基于D区工商局实例的基层工商部门市场监管依法行政中的问题及对策

【摘要】 在社会主义市场经济条件下，政府维护经济持续健康发展的重要途径就是市场监管，没有有效的监管就没有健康的经济体系。工商行政管理正是对社会主义大市场实施监管的重要手段。随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,改革开放进程的不断深化和发展，市场的范围变得更广,层次变得更深，市场主体和运作模式也呈现多元和复杂化，这都导致当前基层工商部门在市场监管中手段匮乏、效能低下,凸显了市场监管的薄弱环节。也从一个侧面反映出当前部分基层工商行政管理部门在市场监管及依法行政时所处的困境。本文研究的目的，就是通过对D区基层工商部门在市场监管和依法行政中遇到的问题进行分析，力求找出问题的共性原因，提出有一定可操作性的对策，为构建有效的市场监管机制，维护经济秩序健康稳定，促进经济健康发展提供参考。文章从工商行政管理市场监管的概念出发，运用文献研究法、理论分析法、资料调查法、对比研究法以及多学科交叉研究等方法，描述了工商行政管理部门市场监管的职能和内涵及依法履职、廉洁行政、行政效能等基本原则，介绍了D区工商局近年来取得的成就和D区工商局在市场监管和依法行政中遇到的问题，并对这些问题产生的原因进行了深入分析，进行对策思考，这也构成了本论文主要的创新之处：第一，从基层行政管理部门市场监管的角度出发，结合了区-所一级工商管理部门职能特性和市场监管依法行政工作的难点及体制改革、人才培养、制度建设等职能来寻找新思路；第二，借鉴分析国内外市场监管依法行政的先进经验；第三，依托一线工作经验调整对策方向。综上，论文对当前基层工商管理部门的市场监管的行政地位不明职责界定不清、地方保护与监管职责冲突、监管依据繁杂而强制措施缺乏、干部队伍建设制度和监督机制存在缺失等方面问题提出了理顺基层工商行政体制、以信息化信用化和地理信息系统优化监管手段和环境、加强法制建设规范一线执法和提高一线行政执法人员素质和监督水平等针对性对策，并对未来进一步研究的方向进行了展望。 

第一章 引 言

一、选题目的和研究意义

（一）选题的目的

在社会主义市场条件下，市场监管是政府部门维护经济持续健康发展的重要途径之一，没有有效的监管就没有健康的经济体系。工商行政管理部门在改革开放的三十多年来与政治经济体制改革的深入发展同步，也在不断优化职能、完善体制，从市场准入、市场监管、行政执法等方面，有力地维护了市场经济的正常秩序，规范了市场交易行为，营造了公平公正的市场环境。但随着经济社会的快速发展，市场主体和运作模式日趋多元和复杂化，导致基层工商部门在市场监管中实施行政行为时出现了不适应。一方面在三鹿奶粉①、毒豆芽②等事件中屡屡失位，另一方面又在海南农夫山泉③等事件中屡屡越位。更有甚者，一些地方政府因为出于地方利益及对基层工商市场监管行为缺乏信心，要求基层工商部门停止履行市场监管和行政执法职能，公然行政不作为，这也从一个侧面反映出当前基层工商行政管理部门在市场监管中依法行政所处的困境。本文研究的目的，就是通过对 D 区基层工商部门在市场监管依法行政中遇到的问题进行分析，通过归纳问题的共性原因，提出相应的可操作性的对策。

（二）选题的意义

工商行政管理工作是在我国现行的行政管理体制下，一项综合性、程序性、超脱性、关联性极强的市场监管和行政执法工作，涉及到国家的政治、经济等诸多相关领域。党和国家也明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”④，“要加快转变政府职能，把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会，政府切实承担起创造良好环境、提供公共服务、维护社会公平的职责；要加快建设法治政府，用法律法规调整政府与市场、企业、社会的关系，努力做到政府职权法授、程序法定、行为法限、责任法究”⑤。

二、国内外研究现状

（一）国内研究现状

工商行政管理部门属于我国现行市场监管体系下的综合性监管部门，其市场监管行为属于行政管理。同时，工商行政管理部门市场监管行为也受到了各方面的关注和研究，取得了一系列研究成果。

1.宏观政策研究

宏观政策方面，吴弘、胡伟在《市场监管法-市场监管法的评估体系》一文中提出了“工商行政管理部门要保持独立执法，排除各种利益的干扰，保持市场监管的严肃性、有效性”①。左京生在《关于完善网格化管理的思考》中提出了“要深化以责任片区为核心的网格化监管”②。在《工商部门市场监管模式转型路径的思考》中申庆三则认为，“实施常态化监管才是履职到位的关键，以监管专业化为目标，信息化为手段，实现监管对象由低端到高端，监管方式由简单、粗放到科学、精细化转变”③。

2.执法理论研究

工商行政管理部门作为国家行政机关的组成部分，其活动的根本依据就是法律，必须在法律范围内，充分行使市场监管的职能，做到不越权、不失职，更不能侵犯公民的合法权益。罗豪才在其《行政法学》中将行政法原则分别按照行政合理性、行政合法性、行政应急性进行了划分，将依法行政的要求概括为四个方面：（1）所有行政职权的行使都依据法律、遵守法律；（2）任何行政职权都必须给予法律的授予才能存在；（3）任何违反上述要求的行政活动非经事后法律认可，均应宣告无效；（4）任何行政权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据、符合法律要点④。王红在《WTO 与中国行政法制建设》中也提出“依法行政是依法治国的关键和主要内容”⑤，对依法行政进行了论述。

3.实证理论研究

此外，针对执法过程中遇到的问题，也有一系列论文类研究取得了一定成果。

第二章 研究的相关概念界定及理论基础

一、工商行政管理市场监管的概念和职能

（一）工商行政管理市场监管的概念

工商行政管理部门对市场的监管，是指工商行政管理部门依据国家规定的相关法律法规对市场当中一切行为进行监督管理的行政管理活动。其根本目的就是通过对各类市场主体在交易前的资格认证、交易中的行为约束以及交易后的权益保护进行监督管理，维护公平的市场竞争，提高市场竞争的效率。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵①”。这为工商行政管理机关更好地履行职责提供了理论依据。

（二）工商行政管理市场监管的职能内容

依据《国务院关于机构设置的通知》(国发〔2008〕11 号)，设立了国家工商总局，并进行了相应的职责调整，结合最近国家简政放权等一些政策的出台，当前工商行政管理部门市场监管的法定职能，就是监管中华人民共和国境内的交易市场，维护公平正义的市场交易秩序，保护市场主体的合法权益，大致可归纳为四方面：1.市场主体准入对即将进入市场的各个市场主体的经营资格、经营条件进行审核监督，实施商事登记注册管理。依据国家工商总局新出台的规定，注册登记制度进行了一系列改革，“对注册资本和年检及先照后证等多方面逐步放宽市场准入”②，在与年度报告公示制度、公示信息披露制度及相应的信用制度结合后，市场主体准入这一职能将在减轻市场主体负担、激发市场主体活力的基础上，继续发挥市场监管的第一道防线作用。2.维护市场公平交易和公平竞争秩序工商行政管理部门必须依法监管市场中的交易行为，确保这些交易行为的公平规范，维护市场的公平竞争秩序。

二、市场监管的理论基础

（一）传统市场失灵理论

1.信息不对称带来的市场失灵所谓信息不对称，是指“在一个市场中，买卖双方其所占有的信息量的不对等①”。具体来说，就是“市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息；掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益；买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息;市场信号显示在一定程度上可以弥补信息不对称的问题;信息不对称是市场经济的弊病,要想减少信息不对称对经济产生的危害,政府应在市场体系中发挥强有力的作用②”。此理论由美国经济学家乔治.阿克劳夫（GeorgeAkerlof）,迈克尔.斯宾赛（Michael Spence）,约瑟夫.斯蒂克利兹（Joseph Stiglitz）提出，为诸如失业和就业、股市变动、信贷配给、商品市场占有和促销行为提供了解释。信息不对称及相关理论构成了当代信息经济学的核心。传统市场的竞争机制导出的结论是：良币驱逐劣币和优胜劣汰,而信息不对称导出的结论是：劣币驱逐良币和劣胜优。2.外部性效应一般认为，外部性的概念最早是由马歇尔（Alfred Marshall）提出的，他在 1890年发表的巨著《经济学原理》中认为，“自然在生产上所起的作用表现出报酬递减的倾向，而人类所起的作用则表现出报酬递增的倾向；报酬递减律可说明如下：劳动和资本的增加，一般导致组织的改进，而组织的改进则增加劳动和资本的使用效率”③。这一概念提出后，其弟子庇古在《福利经济学》中又进一步研究完善了外部性问题，提出了“内部不经济”和“外部不经济的概念”。并运用边际分析法，提出了边际社会净产值和边际私人净产值，最终形成了外部性理论，他认为，“如果经济活动中某厂商对社会或其他企业造成损失而不需付出代价，那么就是外部不经济，此时，厂商的边际私人成本小于边际社会成本。当这种情况出现时，依靠市场是不能解决这种损害的，必须引入政府进行适当干预①”。在此之后，科斯在《社会成本问题》一文中，从产权问题的角度，认为外部性可以在明确界定的产权的情况下由私人间契约解决，实现资源最优配置。张五常在这个基础上进而提出，所有的经济可以看做一种合约安排，应该从合约结构和交易费用来研究外部性问题，并提出所谓外部性概念的实质是在节省界定产权的外生交易费用，与节省因产权界定不清而引起的外部性之间的两难冲突问题。当外部性问题发生如“空气污染”，尽管可以通过污染与被污染者讨价还价交易费用来解决，但由于这个涉及到的参与者过多，交易费用将无法接受，因此必须需要政府介入。

第三章 沈阳市 D 区工商局市场监管 依法行政现状及问题分析 ............................14

一、沈阳市 D 区工商局市场监管依法行政现状...................................................14

（一）D 区工商局基本情况...............................................................................14

（二）D 区工商局在依法行政方面取得的成绩.....................................................14

二、沈阳市 D 区工商局依法行政存在的问题.......................................................15

（一）基层执法处置独立性不足.........................................................................15

（二）基层工商执法环境恶劣............................................................................16

（三）基层依法行政法律应用规范化不足............................................................16

（四）基层工商部门办案人力资源存在困难.........................................................16

三、沈阳市 D 区工商依法行政存在问题的深层原因..............................................17

（一）行政地位不明职责界定不清......................................................................17

（二）地方保护与监管职责冲突.........................................................................18

（三）监管依据繁杂而强制措施缺乏...................................................................18

（四）干部队伍建设制度和监督机制存在缺失......................................................19

第四章 国内外市场监管部门依法行政经验借鉴.....................................................21

一、国内市场监管依法行政经验..........................................................................21

（一）深圳市的“大部制改革”..............................................................................21

（二）上海市的市场监管体制创新......................................................................22

二、发达国家市场监管依法行政经验...................................................................24

（一）设立强力的市场监管机构..........................................................................24

（二）加强社会性监管力量.................................................................................25

三、国内外市场监管依法行政启示.......................................................................28

（一）明确工商行政管理部门的市场监管依法行政主体地位...................................28

（二）借助监督手段限制行政行为不当.................................................................29

第五章 改进沈阳市 D 区工商局依法行政工作的对策..............................................30

一、理顺基层工商行政体制.................................................................................30

（一）依法明确基层工商管理部门的市场监管主体资格.........................................30

（二）建立联合监管体制....................................................................................30

二、以信息化信用化和地理信息系统优化监管手段和环境......................................31

（一）加快实施市场主体信息化..........................................................................31

（二）加快实施市场主体信用化管理...................................................................31

（三）将地理信息系统引入基层工商行政管理......................................................31

三、加强法制建设规范一线执法.........................................................................32

（一）梳理一线执法应用的法律法规..................................................................32

（二）合理提高基层工商行政管理机关强制手段应用效率....................................33

四、提高一线行政执法人员素质和监督水平........................................................33

（一）加快提升人员素质和培训水平..................................................................33

（二）内部监督和政务公开相结合遏制腐败........................................................34

第五章 改进沈阳市 D 区工商局依法行政工作的对策

一、理顺基层工商行政体制

（一）依法明确基层工商管理部门的市场监管主体资格

1.严格按照法律法规，认定工商行政管理部门的执法资格和执法主体身份特别要明确是基层工商行政管理机关的执法权限。具体来说,就是借助当前调整工商行政管理部门归属契机，在区这一层面，由工商部门牵头，将工商、技术监督、商品检验和物价管理分散的市场监管执法权集中起来,形成强有力的执法合力,避免职能交叉和重复执法等不良现象,促进市场监管行为统一、规范、高效地开展。2.协调好临时性工作与长期监管的矛盾加强与当地政府的沟通和交流，对涉及全局性的重大工作，把部门工作上升为政府行为，使地方政府主动为工商部门减压，对不属于工商部门职能的其他工作，少安排或不安排，使工商部门集中精力依法履行职能。

（二）建立联合监管体制

要联合多元市场监管主体，共同参与监管。要发挥联席会议和行业协会的积极作用。像西方发达国家那样实行市场监控主体的多元化，市场监管主体由各专业监管机构、行业协会、消费者权益保护组织、司法机构等多种主体构成，形成良好的互补和制约关系。在当前的环境下, 对市场的监管应以基层工商部门为核心,协同质检、环保、卫生、食药监等各监管主体，扶植私企业会、个体劳动者协会等行业自律组织，邀请消费者和新闻媒体共同参与进行监管, 最终形成政府、自律组织以及公民等多个监督主体共同协调运作的格局。在这个多元的市场监管体系网络中，工商行政管理部门要逐渐从“单一”主体转变为“多元”中的主导，担负“中枢神经”的作用,要及时将市场信息通过联席会议等形式与各部门共享；积极宏观指导各行业及行业协会发展, 把企业拢络到行业协会中来,使行业协会等自律组织充分发挥自我管理和自我监督的作用；鼓励公民积极、主动维护自身权益, 实现对市场的监管；新闻媒体则从多个方面、多个角度介入。从而打破现有的单一主体监管格局，充分发挥多元主体监管的整体效能，为市场运行创造良好的环境。

第六章 结论与展望

通过对 D 区工商局依法行政存在的问题进行分析，并对国内外先进经验的借鉴，我们可以得到如下结论：第一，依法行政是基层工商行政管理取得成效的根本保障，只有真正做到依法行政，才能够真正增强市场监管的水平，推动地方经济和社会发展。第二，人是基层工商行政管理部门依法行政的基石。执法人员是行政权力的行使者。只有提高执法队伍素质，加快新陈代谢，才能把依法行政落到实处。同时，要坚持以人为本，充分发动群众力量监督和促进工商行政管理部门，达到依法行政的最终目的。第三，健全的制度是保证依法行政的必要条件。完善的法律法规体系、健全的监督机制和激励机制，这些都是基层工商行政管理部门履行市场监管职责的有效载体。当前的基层工商行政管理部门更要积极推进制度创新，进一步为新时期的市场主体营造良好的竞争条件，为广大消费者营造安全放心的消费环境。第四，及时引进吸收网络信息、地理信息等前沿科技进入监管手段。随着时代的发展，科技进步将之前很多无法完成的工作变成了现实。基层工商行政管理部门也应该开放眼界，积极推进与工作相关的技术条件进步，大力引进网络信息化和地理信息化工具，将监管的触角延伸更长，反应更加迅速，充分发挥工商行政管理的市场监管职能。提高 D 区工商局依法行政的水平仍然是一个长期的工作，必须将国内外的先进经验消化吸收后，结合 D 区实际情况和新形势，循序渐进地加以改善。至此，本文在上述几个方面，针对存在的问题提出了一些相应的对策。但将来仍然有一些方面需要继续深入研究。首先，对国外采用的最新的市场监管手段了解还有所不足，特别是在信息化、智能化监管方面的新做法还需要更多的调查。其次，对依法行政在工商行政管理具体实际应用还有待进一步实践摸索，对不同地区，特别是经济发展程度不同的基层工商行政管理依法行政的异同点掌握仍需进一步拓展。第三，对于行业自律组织发展以及如何加强消费者在强化市场监管中的作用等等涉及不深，仍有许多可以深入探讨的空间。笔者希望通过进一步的学习研究，能够有所收获，为我国基层工商行政管理工作做出自己的一点贡献。

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