 

 

　　在这个时期内，国家出台了多项涉及普通高中发展的政策。教育部颁发的《关于加快发展中等职业教育的意见》，提出了促进两类高中协调发展、大力推进普及高中阶段教育的工作策略。其中指出“今后一个时期，要采取强有力的措施，加快中等职业教育发展，……到2007年，中等职业教育和普通高中教育规模大体相当。普通高中教育总体上要把握发展节奏、控制发展规模，把工作重心放到提高质量上”[3]。2006年，教育部发出了《关于进一步规范普通高中建设兴办节约型学校的通知》，提出对“普通高中学校办学规模要遵循教育规律，对超大规模的学校和校园要严格控制”，同时，要“进一步规范其示范性高中建设与评估工作，调整评估指标和重点”。2007年，国务院批转教育部国家教育事业发展“十一五”规划纲要的通知，提出了在“十一五”期间，“高中阶段教育普及程度明显提高，在校生规模达到4510万人，毛入学率达到80％左右”的目标，进一步明确了“普及高中阶段教育”的战略方向。

 

 

　　二、我国普通高中发展二十年政策分析

 

 

　　纵观二十年我国普通高中发展政策，在政策目标、改革重点、政策效应以及政策趋势等方面均“有章可循”。

 

 

　　1.普通高中在高中阶段教育“结构调整到瞄准普及”过程中逐步发展

 

 

　　在国家教育体系中，普通高中和职业高中同属于“高中阶段教育”。中共中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》以及国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，为我国普通高中20世纪90年代的教育改革和发展绘制了蓝图，指明了方向。因此，从90年代开始，“结构调整”一直是高中阶段教育发展的关键词。而结构调整的重点内容就是普通高中与职业高中的比例关系。多年来，高中阶段教育是在“普及九年义务教育的基础上”，以“分区规划、分类指导，适度发展事业规模”的思路对中等教育结构进行调整改革的。90年代后期，教育部开始关注“普及高中阶段教育”的重要性，提出了“普及高中阶段教育”的工作要求[4]。2001年，国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出了普及高中阶段教育的总体工作方针，“普及”遂成为高中阶段教育21世纪主要的政策目标。⑤在落实整个普及高中阶段教育政策的过程中，虽然绝大多数时期都以“大力发展职业教育”为重点，但是由于“普及”的要求，普通高中也“水涨船高”，得到了相应的发展。

 

 

　　2.普通高中始终处于二十年教育发展战略重点的“边缘”位置

 

 

　　纵观二十年中各个发展阶段，相关政策始终把普通高中定位于“非重点”的位置。从20世纪80年代开始实施“普九”政策以来，义务教育先后经历了从“普及”到“巩固、提高”的发展过程，一直处于基础教育乃至整个教育工作重中之重的位置。相对而言，普通高中则成为《工作要点》以及其他重要教育政策中基础教育部分的“附属内容”，往往被“一带而过”；90年代中后期，国家提出“普及高中阶段教育”的目标，发展基础相对薄弱的中等职业教育又一跃成为了政策关注的重点内容，被看作高中阶段教育发展的战略重点，普通高中仍未能够得到足够重视；与此同时，国家又提出“提高高等教育质量”的政策目标，普通高中在整个教育体系中依然处于相对“边缘”地位。可以说，二十年教育政策的战略主线可以概括为“普及(巩固、提高)九年义务教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量”。普通高中教育受到一定程度的忽视和轻视，表现在政策层面上，其发展在一定程度上存在“顺其自然”的倾向。

 

 

　　3.普通高中本身的发展突出了“重点”、“规模”、“改革”等政策主线

 

 

　　从二十年政策内容上看，普通高中政策虽然不同阶段各有侧重、各有特点，但是纵向分析却显现了“重点发展”、“规模扩张”、“调整改革”三条政策主线。

 

 

　　“重点学校”是我国普通高中多年来始终未变的政策。改革开放以来，继邓小平提出“要办重点小学、重点中学、重点大学”的指示后，国家又颁发了一系列办好重点高中的政策。⑥秉承新中国成立以来发展“重点高中”的传统，二十年来我国普通高中的发展也一直遵循着“重点高中重点发展”的政策思路，全国建设了一批重点高中，出现了重点高中和一般高中并存的局面。20个世纪90年代中期，原国家教委发出《关于评价验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》后，提出要“有计划、有步骤、分期分批建设1000所示范性普通高中”，重点高中从称呼上更改为“示范性高中”，并沿用至今。重点高中作为普通高中的示范和“窗口”，接受了国家财政倾斜投入、优先发展的扶持政策。多年来，发展重点高中的政策主线一以贯之，没有改变。

 

 

　　“规模扩张”是二十年高中发展政策的基本导向。自从20世纪80年代中期我国《义务教育法》颁布，国家实施“普九”政策以后，我国义务教育取得了长足发展，对扩大普通高中规模提出了迫切要求。普通高中客观上采取了外延发展，也就是扩大规模和数量的策略，走上了规模扩张的发展道路。20世纪90年代中期以后，高中教育规模扩张达到顶峰，实现了连续的高速发展。与1995年相比，2001年普通高中招生数和在校生人数都实现了翻番，年平均增长率达到了12％。④与之相关联，高等教育连续实施扩招政策之后，对普通高中生源数量也提出了直接要求。基于巩固、发展“普九”成果和高等教育扩招政策的双重压力，国家“积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育”[5]，普通高中发展一直遵循着“要扩大高中阶段教育规模”的政策路线[6]，采取了“通过学校布局调整、高初中分离、重点学校与薄弱学校联合办学、灵活多样的授课制”等一系列形式，挖掘潜力，扩大现有普通高中的招生规模。与“重点高中”政策相呼应，国家政策一直致力于“扩大示范性高中的招生规模”[7]，凸显了近年来辐射扩展优质高中教育的政策期待。

 

 

　　“调整改革”是普通高中教育政策中的基本特点。二十年来“以改革推进普通高中发展”是政策的一个基本特征。也可以说，普通高中的持续发展是依靠多次改革实现的。例如，改革“单一的政府办学”体制，基本形成多元化办学格局，提高了民办教育在高中教育体系中的比例，一度试行“公办民助”、“公有民办”、“民办公助”等多种办学形式的改革，初步形成了公办、民办普通高中共同发展的格局；以政府为主、多渠道筹措教育经费的教育投入保障制度和教育经费管理制度进一步完善，经费使用效益稳步提高；实施普通高中办学模式的改革，调动各类普通高中的办学积极性；积极推动考试制度改革，普通高中实行毕业会考制度改革措施，高考招生制度也在考试内容、技术以及资助招生方面多次实施改革措施；从2004年开始的普通高中课程改革，引领了普通高中教育管理与教育实践领域课程管理、课程设置、课程实施与课程评价等具体层面的转变。另外，普通高中的收费、办学行为、建设规模等方面也一直是调整改革所重点关注的领域。

 

 

　　4.部分普通高中政策呈现明显的双刃效应

 

 

　　在国家教育政策引领下，我国普通高中教育事业有了长足的发展，但是也暴露了一些政策盲点，部分政策也产生了双面效应。主要表现在：其一，重点高中政策呈现了两重性。一方面，有计划地办好一批重点高中政策的政策，调动了地方办学的积极性，推动了整个高中教育的改革与发展，培养了一批高素质人才；另一方面，该政策也产生了较多负面效应，其中最重要的就是拉大了与普通高中之间的差距，普通高中事业发展不均衡状况明显，出现了重点高中、普通高中并存并且参差不齐的局面。中西部农村地区普通高中发展整体薄弱，普及率较低，学校办学条件和教育质量与东部地区普通高中差距甚大。农村县中“一枝独秀”，与同区域普通高中差距拉大。其二，普通高中规模发展政策利弊参半。可以说，我国普通高中近年来快速发展，主要体现在了普通高中大规模的拓展上，规模效应逐渐显现，高中教育普及率明显提高。但是，规模的扩张只在一定程度上缓解了普通高中总量不足的矛盾，不会必然地带来质量的提升。特别是由于“应试”背景下“重点高中政策”的强力影响，薄弱高中数量有增无减；普通高中的快速扩张，也导致了普通高中师资、办学条件等方面无法同步跟进，部分地区出现了师资不足、大班额普遍等现象，影响到普通高中质量的整体提升。其三，普通高中在办学体制、办学模式、课程设置、教学内容和方法、考试制度、学校管理以及招生规模等方面进行了一系列改革和试验，收到了一定的成效。但是，必须看到，普通高中教育总体上还不能适应我国社会主义现代化建设的需要，并一度成为制约教育整体发展的瓶颈。普通高中的经费投入保障机制尚不明确，政府投入过低，没有充分体现以政府投入为主的原则；普通高中人才培养模式单一，“千校一面”，办学普遍缺乏特色；普通高中教育教学一切为了高考的现象比较严重，质量观和评价制度不科学，实施素质教育的环境不够宽松；普通高中办学体制单一、利用社会力量和非公共财政资源举办普通高中不够充分等问题还没有得到彻底解决，显现了政策层面的缺陷或双面效应。

 

 

　　5.普通高中未来政策思路趋于明晰

 

 

　　通过对近年来政策发展趋势进行分析，普通高中在未来一个时期内发展思路与目标逐步明朗。概括起来就是：其一，，立足普及，适度规模。党的“十七大”提出了“加快普及高中阶段教育”的总目标，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(公开征求意见稿)则具体化为“到2020年，普及高中阶段教育，使全国高中阶段教育毛入学率达到90％，全面满足初中毕业生接受高中阶段教育的需求”。普通高中教育应把握发展节奏，调整布局，适度规模，以适应普及高中阶段教育的总体要求。其二，内涵发展，提高质量。普通高中教育要以质量为中心，把培养学生社会责任感、创新精神和实践能力作为全面提高教育质量的重点内容。通过深化基础教育课程改革，加强实验教学、研究性学习和社会实践，改变人才培养模式，提升人才培养质量。通过制度创新与改革，走内涵发展的道路，提升管理效益和办学质量。其三，多样化办学，特色发展。普通高中要丰富和发展教育功能，兼顾高中教育的升学、育人和社会发展功能，兼顾普通教育、职业教育与综合教育。鼓励普通高中特色发展，逐步改变普通高中教育功能单一和千校一面的状况。

 

 

　　鉴于以上政策回顾和分析，全面总结二十年普通高中发展的经验与教训，特别是结合新近公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》有关精神，笔者认为，普通高中教育发展的当务之急是出台新时期普通高中专项发展政策，以明确普通高中的定位和思路，清晰发展目标，特别是对普通高中教育发展中遇到的突出矛盾和问题提出针对性措施意见，对现有普通高中政策做出完善调整，使未来一个时期内普通高中发展“有章可循”，为完善普通高中政策体系奠定基础。

 

 

　　注释：

 

 

　　①为行文方便，教育部(原国家教委)历年《工作要点》在文中均简称为“××年《工作要点》”。

 

 

　　②1995年普通高中在校生713.2万人，比1990年减少4.1万人。各类职业学校在校生占整个高中阶段在校生的比重从1990年的45.7％提高到56.8％，提高了11.1个百分点。参见《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》。

 

 

　　③李岚清同志在全国高中发展与建设工作经验交流会上的讲话，2002。

 

 

　　④陈至立同志在全国高中发展与建设工作经验交流会上的讲话，2002。

 

 

　　⑤关于高中阶段普及的任务出现在了以后多个政策文件中，主要有：国务院.关于基础教育改革与发展的决定(2001)；教育部.关于印发陈至立部长在全国高中发展与建设工作经验交流会上的讲话的通知(2002)；中国共产党第十六次全国代表大会上的报告(2002)；国务院.关于进一步加强农村教育工作的决定(2003)；教育部.关于加快发展中等职业教育的意见(2005)；中国共产党第十七次全国代表大会报告(2007)；等等。

 

 

　　⑥主要有：教育部颁发了《关于办好一批重点中小学试行方案》(1978)；在哈尔滨召开了全国重点中学工作会议，颁发了《关于分期分批办好重点中学的决定》(1980)；1983年8月，教育部在《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》(1983)中，重申了办好重点中学的必要性。

 

作者介绍：杨润勇(1963-)，男，河北乐亭人，中央教育科学研究所副研究员、教育学博士，主要从事教育政策分析研究，北京 100088；杨依菲(1989-)，女，河北乐亭人，首都经济贸易大学经济学系2007级学生，主要从事教育统计分析研究，北京 100070

 

中图分类号：G40-011.8文献标识码：A文章编号：1004-633X(2010)07-0023-05一、我国普通高中发展二十年政策回顾从1989年到2009年，我国普通高中的发展在不同阶段侧重点各异，呈现明显的阶段性特征。本研究以教育部(原国家教…

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