普通高中教育经费投入保障机制研究

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普通高中教育经费投入保障机制研究

发布日期： 2013-11-12 发布：  

  2013年9期目录       本期共收录文章20篇

　　高中教育在整个国民教育体系中处于一个十分特殊的位置，它是义务教育与高等教育的衔接口，在整个教育结构中起着承上启下的作用。基于教育经济学的观察视角，从公共财政学分析路径出发，高中阶段的教育经费问题，一直是深刻影响高中教育发展的一个关键性问题，尤其是在义务教育和高等教育发展均处于历史上较好态势的情况下，探求高中教育处于尴尬发展境地的深层次原因，教育经费投入机制的确是一个极为重要的观察视角。迫于国际惯例、历史传统、民众需求、舆论压力和政策刚性等因素，在基础教育领域，义务教育也比普通高中教育更受政府重视，而在高等教育大众化的趋势里，政府对高等教育的投资热情高于基础教育。高中阶段教育经费投入不足、筹措渠道单一、保障机制不健全等系列问题，已经成为制约高中教育发展的一个瓶颈问题。
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　　一、 普通高中教育经费投入现状
　　不可否认，随着国家政策对教育支持力度的加大和国家财政实力的增强，各级政府加大了对普通高中的教育投入，教育经费实现了快速增长。按照基本的教育规律要求，一般来说，特定时间段内的教育投入应与在校生规模保持同步增长，这样才能保证教育的可持续发展。如果考虑到教育质量要求、物价上涨等因素，则教育投入的增长应高于在校生规模的增长，才能保证教育教学的顺利进行。2009年，我国普通高中教育经费总投入达到1779.4亿元，比2000年增长2.9倍。各级政府预算内教育拨款的增速更快，2009年达到985.3亿元，相比同期在校生规模，教育经费投入的增速明显快于在校生规模的增长。与此同时，普通高中生均教育经费快速增加，普通高中生均预算内事业费用支出为3757.60元，比上年的3208.84元增长17.10%[1]。
　　但是，目前高中教育仍然存在经费总量投入不足、家庭和个人分担比例偏高、学费负担地区差异明显和非政府资金投资规模偏小等现实问题。
　　1.经费投入总量不足
　　教育经费投入不足是个老生常谈的问题，涉及到财政实力、政策偏斜、发展策略和操作程序等诸多方面。多年来，教育经费财政性支出占国民生产总值4%的目标，一直是教育界和社会各界努力追求的方向。而1991年世界公共教育经费支出占国民生产总值的比重平均为5.1%，发展中国家为4.1%，印度为3.5%，就连最不发达国家也有3.3%，更不用说发达国家的5.3%[2]。即便在有限的财政投入里，在各级各类教育“利益均沾”的份额划分时，在与义务教育、高等教育和其他类型教育的利益博弈中，高中教育所占比例不大，经费总量与高中教育发展需求仍有很大差距。以2009年为例，我国普通高中预算内教育拨款为985.3亿元，当年国家预算内教育拨款为12231亿元，所占份额只有12.4%，而普通高校预算内教育拨款达2191亿元，普通高中不及普通高校的一半[1]。
　　2.家庭和个人分担教育经费的比例偏高
　　隶属于基础教育范畴的普通高中教育实行“在中央政府领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制，这种财政分担主体过低的财政投入制度，在实践中易受制于地方财力厚薄影响且无刚性制度约束，必然导致政府财政投入不足现象在一定程度上普遍存在。虽然同属于基础教育，但高中教育是非义务教育，从法理上说应该实行成本分担的财政投入机制，这就导致了学生家庭和个人在教育经费分担上的天然合理性。但是，教育成本加大、农民收入增长缓慢、收费制度不合理等诸多要素导致普通高中教育经费个人分担比例过高，导致一系列家庭问题、社会问题和教育问题大量存在，却是不争的事实。据有关学者统计，以县域城镇为计算对象，扣除物价等因素，学费再加上在校生活费、交通费、资料费和补课费等，普通高中生一年的花费大概在5000～6000元左右[4]。而且，高中阶段教育收费制度和教育费用支出占家庭开支比例不断加大的事实直接影响到家庭对高中教育投资的信心，伴随着高等教育就业难现状的普遍存在，导致部分家庭在完成义务教育之后，就停止了对子女继续接受高中教育的支持。
　　3.学费负担的地区差异比较明显
　　上海科学教育研究院的沈百福研究员按照京津沪、东部、中部和西部四个等级，对全国31个省、市、区普通高中的生均教育经费、生均学费及学费占教育经费比例、生均教育拨款、普通高中教育经费中政府拨款所占比例等数据进行分析。结果显示：我国普通高中生均学费基本是发达地区高，欠发达地区低；普通高中教育成本个人分担比例与城乡居民的收入、支出没有显著的相关性；中部地区政府对普通高中教育经费分担比例最低，导致了其普通高中经费总量中个人分担比例最高，中部地区的农民家庭在高中学费方面负担最重；财政投入力度与普通高中经费个人分担比例是此消彼长的关系。而且，运用SPSS软件，根据影响学费的回归模型进行测算，得出山西、内蒙古、安徽、湖北、湖南几地普通高中生均学费偏高，个人负担过重[4]。
　　4.非政府资金的投资规模偏小
　　单纯依靠政府投入进行普通高中教育办学，显然也是不现实的，而目前民间资金和外资囿于制度安排和政策约束，对投资高中教育的意愿也不强。资本天生具有逐利性，而高中教育投资具有资金回报周期长、风险大、平均收益率低等特点，更为重要的是对于投资高中教育与办学盈利之间关系上的争论，导致民间资本望而却步，不愿投资，或者是仅仅停留在资本的试探阶段，不愿意开展大规模资本投入和进行深度的教育开发。2000年左右，私人资本投资包括高中教育在内的基础教育比较活跃，但这十几年的实践经历证明，其办学效果差强人意，资本的回收效益也与预期有不小的差距。利益诱致下的民间资本如何与高中教育的市场需求有机结合，仍是一个需要借力于体制改革和环境改善的系统性课题。
　　二、 普通高中经费投入问题的原因分析
　　普通高中发展受制于教育经费投入，既有深层次的体制性因素，也有政府财力不足的原因；既有国家政策层面上的管理漏洞因素，也有监管者认识上的误区原因。
　　1.定性层面：高中教育的性质定位不够明确 　　关于高中教育性质的争论是与教育作为服务业态的产品属性如何进行界定息息相关的。根据萨缪尔森给公共产品进行的特征界定，判定是否是公共产品，，一般有两个基本依据，即是否存在消费的非排他性和非竞争性。同时具有这两个特征的产品，则为公共产品；完全不具有这两个特征的产品，则为私人产品；具有消费上的部分竞争性及排他性的产品，也就是说，介于公共产品与私人产品之间的产品，则称之为准公共产品[5]。按照这个标准，高中教育具有私人和社会两方面的属性，应该定位为“准公共产品”，一方面，普通高中教育具有排他性和竞争性，有私人产品的属性，接受普通高中教育获得的知识技能，可以增加受教育者的收益；另一方面，高中教育又具有公共产品的一些属性，个人在接受高中教育后，素质得到提高，有利于整个社会的进步[6] 。长期以来，一直纠结于教育在市场经济条件下的性质判断和高中教育的特殊性讨论，没有形成统一的认识，导致在理论界和社会各界存在一些认识上的偏差，这也是责任主体出现缺位、错位等现象的源头性因素之一。
　　2.认识层面：高中教育的地位没有引起重视
　　在整个教育体系中，高中教育处于承上启下的纽带位置，但与此同时，也导致部分人士把高中教育仅仅看成是“纽带”，忽视了其作为一种教育层次的阶段性特征和内在发展要求。义务教育涉及到千家万户，社会舆论关注度高，而且，基于重视基础教育的惯性沿袭和政府对义务教育承担根本责任的国际惯例，也由于地方教育行政主管部门受制于义务教育完成率的政绩考核需要，所以不论在政策倾斜，还是资金投入上，义务教育均处于优先发展位置。1999年高校大扩招，掀开了中国高等教育大众化发展的序幕，基于市场经济发展对人才的需求、国民素质提升的内在需要和平衡市场与教育之间关系的诸多考量，政府投资高等教育的韧性和内驱力要远远强于包括义务教育在内的基础教育。在没有总量增加的前提下，既有的教育利益格局不能合理进行调整，这就导致在这十几年的利益博弈过程中，在教育投资的份额分配中，高中教育一直处于被忽视和冷落的境地，“不上不下”、“不高不低”成为相当长一段时间内社会对高中教育的形容。
　　3.经济层面：各级政府财力的确有限
　　改革开放三十几年，各级政府财政实力有着大幅度增强，但总体来说，与教育和高中教育的内在发展需要相比较，有限的投资的确让高中教育发展捉襟见肘。有关数据表明，2002～2007年，我国人均财政收入从1472元提高到3884元，财政收入大大改善，普通高中生均预算内教育经费与人均财政收入比值却从2002年的1.16∶1，降到2007年的0.71∶1[7]。导致政府财政投入不足的一个重要因素的确是财力有限，而且，在“发展就是硬道理”的政绩观和GDP考核制度驱动下，政府投资经济发展既有应有之义，也是理所当然。排除急功近利的畸形发展观和唯政绩论的情绪化评论，地方政府把有限财力用于经济发展上，的确无可厚非，只是在处理经济发展和教育发展以及各种类型教育发展的关系上有所偏失罢了。
　　4.体制层面：教育经费投入机制不健全
　　教育经费投入机制存在着政策设计和操作程序上的漏洞，具体表现为教育经费预算上的随意性和经费划拨使用时的贯彻不力，这与地方行政性因素干扰和人为力量的介入有很大关系。也就是说，在高中教育经费投入机制运转中，经常存在无钱可用、移作他用、用不到位和利用效果极差等系列现象。
　　三、 构建普通高中教育经费投入保障机制的政策建议
　　为促进普通高中的可持续发展，有效解决普通高中教育经费投入的相关问题，政府需要履行教育投入责任，不断加大经费投入力度；鼓励民间投资和社会投资，构建多元化投资体系；扩大资助对象范围，完善普通高中学生资助体系；加大教育转移支付制度，平衡高中教育发展的地区差距。
　　1.政府需要履行教育投入责任，加大高中教育经费投入额度和力度
　　近年来，尽管各级政府加大了对普通高中的教育投入，但政府的主要责任并没有得到充分体现。在下一步发展中，应该加大政府的投入责任，保证普通高中预算内教育拨款占总投入的比例达到50%以上。参照国外部分国家高中教育免费和广东珠海等地12年基础教育全部免费的做法，随着经济实力的逐步增强，可以考虑实行高中阶段义务教育免费制度的推行，这是责任政府在教育担当上最根本的要求。
　　2.鼓励民间投资和社会投资，构建多元化投资体系
　　普通高中教育属于基础教育，是地方性准公共产品，具有极大的外部正效应，政府投资具有天然的正当性，这也是参考发达国家发展普通高中教育的有效做法得出的结论。目前，我国的普通高中教育属于非义务教育的范畴，应该努力构建形成以政府财政投入为主，政府、居民和社会组织共同投资的多元化投资体制。鼓励民间投资和社会投资，需要教育体制的创新、保障政策的完善和社会环境的改善，创设资本流动和投入的体制环境，空间广阔，前景远大。
　　3.扩大资助对象范围，完善普通高中学生资助体系
　　虽然不少地区关于高中教育阶段贫困学生的资助政策有不少的实践探索，但国家政策层面把高中阶段的资助政策依然排除在国家资助政策体系之外，国家制订了义务教育、职业教育和高等教育等较为完善的资助政策，但在普通高中贫困家庭学生的资助政策上仍处于空白。在教育发展依托项目进行运转的态势中，高中教育在专项工程依托方面也处于空白状态。义务教育国家设有寄宿制学校工程、危改工程、“普九”工程等，高等教育国家设有“985工程”、“211工程”等，而普通高中教育国家没有一项支持事业发展的工程项目，无疑，在教育大发展格局中，也处于被动的弱势地位。
　　4.加大教育转移支付力度，平衡高中教育发展地区差距
　　区域间经济水平与财政发展的不均衡是教育区域发展不平衡的根本原因，为缩小区域间教育发展的差别，促进教育公平，应加大中央和省级教育财政转移支付力度，规范教育财政转移支付制度，使地方政府有能力增加对普通高中的教育投入，缩小其与全国平均水平和经济发达地区的差距，促进普通高中教育的均衡协调发展[8]。
　　参考文献
　　[1] 教育部发展规划司.中国教育统计年鉴（2010）.北京：人民教育出版社，2011.
　　[2] 国家教育发展中心.2000年中国教育绿皮书.北京：教育科学出版社，2001.
　　[3] 唐丽静.从财政学角度分析我国普通高中教育.教育财会研究，2008（6）.
　　[4] 沈百福.我国普通高中学费的地区差异分析.当代教育论坛，2006（5）.
　　[5] Samuelson，Paul A.The Pure Theory of Public Expenditure.Review of Economics and Statistics.36（November），1954.
　　[6] 陈文娇.高中教育成本分担的理论与实证分析.江西教育科研，2007（7）.
　　[7] 沈百福.我国普通高中教育投入评价.上海教育科研，2009（1）.
　　[8] 李芙蓉.我国普通高中教育投入现状分析.教育发展研究，2008（11）.

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