民事公益诉讼制度研究—兼论民事诉讼机能的扩大

【摘要】 (民事)公益诉讼是近年来在我国出现的新的社会现象和法律现象,引发了学术界和实践部门的广泛关注。民事公益诉讼是否可行,如何将其纳入到现代民事诉讼制度之中,我国应如何发展民事公益诉讼,这些重大问题不仅关系到民事诉讼的理念,而且根本上关系到民事诉讼的机能和司法的定位。本文以考察和分析我国近年来在司法实践中出现的新现象为起点,以构建我国合理的公共利益保护机制为目的,在探讨民事诉讼机能扩大的基础上,对民事公益诉讼作一系统分析。全文共分五章。 第一章为问题的提出和民事公益诉讼的引入。本章从典型案例入手分析,指出公共利益保护问题正开始迈入民事诉讼的视野与领域之内。公共利益的保护并不能寄希望通过单一途径或单一方式来完成和实现,多元的公共利益保护途径是完善的公共利益保护机制的必然选择。为使保护公益的案件获得畅通的诉讼渠道,并真正发挥保护公共利益的作用,构建我国的民事公益诉讼制度是解决问题的必然选择。虽然民事公益诉讼逐渐兴起并引人注目。但由于缺乏相应法律制度的规范,公益诉讼处在“名不正言不顺”的尴尬地位,难以充分发挥其应有作用。在司法实践的推动下,我国学术界对民事公益诉讼的关注增多,实现了从陌生到熟悉、从观望到思考再到一些分析论证,初步取得了一定的成果。但总体上一般性介绍多,深入研究少;零散的制度设计多,系统性构建少。因此有必要展开深入的研究。民事公益诉讼的引入关系到诉讼理念和制度的双重变革,是一项复杂的工程,涉及各个方面,需要系统的、整体的变革思路;而至为重要的是,从长远和根本上看,我国民事公益诉讼的构建和良性发展关键不在于原告资格的授予或拓宽这些外在问题,而在于诉讼的整体运作机制和机能能够与公益诉讼相适应。构建我国民事公益诉讼的关键性任务在于扩展民事审判的机能。 第二章为民事公益诉讼概述。本章在肯定二元公益诉讼制度基础上,提出民事公益诉讼是指特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定,针对侵犯社会公共利益的民事违法行为向法院提起民事诉讼,由法院通过司法程序追究违法行为并籍此保护和捍卫公共利益的一种法律制度。根据公共利益在诉讼中的表现形态,论文把民事公益诉讼大体分为三种类型:分散利益型民事公益诉讼,纯粹型民事公益诉讼,公益、私益混合型民事公益诉讼。 公益诉讼法律制度虽然最早可溯及到古罗马时代,但引起广泛关注的现代意义上的公益诉讼制度却始于向垄断资本主义过渡时期。现代民事公益诉讼所涉及的纠中国政法大学博士学位论文民事公益诉讼制度研究—兼论民事诉讼机能的扩大纷,带有传统型诉讼模式抑或解决纠纷模式不能容纳的新要素,涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争议并要求法院对此作出法律判断。故以调整个人之间利害冲突为基本对象的传统诉讼机制对于这类诉讼法律关系无法进行规制和调整。民事公益诉讼发展至今,许多国家对涉及公益的民事案件大都建立了相应的诉讼机制。而在我国现行民事诉讼法律制度中,却没有建立与保护社会公共利益相适应的诉讼机制。 民事公益诉讼是与行政公益诉讼共存的公益诉讼制度,虽然二者之间存在诸多差异,但由于民事关系与行政关系的交叉和重叠,二者在解决公共利益保护问题上有不少交叉和重合,二者共同促进了保护公共利益诉讼机制的发展。民事公益诉讼与行政公益诉讼共存具有积极的作用,既可以赋予当事人程序选择权,也有利于两种诉讼机制的互补。 第三章为民事公益诉讼的本质与民事诉讼机能。本章指出民事公益诉讼的本质是公民共同行为的有机组成部分,其理论基础是公民共和主义而非自由主义。本章深入分析了民事诉讼机能与民事公益诉讼之间的关系,认为民事诉讼机能的扩张是民事公益诉讼的发展的制度基础,民事公益诉讼呼唤相应的民事诉讼机能。在传统民事诉讼中,法院的诉讼机能被定位于立法机关意图简单、忠实和被动的“执行者”。由此造就的民事诉讼的典范运作方式是,法院在民事诉讼的任务是将事先已存在的法律规范适用于具体案件,解决公民、法人或组织之间己发生的权利之争。随着社会的不断发展,法院和法官不仅解决争端,而且解决其他机构不能或不愿有效处理的问题,司法的社会和政治意义己成为当今世界许多国家的共同特点。司法消极主义的司法哲学日渐受到挑战,司法能动主义逐步成为主导的司法哲学。在这场司法机能扩张的过程中,每一种诉讼形式都受到这场变革的影响。具体到民事诉讼领域,民事诉讼机能的扩张和民事诉讼运作机能的变化主要体现在以下方面:民事诉讼的门槛降低,接近司法逐渐成为主流要求;法院在诉讼中通过解释和运用法律具有明显的创造作用,社会政策形成机能突出;司法的影响力己明显超越了案件当事人;司法裁量的大幅度增加。现代民事诉讼机能的扩张本身为民事公益诉讼提供了相应的制度可能,民事公益诉讼的发展又加速了民事诉讼机能的扩张,民事公益诉讼与民事诉讼机能呈现出既冲突又相互推进的态势。民事公益诉讼在我国属于近年来刚刚在实践中发展起来的新现象,就整体而言,民事公益诉讼在我国发展的关键之一,是必须以重新审视法院的功能为起点,扩展民事? 

第1 章  引言

对于什么是公益诉讼，目前学术界和实务界还有很多不同意见和理解。一般分为广义的公益诉讼和狭义的公益诉讼。广义的公益诉讼观点在理论界比较统一，即为了维护国家和社会公共利益提起的诉讼，都是公益诉讼，它提起的主体既有直接利害关系的组织，也包括没有利害关系的自然人或者法人。也就是说当国家和社会公共利益受到不法侵害的时候，任何适格的主体依据法律的授权向法院提起的诉讼活动就是公益诉讼。但是目前对于狭义的公益诉讼内涵界定存在分歧，大致分为以下两种：第一种狭义的公益诉讼观点是根据普通民事诉讼与公益诉讼的区别来界定公益诉讼的定义，把公益诉讼作为一个特殊的民事诉讼来进行概括。普通的民事诉讼是指与原告有直接利害关系的诉讼活动，那公益诉讼则是指与自己没有直接利害关系的民事主体，为了维护国家和公共利益而提起的诉讼活动；第二种狭义的公益诉讼观点则仅指国家机关代表国家以国家名义提起的为维护国家和公共利益的诉讼。上述广义和狭义的观点都揭示了公益诉讼的内涵，即民事主体为维护公共利益而提起的诉讼活动。笔者更倾向于广义的观点来划定提起公益诉讼的主体——公益诉讼既可以由特定的国家机关提起，也可以由自然人、法人和相关组织提起。
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第2 章  检察机关提起民事公益诉讼的制度考察及问题的展开

2.1  不同法系对检察机关提起民事公益诉讼的制度考察
在随后的文化大革命时期，我国检察制度受到了巨大的冲击，1975年宪法规定，由公安机关来代替行使检察机关的职权，否定了检察机关存在的必要性，从宪法层面取消了检察制度。随着文化大革命的结束，社会主义法治重新得到重视，检察机关重新被设立，笔耕文化传播，其检察职能得以恢复。鉴于检察机关对刑事领域的工作量比较沉重，没有规定民事领域的检察职能。在 1982 年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》中只原则性的规定了检察机关对民事审判活动进行法律监督。在之后的立法中，除了在刑事诉讼法中规定，当国家财产、集体所有财产在刑事案件受到损失时，人民检察院不仅可以依法提起公诉，还可以附带提起民事诉讼。除了在这一法规中有这一规定外，再没有其他关于检察机关对提起民事诉讼的规定了。

2.2  我国检察机关提起民事公益诉讼的制度建构
如前所述，对公益诉讼的描述最早可以追溯到古罗马时期，但是真正意义上的公益诉讼研究是在现代社会中才被重视的。随着生产力的发展，各种繁复问题和社会关系的出现，社会公共领域越来越被关注，人们的权利意识日益加强，公共利益与人民的生活联系越来越紧密，民事公益诉讼制度是直到现代才走向发达的。 事实上，我国的民事公益诉讼是近几年才开始慢慢发展的，民事公益诉讼是相对于行政公益诉讼、刑事公益诉讼而言的，是公益诉讼的一个分支。随着社会经济的发展，国家法律对私法领域意思自治的尊重，出现了一些损害国家和社会公共利益却得不到有效救济的情况，比如大量侵犯国有资产、环境污染、自然环境破坏、破坏国家历史、文化资源、损害消费者利益、垄断等一些涉及国家利益和社会公共利益的案件发生的数量与密度越来越大，国家利益和社会公共利益受非法侵害的次数越来越多，却没有明确的主体来负起这个保护的责任，国家利益和社会公共利益得不到有效救济。我国检察机关在寻找自身发展的同时也更加关注这些案件，比如：2002 年湖南省首例检察机关提起的公益诉讼案件——湖南省岳阳县“张立新案”，张立新等十几人与岳阳县供销合作社日用杂品公司在未经过法定评估程序和有关部门的审批的情况下，通过签订转让协议，擅自将价值数十万元的国有房产低价拍卖。

第3章  对我国检察机关提起民事公益诉讼的合理性探讨…………17   
3.1  对检察权权力属性现状的反思………17   
3.2  对检察权与维护公共利益的理论思考…… 20    
3.2.1  公法与私法的划分…………21
3.2.2  公权与私权的划分与启示……22 
第4章  检察机关提起民事公益诉讼的法治目标……29
4.1  检察机关参与民事公益诉讼的法律定位………29
4.2  检察机关提起民事公益诉讼的立法建议………31
结语…………34

第4 章  检察机关提起民事公益诉讼的法治目标

4.1  检察机关参与民事公益诉讼的法律定位
有些人认为，检察机关向法院提起民事公益诉讼，直接与其法律监督的属性相违背，对其在诉讼中能否有效的自我监督持怀疑态度，他们认为检察机关在提起民事公益诉讼的案件中即担任公诉人又担任案件是否合法的监督者，其可能无法保持中立的地位，因为检察机关在提起诉讼时是以保护公共利益和国家利益，追究相对方民事责任为目的，明显具有倾向性。那么只有合理定位检察机关在程序法中的地位，才会有防止检察机关在诉讼中破坏控辩平衡的可能。
笔者认为，合理定位检察机关在民事公益诉讼的法律地位，我们可以尝试对诉讼当事人说与法律监督说进行折中。对检察机关在民事公益诉讼中法律地位的研究应该与检察机关在民事诉讼中所要发挥的职能有关联，与在诉讼程序中参与的方式也息息相关。一、检察机关在民事公益诉讼过程中提起抗诉与审判监督的时候，是在发挥法律监督的职能，此阶段可将检察机关定位为法律监督者。二、当检察机关作为原告提起民事公益诉讼的时候，它应该处于诉讼当事人的地位，不应因为检察机关处于特殊的身份去破坏控辩平等的架构，对检察机关处于当事人的地位，前文对诉权理论的研究已经提及，是符合民事诉讼的基本结构的。

4.2 检察机关提起民事公益诉讼的立法建议
哲学上讲，目的决定手段的运用，我们现在努力的目的是保护日新月异的社会关系形成的公共利益，手段是对运用法律等手段来进行保护，我们应该认清目前法律体系不能适应日益发展的物质生活的需要（对公共利益的保护）。我们以 1987 年施行的《民法通则》为例，当时制定《民法通则》背景主要是为了计划经济相联系的，是为了适应计划经济的需要制定，虽然我们在改革开放以来制定和修改了大部分适用于市场经济的法律法规，但是还是不能抹去其计划经济的痕迹。随着权利本位向社会本位观念的转变，对私权领域“意思自治”的尊重，导致一些民事主体通过一系列的方式侵犯国家财产和公共利益，很显然当时计划经济产生的法律法规与现在社会的需要明显不协调。
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结语

文章首先在国外检察制度的考察中，寻找到不同权力结构模式下检察机关不管是通过准司法权模式，行政权模式，还是法律监督权模式都可以提起民事公益诉讼，从检察机关所具有的共性上来提出我国检察机关提起民事公益诉讼的问题，检察机关作为提起民事公益诉讼主体的研究，之后通过对检察机关检察属性的准确定位，检察机关参与到民事公益诉讼领域行使诉权是具有其合理性的，那检察权介入到以私权保护为目的的民事诉讼领域是维护公共利益的需要，并且国家干预理论为其提供了合理性支持，诉讼理论中的当事人适格理论的新发展给予了检察机关进入民事诉讼领域以合理性支持。笔者在法律制度层面寻找检察权为维护公共利益行使法律监督权的合理支持，最后提出些许建议。文章到此处就草草收尾，其中还是有很多问题、细节并没有完全讲述清楚，有些是由于笔者欠缺相应的语言功底造成的，到了口的东西，不能很好表达出来，有些确实是自己的理论学习不够扎实，没能很好的阐释出来，其中或许有不切实际的想法，让读者不知所以然。鉴于自己理论功底不够深厚，对检察制度研究尚浅，对制度的建构不敢妄加非议，只能从理论层面给予些许建议，微观的建构需要宏观的建议，对检察机关该如何提起民事公益诉讼，笔者寄希望于诉讼法专业的同学对程序如何建构制定出更细微的程序法、实体法规定。

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