行政复议与行政诉讼的衔接模式探讨

　　一、行政复议与行政诉讼的比较回顾我国行政法治的发展历程，不难发现，行政复议制度的每一步几乎都与行政诉讼制度息息相关、相辅相成，二者共同构成了我国的行政救济制度。作为保护行政相对人合法权益、维护和促进行政法治发展的两项重要制度，二者之间既有共性，也存在诸多不同。

　　(一)共性

　　1、救济性。即两者都是行政相对人用以实现权利救济的手段，都是行政相对人维护自身合法权益、监督行政机关合法合理行政的重要途径，其最终的出发点和落脚点都是为了实现对行政相对人合法权益的有效救济和保护。

　　2、被动性。行政复议与行政诉讼都是为保护个人合法权益而设的救济制度，都实行不告不理原则，即行政相对人有权利依法行使或者处分自己的权利，在行政相对人未提起行政复议或行政诉讼之前，行政机关或者人民法院不主动介入。

　　3、滞后性。由于行政复议与行政诉讼制度同为行政相对人的救济制度，这决定了其只能在行政机关的违法或不当行为对行政相对人的合法权益造成侵害后进行，故而具有天然的滞后性。

　　(二)区别1、管辖机关不同，也即享有行政争议裁决权的机关不同。众所周知，行政复议由行政机关管辖，行政诉讼由人民法院管辖，前者为行政权，后者为司法权。管辖机关上的区别是这两种制度最基本和最显性的区别，并由此决定了行政复议和行政诉讼各自不同的性质和特征。

　　2、受案范围不同。行政诉讼的受案范围仅限于人身权和财产权的内容；而行政复议的受案范围则要比行政诉讼的范围宽泛许多，它除了包括涉及人身权和财产权的行政争议外，还包括涉及法律、法规规定的其他权益的行政争议。换句话说，但凡符合行政诉讼起诉标准的行政案件，行政相对人都可以向有管辖权的行政机关申请行政复议；但是反之，并非所有可以申请行政复议的行政案件行政相对人都可以向人民法院提起行政诉讼。

　　3、审理范围及权力不同。行政复议中，行政机关可以就具体行政行为的合法性和合理性进行审查，并有权依法对原具体行政行为作出撤销、变更决定或者直接重新作出具体行政行为；但在行政诉讼中，人民法院只能审查被诉具体行政行为的合法性，一般不能审查其合理性，而且行政诉讼的判决形式是有限的，人民法院只能依法定形式判决，且人民法院不能代替行政机关作出具体行政行为。

　　4、审理依据不同。行政复议机关审理复议案件以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和颁布的具有普遍拘束力的决定、命令为依据；“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规为依据”，同时只能参照规章。

　　二、我国行政复议与行政诉讼的衔接模式及评析

　　(一)我国行政复议与行政诉讼衔接的立法现状我国《行政诉讼法》第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议，对复议不服再向法院提起行政诉讼的，依照法律、法规的规定。”这是目前我国有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最直接的法律规定。该规定确立了“当事人选择救济手段时行政复议与行政诉讼关系的一般原则，行政复议前置是行政复议和行政诉讼关系的例外”的模式。

　　具体而言，我国行政复议与行政诉讼之间的衔接关系，可以概括为以下四种基本类型：

　　l、复议诉讼自由选择型。这是行政相对人选择救济程序的一般模式，适用于绝大部分的行政争议案件。如果一个案件同时属于行政复议与行政诉讼的受案范围，那么行政相对人既可以选择直接向人民法院提起行政诉讼，也可以选择先向上级行政机关申请行政复议，若对复议决定仍不服，再向人民法院提起行政诉讼。

　　2、复议前置但不终局型。在这种关系中，行政相对人对行政决定不服的，只能先行申请行政复议；对复议决定仍然不服，笔耕文化推荐期刊，或者复议机关拒不作出处理的，才能向人民法院提起行政诉讼；行政相对人就此类争议直接提起行政诉讼的，人民法院不予受理。此类案件主要包括：(1)《税收征收管理法》与《海关法》规定的纳税争议案件；(2)《行政复议法》第30条第l款规定的侵犯既得自然资源权利案件；(3)《反垄断法》规定的有关禁止或者限制经营者集中的行为；(4)《工伤保险条例》第53条列举的案件。

　　3、复议诉讼自由，但复议终局型。这是一种较为特殊的模式，即行政相对人对行政机关的行政行为不服，既可以向上级行政机关申请行政复议，也可以向人民法院提起行政诉讼，而行政相对人一旦选择了行政复议，行政复议机关作出的复议决定即具有终局的效力，即使行政相对人对该行政复议决定不服也不能再向人民法院提起行政诉讼。此类案件包括两类：(1)《公民出境入境管理法》第15条和《外国人人境出境管理法》第29条第2款规定的出入境处罚决定；(2)《行政复议法》

　　第14条规定的对省部级单位对自身行为的复议决定。

　　4、复议前置且终局型。在这种关系之下，行政相对人对特定的行政争议不服，必须先申请行政复议，而一旦申请复议，复议决定就产生终局效力，即使对行政复议决定不服，也不能再提起行政诉讼。这类案件包括：(1)《集会游行示威法》第13条关于人民政府针对不许可集会、游行、示威决定作出的复议决定；(2)《行政复议法》第30条第2款规定的省级政府确权的复议决定。

　　(二)我国行政复议与行政诉讼衔接模式的缺陷分析由以上分析不难看出，我国行政复议与行政诉讼之间的衔接关系采用了行政复议前置与行政复议自由选择并存的原则。客观而言，这种对行政复议与行政诉讼衔接关系多元化的处理有其自身的科学性和合理性，但从实践的角度看，这种衔接模式存在诸多缺陷。主要表现在以下方面：

　　1、设置的标准不明确。行政复议与行政诉讼的衔接关系与行政相对人救济权的实际行使和最终实现密切相关，因此，在立法上必须对其有明确规定。综观我国当下的立法现状，不难发现其内在标准的缺失。也就是说，“当事人如何启动法律救济程序完全听凭于单行法律、法规的规定，根本没有什么规律可循。”同时，行政复议与行政诉讼程序衔接关系的设置也极其零乱，不但不同种类的法律、法规之间规定的衔接模式不同，而且同一种类的法律法规之间、同一类型或者同一机关管辖的案件之间甚至同一部法律法规中不同的条款之间的规定也不一致。

　　2、不利于保护行政相对人的合法权益。如前所述，行政复议与行政诉讼的出发点和最后归宿都是为了使行政相对人的合法权益得到最有效的救济，然而考察我国现行行政复议与行政诉讼的衔接现状不难发现，其与有效保护行政相对人合法权益这一原则有所背离。以我国《行政诉讼法》

　　第37条的规定而言，虽然其确立了行政诉讼与行政复议的自由选择模式，但是对于对法律知识并不精通的普通百姓来说，同一个案件中当事人的盲目选择有时会产生对其极为不利的后果。换句话说，目前我国关于行政复议与行政诉讼衔接模式的立法规定并没有使行政相对人的合法权益得到明确且确定的保护。

　　3、设置的正当性不足，行政权与司法权相互侵蚀。行政复议与行政诉讼虽然都是维护相对人合法权益的救济手段，但是其性质并不相同，它们分别代表了行政权和司法权，而二者的衔接模式反映了行政权与司法权的分立与协调。就我国目前的立法现状而言，行政权与司法权的关系极其零乱。一方面，行政复议终局模式的广泛存在事实上违背了“司法最终原则”；另一方面，以立法的方式强制规定行政相对人只能通过行政诉讼的方式寻求救济，不仅是对行政相对人自主选择权的强行干预，还在事实上否定了行政复议制度存在的价值三、行政复议与行政诉讼衔接模式的研究概况近些年来，行政复议与行政诉讼的衔接问题引起不少学者关注，学者们对于二者之间的设计各执一词，概括而言，主要有两种代表性的观点：

　　(一)建立“以自由选择为主、以复议前置为辅、以行政起诉模式为特例”的新模式。此种观点是在综合分析我国的立法现状和国外立法模式的基础上提出的一种综合性立法建议，其具体内容括四个方面：“逐步废除行政复议终局型、明确列举行政复议前置型、严格限定行政起诉模式、努力推进自由选择型”。该种建议最大的优点在于其在充分肯定和尊重行政相对人的自由选择权的基础上，更进一步地明确了各项关系的具体内容，使立法更加明确清晰。但是其缺点也很明显，即它只是对现行法律的小修小补，并未从根本上解决或者避免上文所列举的我国现行立法模式的弊端，对于那些普通的对法律知识并不精通甚至知之甚少的行政相对人来说，这种制度设计依然有着“丈二和尚”的迷茫。

　　(二)建立行政法院，并将行政复议纳入行政诉讼的范畴，由行政法院统一行使对行政相对人的法律救济和对行政主体的法律监督权。面对行政诉讼的受案范围有限、行政复议的作用狭隘以及行政复议与行政诉讼之间立法模式零乱等问题，在借鉴德国、法国独立的行政法院的立法经验的基础上，学者提出此种简单划一的立法建议。这种立法建议的优点在于可以彻底解决现行制度中行政复议与行政诉讼在受案范围、审理方式、受理权限等方面存在的矛盾，缩短法律救济途径，缓解行政机关与法院之间的某种对立情绪，实现廉政高效。但是，这种看似釜底抽薪似的解决方案却有思维偷懒之嫌。一方面，这种建立行政法院的改革之于当今的中国社会来说太不现实，改革幅度大某种程度上意味其需要的时间、制度基础、经济基础等的铺垫成本也大，这些条件就当前的中国来说是不具备的；另一方面，这种立法建议确实是简化了救济程序，但同时它也缺少了解决矛盾的可调解的灵活性。