WTO与中国行政诉讼制度的发展——兼论对现行行政诉讼法的修改

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WTO与中国行政诉讼制度的发展——兼论对现行行政诉讼法的修改政案件。现结合我国实际，提出三种改革的思路：

　　1.比较现实但又不够彻底的方案是：提高行政案件的审级，增加选择管辖和指定管辖的情形，允许原告选择原被告所在地以外的第三地法院管辖。同时，提高法院的审级，凡以政府为被告的，原告有权要求与被告上级政府同级的法院管辖该案。

　　2.相对理想的方案是：在现有行政审判体制基础上，设立最高法院和省高级法院的巡回法庭，旨在发挥巡回法庭的“特效性”和“及时性”优势，解决当事人诉讼不便、基层法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。“巡回法庭”具有两重属性。其一，它是最高法院和省级法院设立的一个监督审判机构。不但对地方法院的案件审理、审判和执行程序进行全程式的监督，而且有权对被判决履行义务的行政机关进行监督。它可以代表最高法院就个案有关基层法院发出受理命令、重新审理命令和执行命令。并可以应原告的申请，直接参与对某些行政机关的执行活动。其二，在必要的时候，它有权决定直接受理某些一审案件，此时，最高行政法院是一审法院，它作出的判决或裁定为终局判决或裁定。“巡回法庭”是设在最高法院和省高级法院内部的常设机构，但其工作人员组成是不固定的，由最高法院和高级法院临时抽调的法官组成。每巡回一次，它的主要组成人员就更换一次。

　　3.最理想的方案是：借鉴许多大陆法系国家的经验，设立相对独立的行政法院。行政法院是直属于最高人民法院的审判机关，原来由人民法院行使的行政审判职能，全部转由行政法院行使，各级人民法院行政庭取消，其他业务庭的与行政机关有关的案件审判职能取消。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任，也可由其他人担任，由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。副院长、审判员由全国人大常委会根据最高行政法院院长的提请任免。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。行政法院的组织系统可以是最高行政法院和地方各级行政法院。地方各级行政法院分为基层行政法院、中级行政法院和高级行政法院。地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠。可以根据实际需要，按自然地域划区设置，在交通不便的边远地区，可以采取由基层行政法院设立派出行政庭的方式加以解决。

　　（四）WTO与中国行政诉讼的审查标准

　　WTO对政府行为应当遵守标准的规定大致可以分为两大类，一、规定了实体性标准，例如，WTO基本原则中的最惠国待遇原则，国民待遇原则（注：GATS规定，“在本协议涉及的任何措施方面，各成员应立即和无条件地给予任何其他成员的服务和服务提供者以不比其给予任何其他国家相同的服务和服务提供者的较为不利的待遇”。），即成员方在行使与WTO有关的行政措施时不得违反这两个原则，否则法院或国际争端解决机制将依此作出不利判决；还有在WTO具体规范中提出实体性标准。例如“重大损害”标准，“不利影响标准”等。二、规定了程序性标准，例如，TRIPS第41条第2款规定：“有关知识产权的执法程序应公平和公正。它们不应不必要地繁琐或费用高昂，也不应该规定不合理的期限或导致无端的迟延。”GATS规定，“程序本身不应成为提供服务的限制”，“除非在紧急情况下，各成员应迅速并最迟于其生效之时，公布所有普遍适用的有关或影响本协定事实的措施。一成员为签字方的，涉及或影响服务贸易国际协定也应予公布。”GATS第6条第1款规定，“在已作出具体承诺的部门，每个成员应确保所有普遍适用的影响服务贸易的措施，将以合理、客观和公正的方式予以实施。”因此，成员方应以客观公正、合理的标准和方式来实施其行政措施，而这里的客观、公正、合理，既要求达到实体上的合理和公正，在程序上同样应达到合理和公正标准。我国行政诉讼法第5条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”同时在第54条规定了相对具体的标准，，即主要证据是否充分，适用法律法规是否正确，是否违反法定程序，是否超越职权，是否滥用职权，是否履行法定职责，行政处罚是否显失公正等。由此可见，我国行政诉讼法从实体是否合法和程序是否合法两个方面对审查标准进行规定。目前国内学者颇多疑义的是行政诉讼中对行政处罚的审查适用“显失公正”标准，这“显失公正”标准是否属于合理性标准；以及“滥用职权”标准是否属于不完全合法性标准，或者“滥用职权”标准就是合理性标准等。

　　WTO规则与我国行政诉讼法在审查标准的冲突，我们认为，主要集中在合法性标准和合理性标准的冲突，以及法定程序标准和正当法律程序标准的冲突。

　　学界对现行行政诉讼法中的“显失公正”标准和“滥用职权”标准是否完全可容于“合法性”标准进行了讨论，有的主张，“显失公正”标准是“合理性”标准的体现，超越了“合法性”标准；有的主张，“显失公正”等于严重不合理，而严重不合理即构成不合法，并且行政诉讼法第54条对行政处罚显失公正作特别的规定，目的在于赋予法院特殊条件下的司法变更权，而并非赋予法院对行政行为合理性的审查权[10].两种观点的分歧在于对“合法”理解的不同，第一种观点立论基础是从立法原意出发，把“合法”理解成合乎实定法律，而第二种观点认为“法”包括法律精神和原则，对“法”作一种宽泛的理解。

　　前述两种观点都停留于表面的讨论，而问题的焦点在于法律是否能对行政自由裁量行为进行控制，以及控制到何种程度。我国行政诉讼法规定了在行政处罚领域以是否“显失公正”为标准，作为法院可以介入对行政自由裁量行为进行审查的临界线，把行政处罚领域内一般“不公正”（不合理）排除在司法救济的范围以外；同时行政诉讼法又规定了“滥用职权”标准，这充分地赋予了法院从目的性上对行政自由裁量行为进行审查的权利，应该说这是目的概念引入公法领域的一大成果[13]（P.166-167）。滥用职权标准使法院对行政行为的审查不仅囿于“形式上”的合法，还要求对行政机关从动机上是否符合法律的精神和原则进行审查，这是公法领域的一次革命性的成功，因此有学者主张“自由裁量行为概念在公法领域消失了”[13]（P.165）。从这个意义上说，我国行政诉讼法赋予法院充分的司法审查权。

　　WTO规则从范围上、程度上对行政机关合理行使行政行为作了规定，例如GATS规定，对所有影响服务贸易的措施，都要以合理、客观和公正的方式予以实施，还有GATT中也将合理实施行政措施扩大到相关“产品的海关归类或海关估价；关税税率、国内税税率和其他费用……”等行政措施，从条文意义来看，成员方应尽“一般合理”的注意义务，而并非要求达到“严重不合理”才会引起法院对其的审查。由此可见，WTO规则对行政自由裁量行为提出高标准要求。从以上的分析，我国行政诉讼法“合法性审查”标准基本上满足WTO提出的要求，但需要对合法的“法”作扩大的理解，以及对滥用职权作“非立法原意”的解释。

　　我国行政诉讼制度在程序审查上也实行合法标准，即只有行政机关违反了法律、法规规定的程序，才构成程序违法，而对不违反法定程序，但违反正当法律程序要求的情况没有作出相关规定，正当法律程序要求政府行为必须符合个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和在作出裁定之前的有意义的听证机会，获得辩护律师权，由公正无私的裁决人主持，及时被告知调查结果与结论等。如前所述，WTO规则对正当法律程序作了充分的规定，例如，TRIPS第41条第2款规定：“有关知识产权的执法程序应公平和公正。它们不应不必要的繁琐或费用高昂，也不应规定不合理的期限或导致无端的迟延。”这些规定确立了行政行为公平、公正的程序原则，也就是正当法律程序原则（注：这里对正当法律程序的探讨，只限于程序上的意义，除了程序上的正当法律程序以外，还包括实质的正当法律程序，其指国会所制定的法律，必须符合公平和正义。参见王名扬：《美国行政法》，法制出版社，1995年1月北京第1版，P.383.）。WTO规则关于正当法律程序的规定与我国目前行政诉讼法的规定是不符合的。如何应对，我们认为，一方面加强行政诉讼审查标准本身理论的研究，另一方面，根据WTO规则提出的要求，结合入世后的审判实践，对现行行政诉讼法作一定的修正，逐步引入正当法律程序概念。

　　三、WTO与行政诉讼的法律适用（注：WTO本身没有对内国司法审查是否直接适用WTO规则作出规定；因此不属于WTO规则对内国司法审查要求的范畴，同时这一问题对我国司法审判实践又非常重要，故单列一节予以讨论。）

　　加入WTO以后，行政诉讼是直接适用WTO规则，还是需要把WTO规则转化为国内法再适用，国内学者对这个问题基本上有两种观点：一种观点认为我国行政诉讼可以直接适用WTO规则；（注：持第一种观点，请参见右佑启：《WTO对中国行政法治建设的影响》，载《中国法学》，2001年第1期；戚建刚：《WTO与我国行政行为司法审查制度的新发展》，载《法学》，2001年第1期。）第二种观点认为不可以直接适用WTO规则。（注：持第二种观点，请参见刘汉富：《中国加入WTO与司法审查》，载《法律适用》，2001年第1期。）

　　笔者主张采取一种审慎的态度，行政诉讼不宜直接适用WTO规则，主要基于以下几点考虑：

　　（1）WTO规则本身以及我国加入议定书中都没有对此作出直接适用的规定。

　　（2）WTO法律框架体系是一个国际公法体系，而国际公法在内国的适用，主要是由内国法来完成。第一，国际公法的权利义务主体指向的是国家而非个人和企业，个人和企业无权直接适用WTO规则提起诉讼，因此法院也不能直接适用WTO规则来审理案件。第二，国际公法一般规定的比较抽象、原则，可操作性较差，其需要由内国法进行具体化，我们无法想象离开我国的行政诉讼制度，直接依据WTO规则来审理争议将是什么样子。因此从国际法原理角度，WTO规则不能直接适用于我国的行政诉讼。

　　（3）司法审查对象主要是我国政府行为，包括反补贴措施，反倾销措施和保障措施以及依据这些行政裁定征收反补贴税、反倾销税等行政行为。而这些行政裁定的作出以及相应行政权来源都基于国内法律的明文规定。因而法院审查这些行为也应该适用国内的法律，而不是WTO规则。

　　（4）中国刚加入WTO，很多国内的法律与WTO规则的要求存在差距，需要通过一段时间去调整。行政诉讼是否直接适用WTO规则的区别在于能否为国家赢得调整法律、政策的时间，（注：这就是为什么WTO100多个成员国，包括以前一直直接适用国际法国际条约的国家，在是否直接适用WTO规则上一反常态的原因所在。）因为直接适用WTO规则，争端的解决就绕过了国内的法院，法院就无法为国家赢得时间去调整法律及贸易政策。因此从维护国家利益，顺利地实现我国法律及贸易政策的转型，行政诉讼应该不直接适用WTO规则。

　　不直接适用WTO规则也就意味着，行政诉讼只能适用国内的法律，那么，WTO对适用的国内法律又有何影响和要求呢？透明度是世界贸易组织的一个基本原则和基本制度，它基本的要求是成员方正式实施的有关贸易的政策、法律及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协定，都应迅速公布，“最迟应在此类措施生效之时”。（注：GATS第3条第1款。）也就是说，非经正式公布，不具效力。因此法院在行政诉讼中适用的法律只能是按照法定程序对外公布的法律、法规。按照透明度原则，我国已经或者正在进行对已颁布的法律规范进行审查。对一些不符合WTO规则要求的法律规范进行修改、废止，保证这些法律规范不与WTO规则相冲突。清理、修正已颁布法律将是一项长期的工程。就现阶段而言，当法院面临一项不符合WTO规则的法律时，是选择适用WTO规则，还是适用国内法律，这是一个亟待理论和实践解决的问题。

　　结语

　　WTO规则是一套完备的有关贸易的法律框架体系，因此从其法律规范的实证分析来看，WTO规则适用领域是有限的，它只关注其成员国内的有关贸易方面的法律、政策及其政府行为，而对非贸易领域关注的不多，如果有所涉及也是为实现其有关贸易的宗旨。司法审查制度也不例外，WTO诸多协定中规定的有关司法审查的内容，仅仅涉及到“与贸易和投资有关”、“影响服务贸易的”、“与海关事项有关的”行政措施。

　　但是WTO调整范围的有限性并没有掩盖WTO高度法治化的理念，从实证的角度讨论WTO固然没错，但是仅限于此，是片面和消极的，中国的法治化进程已向世人昭示了中国人民摒弃愚昧、落后、僵化，追求高度法治文明的信心和决心，中国加入WTO，本身就是这一决心体现，因此提升我国法治的品格，应是这一伟大事件的固有之义，本文从WTO与行政诉讼制度的关系入手，分析了WTO对行政诉讼制度提出的要求，以及检讨我国目前行政诉讼制度存在的问题，并提出了对相对内容的修正意见。WTO与行政诉讼的问题涉及面广，内容庞杂，本文只作了有限的，初步的考察，还有更多的问题需作进一步的探讨。

　　收稿日期：2002-03-10

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