公共管理公正研究

发布时间：2018-07-20 19:08

【摘要】：本论文结合现代公共管理运动中价值取向由效率转向公正的现实,以现代公共管理公正问题为中心,利用国内外相关研究的成果,运用政治哲学、规范伦理学、公共管理学、公共管理伦理学以及组织行为学的相关理论,对公共管理公正的特性、公共管理公正的现代价值和意义、公共管理公正的维度以及公共管理公正的实现进行系统深入的研究,试图改变过去仅从政治哲学高度和视角研究公共管理中公正问题的状况,而转向一种更加接近现实的角度,即从公共管理过程的视角去研究,从而形成一种更加现实化的公共管理公正体系,同时从公正的理念和原则出发,重新构建对公共管理过程的认识。 论文引言部分主要论证说明本论文选题的缘由、研究范围、研究视角以及基本思路。本文认为,公正是公共管理内在的伦理价值要求,是公共管理重要的价值目标,同时它也是评价公共管理活动的价值尺度,从理论上说明研究公共管理公正之重要性。公共管理的理论和实践经历了从传统公共管理、新公共管理再到新公共行政、新公共服务以及多元治理的发展阶段,公共管理的价值导向也从传统公共管理、新公共管理时期的效率导向转向了新公共行政、新公共服务以及多元治理的公正的价值导向,因此研究公共管理公正是现代公共管理发展的现实需要。另一方面,在现实的公共管理实践中,仍然存在公正缺失的问题,制度不公正、行政行为不公正、信息不公正等不公正现象仍然大量存在,这种状况迫切需要改善。然而,从国内外研究的现状来看,尽管有关公正问题的研究比较多,但大多数是从政治学、行政学、个别的行政执行以及对不公正现象的矫正角度进行研究的。本文认为,对公共管理领域来说,从其他角度去侧面或零散研究公正问题和被动研究不公正问题是远远不够的,需要从公共管理过程本身的视角来系统研究公共管理公正问题。本部分的目的除了说明本选题的意义外,另外还对公共管理概念作一个限定并对公共管理理论与实践的发展作一个概括性介绍,以免引起概念上的混乱和对公共管理现状的误解。 第一章阐述公共管理公正的特性。该部分在对公正含义、原则、内容作概要性阐述的基础上,对公共管理公正进行界定与分类,阐释公共管理公正的一般特性,并据此厘清公共管理公正与社会公正、组织公正之间的关系。本部分重点在于探讨公共管理公正的界定、分类与公共管理公正的一般特性,为后面对公共管理公正的展开研究打下基础。 人们对公正的理解逐步达成的基本共识体现为公正的一般定义,即“所谓公正,就是使相关者得其所应得,或者说,使相关者各得其所”。使相关者得其所应得,其落实可以具体化为公正原则,思想家们在确立原则方面大致有强调等级、强调平等、强调自由、强调调节四种根本思路,相应地形成了等级主义、平等主义、自由主义和福利主义的公正观,在当代,以罗尔斯为代表的福利主义公正观占主导地位,其公正原则可以归结为六条：机会平等、规范相同、自由竞争、保护差异、适度调节、声张正义。所有这六条公正原则的基本前提是尊重和保护个体的自由和权利。不同的思想家对公正包含的内容有不同的看法,本文归纳了以往多种划分。这些为公共管理公正的概念、原则、内容的选择提供了前提。 本文认为公共管理公正是指政府和其他公共管理主体在管理公共资源、公共服务、公共项目和处理社会问题过程中使所管理的共同体内的个人和组织得其所应得或各得其所,以实现公共机会对公众平等开放、公共物品和公共服务在共同体内的公平分配。公共管理公正是公共管理公平与公共管理正义的统一,是形式公正与实质公正的统一,包括分配公正、程序公正以及互动公正三个相互关联相互渗透的基本维度。为了更全面准确地把握公共管理公正的概念,本文探讨了公共管理公正的一般特征：多元与多层主体性、政治性、对公共权力的依赖性、与公共利益的关联性。为了进一步说明这些一般特征,本文对公共管理公正与社会公正以及公共管理公正与组织公正之间的关系进行了阐述。 第二章讨论公共管理公正的当代价值及意义。该部分主要围绕四个方面来阐述：首先,公共管理公正是公共利益的可靠保证。现代共同体不同于传统共同体的重要特征之一就是具有公共利益,具体到公共管理领域,公共利益的表现就是公共物品和公共服务。作为共同体成员共有共享的公共利益,不同于国家利益。传统意义上的专制国家的国家利益不是公共利益,专制国家不存在真正意义的公共利益,现代意义的民主国家才存在公共利益,虽然现实中并非皆如此,但民主国家的国家利益和公共利益总体上是相一致的。公共利益也不同于私人利益,相比较而言,具有三个特点：取之于民,政府掌控,差异分配。契约论不仅解决了政府主权的合法性问题,而且要求把政府职能的公正性建立在对公共利益的责任的基础上。具体而言,公共管理公正对公共利益具有维护、合理分配和促进其增长的责任。 其次,确保公共机会平等开放。公共机会具有有限性、时间性、人为性的特点。因此,尽管公共机会可以理论上面向所有的公众开放,但实践上并不是所有公众都能获得的。公共机会如果不能平等开放,将会导致公共利益受损、腐蚀社会风气、使公众产生不公平感等问题。公共管理公正能为此提供保障。 再次,维护社会秩序。现代文明本身导致了诸多的社会问题,主要有贫富分化、以权谋私、犯罪现象严重、生态环境恶化、公共管理成本过高等问题,这些问题的根源都在于社会不公正,公共管理公正是解决这些问题的根本途径。 最后,公共管理公正能够满足公众公正心理需求。公众公正心理需求能否得到满足关系到公众对政府的认同,关系到公众的积极性和创造性,从而影响公共管理能否得到有效的实施。公众对平等的心理期待和事实上的不平等之间的差距是形成公众公正心理需求的根源。从公民个体来讲,个人的公正需求主要体现在对组织内公正的心理需求、对所在组织公平待遇的心理需求、对社会公平待遇的心理需求以及对其他人公平待遇的心理需求；从组织个体来讲,组织的公正心理需求体现在对享受同类组织公平待遇的心理需求、享受非同类之公平待遇的心理需求和要求组织公共管理者公平的心理需求。公共管理要从根源上消除公众的不公正感。 第三章主要依据前面提出的公共管理公正的三个维度,对公共管理分配公正、程序公正、互动公正分别进行具体的探讨。这三个维度针对公共管理政策过程的三个环节,即公共管理政策价值目标选择、公共管理政策过程的程序设计以及公共管理具体政策过程中的互动。这三个方面相互关联,有时相互交融。 公共资源和公共利益分配是公共管理必须直面的首要问题。本文认为,公正作为公共管理活动的价值取向是由公共管理的“公共性”决定的。公共管理的公共性体现在三个方面：公共管理是对社会公共问题的解决,公共管理是公共意志的表达和执行,现代公共管理是一种多元共治。在公共管理政策过程的公共性分析中,公正是其核心内涵。基于我们对于公共管理概念的公共政策角度的解释,公共管理分配公正是指公共管理主体通过公共政策对公民的权利与义务、社会公共资源(包括机会资源)以及公共物品进行公平合理的分配,使所有公共利益相关者得其所应得。公共管理分配公正具有重要的伦理意义和实践意义,其伦理意义在于公共管理分配公正是对人的价值的肯定,是对公民尊严的支持；其实践意义是通过公共管理政策在整个管理活动中的核心地位和特点及其在公共管理实现中起到的作用体现出来的,其影响广泛、深刻而持久。具体而言,公共管理分配公正一方面为公正分配提供价值导向,另一方面为公正分配确立价值标准。以公正的一般原则、公共管理的根本目标以及当代公共管理的特点为依据,本文认为公共管理分配公正的应当遵循以下基本要求：(1)以公共利益为价值目标；(2)平等、民主、法制；(3)普适性；(4)按贡献分配与适度调剂相结合；(5)持续的同意。 程序公正是对公共政策过程设计的要求。公共政策程序公正是指在公共政策的制定、实施、评价、监督、反馈、终止等活动过程中通过理性权衡,寻找并选择最有效地实现正义要求的公共政策的方法,以最有效的方式实现公共利益,并充分保障公民民主权利、尊重公民作为人而具有的尊严的制度性选择与行动秩序的总和。公共政策程序公正是一种不完善的程序公正。其作用在于通过正当的程序设计保障公民自由平等地参与的权利以及通过抑制性程序设计防止公共权力异化为谋取私利的工具。公共政策程序公正的根本标准是实质公正,实质公正对于程序公正的优先性派生出程序公正的两个标准,即公民参与的广度与深度以及这种程序所同意的公共权力行使的正当性。程序公正的要求体现在三个方面：公民广泛参与并决定决策、政策主体地位平等、政策过程中价值中立。具体到程序正当的公民路径设计,本文通过分析“一致同意”的基本原则在理论和现实中的不可能性,认为在现代民主社会应当尽可能设计一种公民最大限度地参与公共政策的程序。在吸纳卢梭“公意”论中所包含的民主参与的积极思想以及公共选择理论对规则公正的诉求的基础上,本文认为,哈贝马斯建立在交往行为理论和商议性民主政治理论基础上的公正理论为此提供了一个比较好的思路。 公共管理的互动公正是长期被人们忽视的一个领域。人们对公正问题的关注经历从分配公正到程序公正的过程,近年来的组织公正中互动公正的研究发展迅速,对社会公正的研究也逐步注意到公正的关系维度,这说明人们对公正问题的关注再次发生转移,即从程序公正转移到互动公正。本文将组织公正中的作为公正感的互动公正的研究范围加以扩展,将社会关系公正研究进行改造延伸,使互动公正成为公共管理的一个维度进行探讨。本部分首先对公共管理过程中的互动关系进行梳理,认为政府与公众之间的互动是最主要的,在此基础上,将政府与公众的互动分为社会层面和具体公共管理层面。无论哪个层面的公共管理互动公正均主要包括主体间关系公正与信息公正两方面。本文认为,公共管理互动公正基本要求是：主体地位对等；相互尊重的双向对待；维护知情权；公众参与政府回应。在分析互动不公正的表现及其消极影响的基础上,本文主张从遵从宪法和法律、增强公民的主体意识和积极参与意识、增强政府的回应性、提升公共人员的公正品质等方面来预防和消除互动不公正。本文认为,可以依赖信息公开制度、开放的沟通制度和听证制度保障互动公正的实行。 第四章从公共权力的角度探讨公共管理公正的实现。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序,增进社会公共利益。公共管理必须以公共权力为凭借才能实施,公共管理公正的实现也必须以公共权力为依托才能实现。公共权力在公共管理公正实现过程中的作用主要体现在以下几个方面：首先,为共同体确立公正的理念和目标；其次,实现管理公正的法制化、贯彻和落实公共管理公正的要求；最后,掌握公共权力的政府官员在运用公共权力实现公共管理公正的过程中起着重要的作用。 公共管理公正对公共权力的合理合法性提出了要求,具体体现在公共权力应有的目的和使命、公共权力的合理结构、公共权力的积极作为、公共权力的恰当限制以及对行政官员的要求等四个方面。本文认为,公共权力应有的目的和使命在于：保证共同体全体成员的自由和权利普遍实现、实现公共机会对共同体全体成员事实上的平等开放、使公共利益在共同体成员之间公平分配、不断增进公共利益和综合实力、坚持可持续发展原则。公共权力结构的合理性的前提是要分权,在此基础上还要构建立体的公共权力结构,横向的公共权力子系统包括民意反映系统、法制制订系统、日常管理系统、公务监控系统。纵向的公共权力子系统是合理的权力分层,主要涉及层级的合理性与权限的合理性。公共管理公正的实现要求公共权力积极作为,除了日常公共管理事务以外还要突出维护共同体的安全、稳定和和谐、科学规划共同体的发展、合理配置各种可利用的资源、调动共同体成员的积极性和创造性等方面。公共权力的被赋予性、有限性和被监控性就是公共管理者公共权力的限度,其中“有限性”是关键。为了保证公共管理者不超过有限的权力,必须通过法制对公共权力各方面进行明确的规定并对违反规定的行为给予必要的制裁,并运用公共权力自身的制衡与外部的舆论监督作用对公共权力加以约束。公共管理公正要求政府官员德才兼备以保证公共权力的正当有效地行使。 公共权力不正当的运用必定会伤害到公共管理公正。公共权力不正当运用的具体情形大致有四种：以权谋私,滥用公共权力,公共权力片面追求公共利益增长,公共权力不作为。公共权力的滥用、偏私、不作为的主要原因在于治权不受主权的控制、完善的民意反映系统缺失、没有真正实行法制治理、对公共管理者的权力缺乏明确而有效的限定和制约等方面。因此,要从以下诸方面加以解决：增强治权可能伤害公共管理公正的意识；完善共同体的治理结构；加强对国家政权伤害公共管理公正的防治；强化对官员的权力的制约。
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【学位授予单位】：武汉大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2014
【分类号】：D630;B82-051
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本文编号：2134479