中国公共政策执行过程中的利益博弈

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    华东师范大学 博士学位论文 中国公共政策执行过程中的利益博弈 姓名：谢炜 申请学位级别：博士 专业：政治学理论 指导教师：蒋云根 20070401

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华东师范大学２００７届博士学位论文

中国公共政镱执行过程中的利益博弈

论文摘要
公共政策作为一个动态的过程，包括制定、执行、评估、终结等若干逻辑阶 段，其中政策执行是实践政府公共管理活动的中心环节。 利益博弈是研究公共政策问题极为重要的视角之一。公共政策既是一定利益 的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案，公共政策所体现意志的背后乃是 各种利益的调和，而且相关群体从事政策执行活动的动力也与利益密切关联。 考量和整合诸多利益关系是研究中国公共政策执行过程需要解决的基本问

题之一。中国公共政策执行过程涉及复杂的利益关系——执行主体（各级政府和
部门）、各种类型的政策目标群体、大众传媒、公众等均参与到政策执行过程中， 为实现自身利益最大化而与其他局中人展开竞争或合作。如果不了解利益与政策 文本、利益与政策执行行为、利益群体与利益群体之间的关系，我们就无法深刻 理解政策执行的内在机理，不进行利益博弈分析，我们将很难找出政策执行偏差 发生的症结及对策。 论文以中国公共政策执行过程中多个层面的利益博弈关系为分析对象，共分 成六个章节。 第一章在界定基本概念的基础上确立了整篇论文的立论依据。“假设”是理 论演绎和科学论证的前提，任何遵循规范、科学的认知程度的理论体系都必须有 明确的假设或假设体系，公共政策执行过程中的资源相对稀缺假设和“经济人” 假设是论文适用的两项基本假设；范式指与研究相关的定律、世界观、范例、模 型、方法、手段、标准、应用等，论文所采用的研究范式主要包括制度分析、成 本一收益分析和博弈模型；由一系列逻辑相关的假定所组成的理论，旨在解释一 组客观存在的现象，公共选择理论和公共政策过程理论的相关内容贯穿整篇论文
始终。

第二章探讨了中国公共政策执行过程中执行主体之间的利益博弈关系。中国 公共政策的执行主体，主要指各级政府机构，既包括国务院各部委、各直属机构、 办事机构等中央级行政机构，也包括省、地、县、乡等地方行政机构。论文重点 对中央政府与地方政府利益博弈、政府部门间利益博弈、地方政府间利益博弈的 表现进行了分析。 第三章论及公共政策执行过程中与执行主体人格化角色密切关联的那部分 内容，指出行政人利益扩张的客观性与行政人利益博弈的可能性，并分析了上下 级行政人利益博弈、同级行政人利益博弈的表现。 第四章以公共政策执行过程中政府与目标群体『自ｊ的利益博弈关系为研究对 象。在中国，公共政策直接作用的对象一般可分为微观经济主体、事业单位、非

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中国公共政策执行过程中的利益博弈

营利组织以及特定的公众等。 第五章分析了中国公共政策执行过程中政府与大众传媒、大众传媒与公共舆 论、公共舆论与政府行为之间的关系。 第六章在强调整合多元利益关系是保证公共政策执行契合政策目标的必要 手段的基础上，就如何实现利益关系和谐均衡提出了具体的对策。

关键词：公共政策、执行、过程、利益博弈

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中国公共政簟执行过程中的利益博弈

ａｂｓｔｒａｃｔ
ａｓ
ａ

ｄｙｎａｍｉｃ ｐｒｏｃｅｓｓ，ｐｕｂｆｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ｍａｎｙ ｓｔｅｐｓ ｓｕｃｈ

ａｓ

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ｉｓ ｔｈｅ
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ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｘｐｉｒｙ．ｐｕｂｌｉｃ
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ｆｏｒ ｐｕｂｌｉｃ

ｐｏｌｉｃｙ ｌ＿ｅｓｅａｒｃｈ，ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇａｍｅ
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ｐｏｌｉｃｙ’ｗｈｉｃｈ ｒｅｐｒｅｓｅｎｔｓ

ｏｆ ａｌｌ ｋｉｎｄｓ ｏｆ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．ｎｏｔ ｏｎｌｙ ｎｏｔａｒｉｚｅｓ

ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ，ｂｕｔ ａｌｓｏ ｒｅｃｔｉｆｉｅｓ ａｎｄ ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｅｓ

ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．ｗｈａｔ’ｓ

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ｉｍｐｌｅｍｅｎｔ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ
ｈｏｗ ｔｏ ｃｏｎｓｉｄｅｒ

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ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ

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ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｉｓｓｕｃｓ ｉｎ ｔｈｅ

ｒｅｓｅａｒｃｈ ｆｉｅｌｄ ｏｆ ｃｈｉｎａ’ｓ ｐｕｂｌｉｃ
ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｓ．ｔｈｅ ｐｒｉｎｃｉｐａｌ

ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ
ｐａｒｔｓ

ｔｈａｔ ｒｅｌａｔｅｓ ｔｏ

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ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ

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ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ，ｏｂｊｅｃｔ
ｐｒｏｃｅｓｓ．ｔｈｅｙ ｋｎｏｗ

ｇｒｏｕｐｓ，ｍｅｄｉａ，ａｎｄ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ａｒｅ ａｌｌ
ｏｒ

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ｎｏｔｈｉｎｇ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ

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ｐｕｂｌｉｃ

ｐｏｌｉｃｙ

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ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ

ａｎｄ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ，ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ

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ｃｏｎｃｅｒｎｉｎｇ ｇｒｏｕｐｓ，ｉｔ ｉｓ ｆｏｒ

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ｔｈａｔ ｗｅ ｃａｎｎｏｔ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄ ｔｈｅ ｌａｗｓ ｏｆ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ｐｒｏｃｅｓｓ，ｔｈｅ ｓｔｉｃｋｉｎｇ ｐｏｉｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｏｆ
ｔｈｅ ｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ ｐｕｂｌｉｃ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

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ｔｈｅ ｍａｎｉｆｏｌｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ’ｇｒｉｌｌｅ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｈｉｎａ’ｓ

ｐｏｌｉｃｙ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ｓｉｘ ｃｈａｐｔｅｒｓ． ｃｈａｐｔｅｒ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｅｓ ｔｈｅ

ｔｈｅ ｆｉｒｓｔ
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ｄｅｄｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｄｅｍｕｎｓｕａｔｉｏｎ．ａｎｙ ｔｈｅｏｒｙ
ｈａｖｅ ｓｐｅｃｉｆｉｃ

ｓｙｓｔｅｍ ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ ｃｒｉｔｅｒｉｏｎ ａｎｄ
ｏｆ ｒｅｓｏｕｒｃｅ

ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｋｎｏｗｌｅｄｇｅ ｓｈｏｕｌｄ ｓｃａｒｃｉｔｙ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ

ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ．ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ

ｐｏｌｉｃｙ ａｎｄ

ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｍａｎ ｅｘｉｓｔ ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ．

ｐａｒａｄｉｇｍ

ｍｅａｎｓ

ｌａｗ，ｗｅｌｔａｎｓｃｈａｕｕｎｇ，ｅｘａｍｐｌｅ，ｍｏｄｅｌ，ｍｅａｓｕｒｅ，ｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔ，
ｗｅ
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ｓｔａｎｄａｒｄ，ａｎｄ ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ．ｈｅｒｅ
ｇａｎｌｅ

ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ
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ａｎａｌｙｓｉｓ，ｃｏｓｔ－ｉｎｃｏｍｅ ａｎａｌｙｓｉｓ ａｎｄ

ａｎａｌｙｓｉｓ．ｔｈｅｏｒｙ ｃｏｍｐｏｓｅｄ ｐｈｅｎｏｍｅｎａ．ｔｈｅ
ｓｅｃｏｎｄ ｃｈａｐｔｅｒ ｔｈｅ ｗｈｏｌｅ ｐａｐｅｒ．

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ｓｅｒｉｅｓ ｏｆ ｌｏｇｉｃａｌ

ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎｓ

ｉｓ ｔｏ ｅｘｐｌａｉｎ

ｅｘｔｅｎｓｉｏｎ
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ｔｈｅｏｒｙ ｏｆｐｕｂｌｉｃ ｃｈｏｉｃｅ

ａｎｄ ｔｈｅｏｒｙ

ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｐｒｏｃｅｓｓ

ｔｈｒｏｕｇｈ

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ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ

ｔｈｅ

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ｐｒｉｎｃｉｐａｌ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｐａｒｔｓ，ｗｈｉｃｈ

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ｏｆ ｓｔａｔｅ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ，ｓｕｂｏｒｄｉｎａｔｅ ａｇｅｎｃｉｅｓ，ａｎｄ

ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｈｉｎａ’ｓ ｐｕｂｌｉｃ

ｐｏｌｉｃｙ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ．ｔｈｉｓ ｐａｒｔ

ａｎａｌｙｚｅｓ

ｔｈｅ ｄｅｔａｉｌｓ ｏｆ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇａｍｅ．

ｔｈｅ ｔｈｉｒｄ ｃｈａｐｔｅｒ

ｃｏｎｃｅｎｔｒａｔｅｓ

ｏｎ

ｔｈｅ ｃｏｎｔｅｎｔ

ａｎｔｈｒｏｐｏｍｏｒｐｈｉｚｉｎｇ

ｔｈｅ ｐｒｉｎｃｉｐａｌ

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中国公共政策执行过程中的利益博弈

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｐａｒｔｓ ｉｎ ｔｈｅ ｐｒｏｃｅｓｓ ｏｆ ｃｈｉｎａ’ｓ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ａｎｄ

ｐｏｉｎｔｓ
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ｏｕｔ ｔｈｅ

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ａｎｄ ｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｏｕｔｓｔｒｅｔｃｈｅｄ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．ｔｈｅ ａｕｔｈｏｒ ｗｏｒｋｓ

ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇａｍｅ ｂｅｔｗｅｅｎ ｐｕｂｌｉｃ ｓｅｒｖａｎｔｓ．
ｔｈｅ ｆｏｕｒｔｈ ｃｈａｐｔｅｒ ｓｔｕｄｉｅｓ ｔｈｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇａｍｅ

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ｏｂｊｅｃｔ

ｇｒｏｕｐｓ

ｔｈａｔ ｉｎｃｌｕｄｅ

ｍｉｃｒｏｃｃｏｎｏｍｉｃ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，ｐｒｏｊｅｃｔ ｂｅｔｗｅｅｎ

ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ，ｎｏｎｐｒｏｆｉｔ

ｓｅｃｔｏｒ ａｎｄ ｇｉｖｅｎ ｐｕｂｌｉｃ．

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ｆｉｆｔｈ ｃｈａｐｔｅｒ ａｎａｌｙｚｅｓ

ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ
ｐｕｂｌｉｃ

ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ａｎｄ ｍｅｄｉａ，

ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｍｅｄｉａ ａｎｄ
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ｏｐｉｎｉｏｎ，ａｎｄ

ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｐｕｂｌｉｃ

ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ’ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ． ｐｏｌｉｃｙ

ｔｈｅ

ｓｉｘｔｈ ｃｈａｐｔｅｒ ｓｔｒｅｓｓｅｓ ｔｈａｔ ｃｏｎｆｏｒｍｉｔｙ ｏｆ ｍｕｌｔｉｆａｒｉｏｕｓ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｉｓ
ａｓｓｕｒｅ

ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ ｔｏ ａｌｓｏ

ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｔａｌｌｙｉｎｇ ｗｉｔｈ ｓｏｍｅ ｉｄｉｏｇｒａｐｈｉｃ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｉｎ ｔｈｉｓ ｐａｒｔ．
ｐｕｂｌｉｃ

ｐｕｂｌｉｃ

ｇｏａｌ．ｔｈｅｒｅ

ａｒｃ

ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ；ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ；ｐｒｏｃｅｓｓ；ｉｎｔｅｒｅｓｔ

ｇａｍｅｓ

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导论
第一节引入性问题思考
一、研究范畴的确立：公共政策执行 作为权威性的社会公共权力主体，政府以公共政策作为管理社会公共事务的 主要手段和方式。公共政策的涵义可以从两方面把握：静态层面的公共政策。意 指公共政策文本；动态层面的公共政策，则是一个行为过程，包括制定、执行、 评估、终结等若干逻辑阶段，其中，公共政策执行是实践政府公共管理活动的中 心环节。 在政策过程中，公共政策执行的作用主要体现在四个方面：首先，公共政策 执行是实现政策目标的根本途径。美国学者艾利森认为：“在实现政策目标的过 程中，方案确定的功能只占１０％，而其余９０％取决于有效的执行”。回这一看法 尽管可能有失偏颇，却也显示了政策执行之于实现政策目标的重要性。作为政策 过程中具体的活动，政策执行直接决定了政策问题能否解决、政策方案能否实现 以及解决和实现的程度和范围。ｏ其次，公共政策执行是检验公共政策正确与否 的标准。实践是检验真理的唯一标准，执行作为政策的实践活动，理应成为检验 公共政策是否正确的标准。如果某项公共政策在实践中无法推行下去，则政策的 制定者必须及时终结政策，以减少对政策相关群体的利益损害。再次，政策执行 的效果是修正、补充、完善公共政策的基本依据。针对执行过程中出现的问题， 政策方案必须不断进行充实或调整，以提高可行性和有效性。第四，政策执行效 果也是新政策制定和发布的探索与借鉴。 基于公共政策执行在公共政策过程中的重要作用，本论文将其作为选题的基 本范畴进行研究与分析。公共政策执行研究将传统的以机构（官僚体制）为研究 重点的模式辅之以政策项目及其结果为分析对象的方法，因而在某种意义上，可 以被看作是一种略微有别于传统公共行政学的研究途径。 二、研究视角的确立：利益博弈 一直以来，利益博弈都是研究公共政策问题极为重要的范畴。在中国公共政 策领域，以利益博弈为视角进行研究分析不仅有着深远的理论意义，而且有着较

。ａｌｌｉｓｏｎ，ｇｔ．０９７１），￡￥￥ｅｎｃｅ ｏｆｄｅｃｉｓｉｏｎ，ｂｏｓｔｏｎ，ｍａｓｓ：ｌｉｔｔｌｅ

ｂｒｏｗｎ，ｐ．１７６

国金太军，。蘑说对公共政策执行的研究”ｌｊｌ，‘江苏社会科学》，２００１年第６期，５８页
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强的现实意义。ｍ 从公共政策的本质看，公共政策既是一定利益的确认形式，也是利益的调整 工具和分配方案，政策所体现的意志的背后乃是各种利益；从公共政策过程看， 在政策问题构建、政策方案制定、政策内容实施与政策效果评价的全过程中，始 终贯穿着利益矛盾；从公共政策分析方法论看，无论是事实分析、价值分析、规 范分析，还是可行性分析，都离不开利益博弈分析，利益博弈分析是政策分析方 法论中的重要组成部分；从中国改革开放的实践看，计划经济体制下所形成的利 益矛盾继续延续，另一方面人们的利益意识随着改革深入不断觉醒，从而形成了 社会利益群体的多元化，进而造成了新的利益上的差距与冲突。公共政策正是在 解决这些利益冲突的过程中，不断产生并发挥其应有的功能。 公共政策执行作为公共政策过程中的关键环节，本身即是一个充满利益冲突 与竞争的过程，而且人们从事政策执行活动的动力也是由利益推动的。ｏ巴瑞特 和福吉曾说过，政策执行过程是“一个政策（行动）的连续统一体，在这一连续 统一体中，那些寻求将政策付诸实施的人和那些采取行动需要依靠的人之间的互 动和谈判过程，，随着时间的推移，一直在进行着”ｏ，正是在这种连续的互动和 谈判过程中，公共政策的执行效果才越来越体现各方利益的平衡。 归根结底，公共政策执行是相关群体之间基于利益得失的考虑而进行的一种 利益博弈过程。不了解利益与政策文本、利益与政策执行行为之间的关系，我们 就无法深刻理解政策执行的内在机理，不进行利益博弈分析，我们就很难找出政 策执行问题发生的症结及对策。 三、研究中的难点 如ｊ普雷斯曼和ａ．威尔达夫斯基所言，政策执行过程复杂而多变化。。同样， 政策执行研究也需在发展演进中不断调整。政策执行研究的复杂性使论文在写作 过程中面临诸多难点： （一）一项公共政策从制定发布到进入执行阶段，中间存有一定的时间差， 执行政策时的环境、条件与制定政策时的环境、条件相比会有所改变，因此，必 须不断关注调整中的政策执行方案。 （二）政策制定阶段所拟定的方案、计划，虽然也经过反复论证，甚至经过 一定范围的实验，但一旦进入大规模的政策执行阶段，原本潜在的问题、未曾预
。陈庆云，。公共政策卜大理论问题再思考”ｍ，‘中国行政管理》ｔ １９９９年第１２期，３４－３６页 。丁煌，“利益分析：研究政策执行问题的摹奉方法论原则”【ｊ】，‘广东行政学院学报》，２００４年第３期，２７－３０ 页
。ｓ．ｂａ玎ｃｉｔ ａｎｄ

ｃ．ｆｕｄｇｅ（ｃｄｓｘｌ９８１），ｐｏ呐，ａｎｄａｃ６０ｎ，ｌｏｎｄｏｎ：ｍｅｔｈｕｅｎ，ｐ．２５
ａｒｅ

。＝ｑ＇ｒｅｓｓｍａｎ，ｊ．ａｎｄ ａ．ｗｉｌｄａｖｓｋｙ（１９７３），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ：ｈｏｗ ｇｒｅａｔ ｅｘｐｅｃｔａｔｉｏｎｓ ｉｎ ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ
ｏａｋｌａｎｄ，ｂｅｒｋｅｌｅｙ，ｃａｌｉｆ．：ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｃａｌｉｆｏｒｎｉａ ｐｒｅｓｓ，ｐ．８４

ｄａｓｈｅｄ ｉｎ

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料的问题就会逐渐显现，给政策执行增加难度＠，也给政策分析增加了难度。 （三）一些公共政策（尤其是许多称之为“国策”的公共政策）的时间跨度 相当长，可以达十几年甚至几十年，所以，无法用短期内的效果来评判政策执行 的状况。 （四）空间跨度广的公共政策（在论文中主要指中央政府制定并发布的公共 政策），在研究其执行过程时必须结合不同区域的具体情况进行具体分析。 （五）ｒ里普利和ｇ．富兰克林曾总结，“在一项政策的执行过程中，一般有 １５个主要参与者参与执行过程”。ｏ在这个利益分化的时代，包括政策制定者、 政策执行者、政策的目标群体、媒体、公众等在内的众多参与者为了追求群体利 益的最大化总是处于利益博弈当中。因此，研究公共政策执行过程，必须尽可能 地把握所有政策相关者的利益动因。 （六）作为一篇研究政策执行的学位论文，为了达到言之有理、言之有据的 要求，必须对大量具体的公共政策案例进行分析。类别丰富的公共政策包括农业 政策、卫生政策、拆迁政策、教育政策、征兵政策、税收政策、能源政策、环保 政策、货币政策、宗教政策、人口政策等等，而各种不同类别的公共政策又分剐 包含了数不胜数的政策细则且还在不断增加或变更中。因此，如何在众多的政策 执行实践中找准恰当的案例来支撑不同章节的内容就成为颇费周章的工作。 这些难点给研究工作的展开带了挑战。如何将其影响程度减至最低，是论文
所致力于达成的方向。

第二节相关文献观点综述
现代政策学研究始于二十世纪五十年代，而有关公共政策执行的研究在二十

多年后兴起——首先从美国开始，随后扩展到欧洲大陆。
在西方政策科学发展的相当长时期内，政策科学被认为是研究政策制定的学 科，政策执行并没有引起应有重视，而成为“在公共政策研究过程中，在政策制 定研究和政策评估之间，存在着的一个遗漏的环节。”国。葛恩曾说，“学者们经 常把关注的重点放在政策形成方面，而将政策执行的‘实际细节’交给行政官员。” 固政策执行研究之所以被冷落，按照唐纳德ｓ冯美特和卡尔ｅ．冯霍恩的归纳，与 下列因素有关：１、人们天然地假设政策执行是简单的，命令式的，这一过程并

不包含什么值得学者注意的问题；２、人们十分关注规划——项目——预算，而
。下艺军，“中国公共政策执行研究”【ｄ１，郑州大学硕十学位论文，２００４年，６页
。１７，ａｎｄａｌｌｂ．ｒｉｐｌｅｙ

ａｎｄｇｒａｃｅａ．ｆｒａｎｋｌｉｎ（１９８６），ｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎａｎｄｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ，一．．ｃｈｉｃａｇｏ：ｔｈｃ

ｄｏｒｓｃｙ ｐｒｅｓｓ，ｐｐ．２１３０

。ｈａｒｇｒｏｖｅ，ｅ．ｃ．（１９７５），ｔｈｅｍｉｓｓｉｎｇｌｉｎｋ，ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，ｄｃ：ｔｈｅｕｒｂａｎｉｎｓｔｉｔｕｔｅ，ｐｐ．４５－５３ “ｇｕｎｎ．ｌ．０９７８），ｗｈｙ ｉｓ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｓｏ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔ，ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｓｅｒｖｉｃｅｓ ｉｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ｎｏｖｅｍｂｅｒ，３３，ｐｐ．
７６．１６９

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规划——项目——预算非常强调行政决策者的权威，它排除了下层人员对执行问
题的责任；３、任务的艰巨性使很多学者望而却步，从方法论的角度思考，政策 执行的研究涉及严重的限制问题，它经常很难界定相关群体；４、需要花费很多
时问和资源。ｍ

二十世纪七十年代，公共政策执行研究被忽略的状况得以改观，政策分析家 们在肯定政策执行对于达成政策目标的重要作用的前提下，提出了各种关于执行 研究的途径、理论及模式，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的理论
内容。

一、西方学界研究公共政策执行的成果综述 从政策执行研究兴起至今的三十余年问，西方学界对公共政策执行的研究以 时间为标准可以划分为三个阶段。ｏ １９７３年到２０世纪７０年代末期的是执行研究的第一代。第一代执行研究的 重点在于细节性的描述某项特定政策是怎样在一个或几个地区得到执行的过程。 其研究贡献包括：１、把以前停留在决策上的研究重点转移到具体政策的项目的 执行上来。２、区别作为创设初始条件的政策制定和把政策假设转化为行动的项 目设置。３、强调了在执行过程中的政策子系统（如州政府和地方政府以及诸多 利益团体等）的重要性，由于这种子系统，政府不能顺利地控制和调整执行过程。 ４、重视外部环境对政策执行过程的影响。 第一代的执行研究虽然有上述贡献，但也有一些缺点。由于这些研究只停留 在特定执行案例的叙述上，因此这一研究对理论开发和关于执行的知识积累没能 做出多少贡献。此外，由于大部分案例研究基本上是执行失败案例，所以对执行 的否定性观点成为主流。 周期跨度从２０世纪７０年代末延续到２０世纪８０年代末的第二代执行研究把 重点放在开发为分析复杂的政策执行现象所需要的分析框架上，研究了影响执行 的主要变量，也有强调州政府在政策执行中重要性的研究。第二代政策执行研究 所做出的贡献有：１、提出政策执行与政策制定是不可分离的，制定政策是执行 过程中的内在组成部分，主张用政策和行动关系取代政策制定与政策执行的二 分。２、为了说明变化多样的政策执行而进行了理论探讨。３、指出了在系统而实
证地研究执行上所面临的诸多难题。

第二代的研究也有不足之处。虽然指出了影响政策执行的很多变量，但要把
ｓ．ｖａｎ ｍｅｔｅｒ ａｎｄ ｃａｒｌ ｅ．ｖａｎ ｈｏｒｎ（１９７５），ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ，ｆｃｂｎｌ８吼６（４）’ｐｐ．８８－４４５ ４【韩】吴锡泓，金荣枰．《政策学的主要理论》【ｍ】，金东ｆｊ译，上海；复日．大学出版社，２００５年，４２７－４２８
。ｄｏｎａｌｄ

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它们应用到多种多样的政策领域，还是存在许多困难。而且只是强调州政府的作 用，但没有系统地研究在州政府层次上进行的各种政策执行之间的差异，同时关 于执行的诸多假设和主张也没能得到后来研究的验证。 ２０世纪９０年代，在第一代和第二代执行研究的基础上，西方学者开始研究 政府间的政策执行，这被称为第三代政策执行研究。第三代政策执行研究的科学 性表现在：１、把执行研究的主要概念明确地予以界定。２、把决定不同政策执行 模式的诸多因果关系具体化。３、把影响执行的诸多变量组织化并开发执行模型 以及能够检验这种假设的科学的概念界定和评价。 西方学界对公共政策执行研究的三个阶段分别对应了公共政策执行的三种 研究模式。 自上而下（ｔｏｐ．ｄｏｗｎ）的研究模式是巴瑞特和福吉＠对２０世纪７０年代初期 到７０年代末这一阶段的政策执行研究主导途径的概括，该研究模式的代表人物 包括《执行：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰大破灭的》一书的作者ｊ普雷斯 曼和ａ．威尔达夫斯基回：提出执行综合模型的萨巴蒂尔和马兹曼尼安＠等。在他 们的著作中，政策被看作是处于行政系统“最高层”的决策者的专属权，“自上 而下的政策制定观意味着：决定的重要性取决于它是在科层等级的哪一层做出 的；因此，最重要的决策是由政府机构的最高人物做出的，而处于科层等级中级 层次的人们，只是执行决策罢了。”固很显然，自上而下的研究模式适用于分析明 显是由“高层”发布、目标明确的行动。 自下而上（ｂｏｔｔｏｍ．ｕｐ）研究模式为第二代政策执行研究的学者们所推崇， 李普斯基＠对街头官僚的研究，埃尔默＠对追溯性筹划的研究，贺恩和波特。对执 行结构的研究为其主要代表。自下而上研究模型以组织中的个人（即参与政策过 程的所有行为者）作为出发点，政策链条中较低及最低层次则被当作政策执行的 基础。在该模式看来，政策不是由法令和规则控制的，而是组织成员之间讨价还 价的过程。因此，项目应该要反映下级官员的想法和意见，至少应该在行为模式 上反映下级官员的想法。自下而上的倡导者们认为，与自上而下模式相比，自下 而上模式没有预先设定的假设，在自下而上模式中，很少有可能暗含着有关因果 关系，有关主体和机构之间层级化的、或者任何其他的结构关系，或者应该在主
咱ａｒｒｅｎ，ｓ．ａｎｄ

ｃ．ｆｕｄｇｅ（ｃｄｓｘｌ９８１）．ｐｏｌ／ｃｙ ａｔｔｄａｃｔｉｏｎ．ｌｏｎｄｏｎ：ｍｅｔｈｕｅｎ

印ｒｅｓｓｍａｎ，ｊ．ａｎｄ九ｗｉｌｄａｖｓｋ“１９７３），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ：ｈｏｗｇｒｅａｔｅｘｐｅｃｔａｔｉｏｎｓｉｎｗａｓｈｉｎｇｔｏｎａｒｅｄａｓｈｅｄｉｎ
ｏｆｃａｌｉｆｏｒｎｉａ ｐｒｅｓｓ 。ｓａｂａｔｉｅｔ，ｐ．ａｎｄ ｄ．ｍａｚｍａｎｉａｎ（１９７９）．ｔｈｅ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｏｆｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ：ａ ｇｕｉｄｅ

缈胁ｎｄ，ｂｅｒｋｅｌｅｙ，ｃａｌｉｌ：ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ

ｔｏ

ａｃｃｏｍｐｌｉｓｈｉｎｇ

叫ｉｃｙ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ，ｐｏｌｉｃｙａｎａｌｙｓｉｓ，５（ｆａｎ），ｐｐａ８１－５０４ 弋．ｐａｇｅ．ｅｄｗａｒｄ（１９９２），ｐｏｌｉｔｉｃａｌｄｕｔｈｏｒｉｔｙ ａｎｄｂｕｒｅａｕｃｒａｔｉｃｐｏｗｅｒ，ｈａｔ．ｅｓｔｅｒｗｈｅａｔｓｈｅａｆ，ｐ．６１

％ｐｓｋｙ’ｍ（１９８０），ｓｔｒｅｅｔ－ｌｅｖｅｌｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ，ｎｅｗ ｙｏｒｋ：ｒｕｓ∞ｌｌ ｓａｇｅ
％ｌｍｏｒｅ．ｒ．（１９８０），ｂａｃｋｗａｒｄ

ｍａｐｐｉｎｇ：ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｎｄ ｐｏｔｉｃｙ ｄｅｃｉｓｉｏｎｓ．ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｓｄｇｎｃｅ ｑｕａｒｔｅｒｌｙ

９４，ｐｐ．１６－６０１
。ｈｊｃｍ，ｂ．ａｎｄｄ．ｏ．ｐｏａｅｆ（１９８１），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｓｔｇｕｃｌｎｇ嚣：ａｎｅｗｕｎｉｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓ，
ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ

ｓｔｕｄｉｅｓ，２，ｐｐ．２７２１１
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

体和机构之间发生什么的假设。自下而上的研究模式适用于分析复杂的、存在大 量自由裁量权的政策过程。 第三代政策执行研究主要采用整合式研究模式，郭锦等人国的府际关系模式 和萨巴蒂尔等人。的政策变迁和学习模式等均可以归入此类。整合式研究模型认 为，政策的执行结果是由联邦政府、州政府、州政府能力、州政府决策结果等各 种变项交互影响而形成的。执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包 含着与政策体系内其他政策主体的谈判和影响。整合式研究模型在一定程度上是 对自上而下模式和自下而上模式的综合运用，在２０世纪９０年代后的执行研究中 大行其道。 二、西方学界以利益博弈为视角研究公共政策执行的成果综述 在西方公共政策的研究领域，以利益博弈为视角进行公共政策执行分析的代 表作是１９７７年出版的《执行博弈》。 ‘执行博弈》的作者ｅ．巴尔达茨把政策执行定义为“相互松散地联系在一 起的执行博弈之体制”，他在如下意义上使用利益博弈的概念：政策执行过程受 最终结果和为战略性利益而使用不同策略的无数行为者的影响。回 在分析美国加利福尼亚州治疗和恢复精神病患者法案的执行状况的基础上， ｅ．巴尔达茨以执行博弈对象的问题性质为标准，把最为普遍的执行博弈划分四种 类型，从而按各类型揭示具体游戏的种类。四种类型包括：１、资源的转移，指 应该用于特定项目上的资源，特别是资金使用不当的情况。２、目标的歪衄，体 现在政策方针上的目标，在执行阶段上会发生很大的变化。因此，可以把政策称 为根据不同手段的决策过程之连续。３、行政的两难选择。对于在政策执行过程 中的各种因素，大部分可以在行政机构的集中控制下得到组合，但这种控制努力 由于种种原因而只能取得部分成功。４、分散能源，意味着从肯定性行动中泄露 个人或组织的能源，或拖延执行的一系列博弈。 《执行搏弈》揭示了政策执行过程中包含的政治性质和不确定性，详细地描 述了政策执行如何被拖延，从而充分证明了决策并不自动地能够达到所预期的效 果，以此强调政策执行研究的重要性。 作为第一本系统研究政策执行中利益博弈的著作，《执行博弈》以一个新的 视角为之后采用具体细致的方法剖析政策过程提供了借鉴，并且带动了当时一系
。ｌｖｌａｌｃｏｌｍ ｌ．ｃ，ａｎｇｇｉｎ．ａｎｎ ０’ｍ．ｂｏｗｍａｎ．ｊａｍｅｓ
ｅ

ｌｅｓｔｅｒ，＆ｌ ｊ．ｏ’ｔｏｏｌｃ（１９９０），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｔｈｅｏｒｙ ａｎｄ

ｐｒａｃｔｉｃｅ：ｔｏｗａｒｄａ ｔｈｉｒｄｇｅｎｅｒａｔｉｏｎ，ｇｌｅｎｖｉｅｗ：ｓｃｏｔｔ，ｆｏｒｅｓｍａｎ 。ｓａｂａｔｉｅｒ，ｅ ａｎｄ ｈ．ｊｅｎｋｉｎｓ－ｓｍｉｔｈ（ｃｄｓ）（１９９３）。ｐｏｌｉｃｙ ｃｈａｎｇｅ ａｎｄ ｌｅａｒｎｉｎｇ：ａｎ ａｄｖｏｃａｃｙ ｃｏａｌｉｔｉｏｎ ａｐｐｒｏａｃｈ， ｂｏｕｌｄｅｒ，ｃｏｌｏ．：ｗｅｓｔｖｉｅｗ ｐｒｅｓｓ

ｏ＇ｅｕｇｅｎｅｂａｒｄａｃｈ（１９７７），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ（；ⅲｃ：ｗｈａｉｈａｐｐｅｎｓａｆｔｅｒａｂｍｂｅｃｏｍｅｓｌｌａｗ，ｃａｍｂｒｉｄｇｅ。ｍａ：
ｍｉｔ ｐｒｅｓｓ．ｐｐ．３９９
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

列相关著作的面世。ｏ

自《执行博弈》开始，以利益博弈为视角的学术研究在西方国家的政策分析 中保持了较强的影响力，这从２０世纪９０年代以来完成并公布的博士论文中即可
窥见一斑。

１９９１年，ｓｉｎｃｌａｉｒ，ｊａｍｅｓ ａ．（南加利福尼亚州立大学）的论文“ｔｈｅ ｎｉｍｂｙｇａｍｅ：
ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ｏｆｎｅｗｊｅｒｓｅｙ＇ｓ

ｈａｚａｒｄｏｕｓ ｗａｓｔｅ

ｄｉｓｐｏｓａｌｆａｃｉｌｉｔｙ ｓｉｔｉｎｇｐｏｌｉｃｙ”围绕

美国新泽西州危险废料处理设施的选址问题展开研究，在与政策的核心制定者、 执行者和外部观察者进行了６５次访谈的基础上，作者分析了议程设置、形成、 采纳、执行阶段中各类参与者的影响、利益及显性力量。 １９９５年，ｓｈｉｎ，ｓｕｎｇｗｈｅｅ（罗彻斯特大学）的论文“ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ
ｇａｍｅ ｂｙ ｄｅｓｉｒａｂｌｅ

ｆｏｒｍｓ跏ｐｕｂｌｉｃ

ｄｅｃｉｓｉｏｎ

ｍａｋｉｎｇｓ”＠在各个章节分别采用不同的案例考查非

控制性纳什均衡中帕累托最优的实现状况。 １９９６年，ｅｍｅｒｓｏｎ，ｋｅｎｎｅｔｈｒｏｎａｌｄ（科罗拉多州立大学）的论文“ｄｅｎｖｅｒｐｕｂｌｉｃ
ｓｃｈｏｏｌｓ ａｎｄｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ：ａｎ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｇａｍｅ”回以“执行博弈”为标题，

探讨了丹佛公立学校１００多年来首次实行“所在地管辖”政策的执行状况。作者 通过政策的参与者、新闻媒体、地区档案文件、社区相关文件、校长、教师、学 生家长等渠道搜集了大量资料。论文认为尽管公众在最初已接受了这项公共政 策，但政策执行还是会受到四个可以预期的因素的影响：不同参与者有意对政策 进行不同阐释；对非正式执行者的抵制；为适应新的管理模式而调整执行从而造 成困境：资源问题。 １９９９年，ｗｉｅｓｍａｎｎ，ｊｕｒｇｅｎ（伊利诺斯州立大学）的论文“ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇ
ｓｔａｔｅ

ｃｈｉｎａ＇ｓ

ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ：ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｏｌｉｃｙ

ａｓ ａ

ｂａｒｇａｉｎｉｎｇ

ｇａｍｅ”西从环境政策的角度

出发，将中国强大的地方政府和相对自主的国有企业之间的关系调整看作复杂的 讨价还价的博弈过程。同年，ｌｙｏｎｓ，ｒｏｂｅｒｔ ｅ（加州大学伯克利分校）的论文
。ｅｓｓａｙｓ
ｏｎ

ｄｙｎａｍｉｃ ｇａｍｅ ｔｈｅｏｒｙ

ａｎｄｐｏｌｉｃｙ口玮ｎ蜘妇”＠对三篇用动态博弈理论进
ｃｈａｎｄｒａ ｔｒａｄｅ

行经济政策分析的成果进行了梳理和评价。也在这一年，ａｅｈａｒｙａ，ｒａｍ （渥太华大学）的博士论文以“１ｎ耙ｒｎａｔｉｏｎａｌ
ａｐｐｒｏａｃｈ ｗｉｔｈ ｓｐｅｃｉａｌ－ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｇｒｏｕｐｓ ａｎｄ

ｐｏｌｉｃｙ：彳ｇａｍｅ－ｔｈｅｏｒｅｔｉｃ

ｏｐｔｉｍｉｚｉｎｇｐｏｌｉｔｉｃｉａｎｓ”。为题，用博弈理

。较为遗憾的是其中译介成中文或在现有条件下可以占阅到内容的原版书籍依然屈指可数． 咚ｉｎｃｌａｉｒ，ｊａｍｅｓ ａ（１９９２），ｔｈｅｎｉｍｂｙｇａｍｅ：ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｎｅｗｊｅｒｓｅｙ＇ｓｈａｚａｒｄｏｕｓｗａｓｔｅｄｉｓｐｏｓａｌ丘ｃｉｌｉｔｙ
ｓｉｔｉｎｇｐｏｌｉｃｙ，ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｓｏｕｔｈｅｒｎ ｃａｌｉｆｏｒｎｉａ，ｐ．４０８９

。ｓｈｉｎ，ｓｕｎｇｗｈｅ“１９９６），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ印ｄｅｓｉｒａｂｌｅｇａｍｅｆｏｒｍｓｉｎｐｕｂｌｉｃｄｅｃｉｓｉｏｎｍａｋｉｎｇｓ，ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆ
ｒｏｃｈｅｓｔｅｒ，ｐ．４０９１

‘堆ｍｅｒｓｏｂ，ｋｅｎｎｅｔｈ ｒｏｎａｌｄ（１９９７）’ｄｅｎｖｅｒ ｐｕｂｌｉｃ ｓｃｈｏｏｌｓ ａｎｄ ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ：ａｎ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｇａｍｅ，
ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｃｏｌｏｒａｄｏ ａｔ ｄｅｎｖｅｒ，ｐ．３７６０ 。ｗｉｅｓｍａｎｎ，ｊｕｒｇｅｎ（２０００）。ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇ ｃｈｉｎａ｜ｓｔａｔｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｉｌｌｉｎｏｉｓ ａｔ ｕｒｂａｎａ—ｃｈａｍｐａｉｇｎ，ｐ．３４５２
ｐ．．１６８３

ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ：ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｏｌｉｃｙ∞４ ｂａｒｇａｉｎｉｎｇ酗ｍ，

“ｌｙｏｂ，ｒｏｂｅｒｔｅ（１９９９），ｅｓｓａｙｓｏｎｄｙｎａｍｉｃｇａｍｅｔｈｅｏｒｙａｎｄｐｏｌｉｃｙａｎａ妒ｓｉｓ，ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆｃａｌｉｆｏｒｎｉａ，ｂｅｒｋｅｌｅｙ，
１ａｃｈａｑａ＇ｒａｍｃｈａｎｄｔ吐２０００），ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｔｒａｄｅｐｏｌｉｃｙ：ａｇａｍｅ－ｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｐｐｒｏａｃｈｗｉｔｈｓｐｅｃｉａｌ－ｉｎｔｅｒｅｓｔ
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

论中的纳什均衡对国际贸易政策中的特殊利益集团进行了分析。
２００１年，ｉｃａｂａｌｃｅｔａ ｍａｉｒｃｎａ，ｊｏｒｇｅ ｌｕｉｓ（路易斯安那州立大学）的论文“ｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ
ｐｏｌｉｃｙ
ｏｎ

ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ａｍｏｎｇ ｃｅｎｔｒａｌ ａｍｅｒｉｃａｎ ｐｉｃａ，ｅｌ ｓａｌｖａｄｏｒ，ｇｕａｔｅｍａｈ ｈｏｎｄｕｒａｓ，

ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ：ａ ｇａｍｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃ

ａｎａｌｙｓｉｓ（ｃｏｓｔａ

ｎｉｃａｒａｇｕａ）”。认为：中美洲国家倾向于部分地实现贸易自由化而非更加密切的 经济一体化。论文的最后部分指出，博弈理论是研究中美洲国家经济整合问题的 最适宜方法。 ２００２年，ｍｉｔｔｃｎｚｗｅｉ，ｋｌａｕｓ（挪威兰德布洛克斯霍哥斯科勒大学）的论文
“ｆｏｒｍａｌｉｚｉｎｇ ｔｈｅ ｒｕｌｅｓ

ｏｆｔｈｅ

ｇａｍｅ：ａ ｓｔｕｄｙ

ｏｎ

ｔｈｅ ｒｏｌｅ

ｏｆｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ

ｉｎ ｎｏｒｗｅｇｉａｎ

ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｏｌｉｃｙ

ｍａｋｉｎｇ”＠总结认为：挪威农业政策谈判的长期性可以部分归

结为其中存在启动这项系统的利益集团的特殊利益。同一年，ｌｅｅ，ｄａｅ．ｓｅｏｂ（路 易斯安那州立大学）的论文“ａｇａｍｅ ｔｈｅｏｒｅｔｉｃ ａｎａｌｙｓｉｓ
ｕｎｄｅｒ ａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅ ｊａｐａｎｅｓｅ ｏｆ ｕｎｉｔｅｄ ｓｔａｔｅｓ ｒｉｃｅ ｅｘｐｏｒｔｓ

ａｎｄ

ｓｏｕｔｈ ｋｏｒｅａｎ ｐｏｌｉｃｙ

ｓｃｅｎａｒｉｏｓ”＠用博弈理论分析了

美国对日本和南韩的粮食出口政策。作者认为目前美国的政策制定者们关注美国 出口政策的选择权而非日本和韩国降低关税的可能性。然而，粮食出口政策的实 现更取决于政策是如何执行的，取决于贸易公司的行为，以及日韩两个国家的隐 性贸易壁垒。 ２００３年，ｊｕｎｇ，ｈａ－ｌｙｏｎｇ（爱荷华州立大学）的论文“ｃｏｅｒｃｉｏｎ，ｒｅｓｉｓｔａｎｃｅ，ａｎｄ

ｆｒｅｅｔｒａｄｅ：ａｔｗｏ－ｐｈａｓｅｄｇａｍｅｏｆｔｈｅｕｎｉｔｅｄｓｔａｔｅｓｓｅｃｔｉｏｎ３０１ｔｒａｄｅｐｏｌｉｃｙ”唧究了
美国贸易法案中第３０１项条款，认为这项贸易政策会导致高压、对抗及自由贸易 之间的博弈，而且如果国家缺乏减轻国际经济变化造成影响的能力，则势必会严 重削弱当前自由贸易体制的连续性。 ２００４年，ｚａｈａｆ，ｍｅｈｄｉ（蒙特利尔大学）的论文“ｊｏｉｎｔ
ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ

ｏｆ

ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｒｏｊｅｃｔｓ：ａｇａｍｅｔｈｅｏｒｅｄｃａｐｐｒｏａｃｈ’’＠的贡献在于用博弈方法分析了 ‘京都协定》中环境政策的共同执行情况，并将损害花费、投资效率、国家岁入、 环境目标和隐性价格等全部参数都纳入了研究范围。论文的结论是：即使某一成 员国的形势更加糟糕，但从全球范围来看，整体的福利在上升，所以无论是合作 博弈还是非合作博弈都属于帕累托优势提高。
ｇｒｏｕｐｓａｎｄｏｐｔｉｍｉｚｉｎｇｐｏｌｉｔｉｃｉａｎｓ，ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆｏｔｔａｗａ（ｃａｎａｄａ），ｐ．２８９ 。ｉｃａｂａｌｃｅｔａ ｍａｉｒｅｎａ，ｊｏｒｇｅ ｌｕｉｓ（２００１），ｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｐｏｌｉｃｙ ｏｎ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ａｍｏｎｇ ｃｅｎｔｒａｌａｍｅｒｉｃａｎ ｃｏｕｎｌｒｉｅｓ：ａｇａｍｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｎａｌｙｓｉｓ（ｃｏｓｔａｒｉｃａ，ｅｌｓａｌｖａｄｏｒ，ｇｕａｔｅｍａ“ｈｏｎｄｕｒａｓ ｎｉｃａｒａｇｕａ）。ｌｏｕｉｓｉａｎａ ｓｔａｔｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ａｎｄ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ＆ｍｅｃｈａｎｉｃａｌ ｃｏｌｌｅｇｅ，ｐ．２１８８ 。ｍｉｔｔｅｎｚｗｅｉ，ｋｌａｕ“２００２），ｆｏｒｍａｌｉｚｉｎｇｔｈｅ ｒｕｌｅｓｏｆｔｈｅｇａｍｅ：ａ ｓｔｕｄｙｏｎｔｈｅ ｒｏｌｅｏｆｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓｉｎｎｏｒｗｅｇｉａｎ
ａｇｒｉｃｕｌｔａｒａｌｐｏｆｉｃｙ ｍａｋｉｎｇ，ｎｏｒｇｅｓ

ｌａｎｄｂｒｕｋｓｈｏｇｓｋｏｌｅ（ｎｏｒｗａｙ），ｐ．３８９

。１ｍ，ｄａｅｓｅｏｂ（２００６）。ａｇａｍｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃ ａｎａｔｙｓｉｓｏｆｕｎｉｔｅｄｓｔａｔｅｓ ｒｉｃｅ ｅｘｐｏｒｔｓｕｎｄｅｒａｌｔｅｒｎａｔｉｖｅｊａｐａｎｅｓｅａｎｄ ｓｏｕｔｈｋｏｒｅａｎｐｏｌｉｃｙｓｃｅｎａｒｉｏｓ，ｌｏｕｉｓｉａｎａｓｔａｔｅｕｎｗｅ侣ｉｔｙ ａｎｄａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ＆ｍｅｃｈａｎｉｃａｌｃｏｌｌｅｇｅ，ｐ．２６６３ 。ｊｕｎｇ，ｈａ－ｌｙｏｎｇ（２００３），ｃｏｅｒｃｉｏｎ，ｒｅｓｉｓｔａｎｃｅ，ａｎｄｙｒｅｅｔｒａｄｅ：ａｔｗｏ－ｐｈａｓｅｄｇａｍｅｏｆｔｈｅｕｎｉｔｅｄｓｔａｔｅｓｓｅｃｔｉｏｎ３０１
１ｎ如ｐｏｌｉｃｙ．ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｉｏｗａ，ｐ．１３９７ 。ｚａｈａｆ，ｍｅｈｄｉ（２００５），ｊｏｉｎｔｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｏｆｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌｐｒｏｊｅｃｔｓ：ａｇａｍｅｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｐｐｒｏａｃｈ，ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｄｅ

ｍｏｎｎ“（ｃａｎａｄａ），ｐ．５０５１
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中国公共政簧执行过程中的利益博弈

２００６年，ｅｒｉｃｓｏｎ，ｋｄｓｔｉｎａ（宾夕法尼亚州立大学）的论文“ｔｈｅ ｒｏｌｅｏｆｉｎｆｌｕｅｎｃｅ
ｉｎ ｔｈｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ．ｐｅｎｎｓｙｌｖａｎｉａ ｈｅａｌｔｈ ｃｈｏｉｃｅｓ：ａ ｃａｓｅ ｓｔｕｄｙ”。

的核心观点是：在本质上，公共政策执行具有不断进化的属性。论文以个案分析 的方式研究一项新的医疗补助政策在地方的执行情况是否因特定参与者、特殊群 体的介入而发生变化。作者通过访谈与搜集历史文献获得资料与数据，并认为： 人们应探索在不同层级公务员之间存在的关系问题将如何影响政策执行过程以 及外部因素会否影响政策执行参与者的参与能力。 从上述对各篇博士论文基本内容的分析可以看出：１、在西方公共政策研究 历程中，以利益博弈为视角分析政策问题的传统被保留并延续；２、以利益博弈 为研究视角的论文往往围绕一个或多个案例展开；３、论文涉及各个领域的公共 政策，如教育政策、贸易政策、环境政策、农业政策等等；４、博弈论中，纳什 均衡理论尤其适合分析公共政策执行过程。 三、中国学界研究公共政策执行的成果综述 ２０世纪舳年代，中国政策学研究开始起步。在之后的十年间，学者们翻译 了一系列国外著作，如；林德布洛姆的《政策制定过程》ｏ、安德森的《公共决 策》国、纳格尔的《政策研究百科全书》回等；也有为数不多的政策学著作面世， 如：林水波的‘公共政策》＠及伍启元的同名上下册成果＠、张尚仁的《现代决策 方法学》ｏ等。但此时的著作较少涉及政策执行研究的内容。 ２０世纪９０年代，中国学界开始关注公共政策执行研究。１９９１年，丁煌在《中 国行政管理》上发表的“政策执行”＠是其中成果的代表。当然，绝大部分有关 政策执行的研究成果还是作为一个章节包含在有关“政策学”或“公共政策学” 的教科书中，如：郑新立的《现代政策研究全书》＠、张金马的《政策科学导论》 日、兰秉洁等的《政策学》“、陈庆云的《公共政策分析》１２孙光的《现代政策 科学》１３等对公共政策执行作了类似的描述。这一阶段的研究依然将重点放在政

母ｅｒｉｃｓｏｎ，ｌ“ｓｔｉｎａ ｌ（２００６），ｔｈｅ ｒｏｌｅ ｏｆｉｎｆ缸ｏｆｃｅ ｉｎ
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ｓｔｕｄｙ，ｔｈｅ ｐｅｎｎｓｙｌｖａｎｉａ

ｓｔａｔｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，ｐ．３１５２

ｏｉ荚１ｃ．ｅ．林德布洛姆，‘政策制定过程，ｆｍ】，朱国斌译．北京：华夏出版社，１９８８年 ｏ【美】詹姆斯安德森．‘公共决策》【ｍ】，唐亮译，北京；华夏“；版社．１９９０年 ｏｆ荚１斯图亚特ｓ纳格尔，‘政策研究的百科伞书》【ｍ】，林明等译，北京：科学技术文献出版社，１９９０年 。林水波，‘公共政策》【ｍ１，台北：五南图书ｆ｝ｊ版社．１９８４年 。伍启元，‘公共政策》（上下册）【ｍｌ，台北：台湾商务印书馆，１９８５年 。张尚仁。‘现代决策方法学》【ｍ】，济南：山东人民出版杜，１９８９年 ９丁煌，“政策执行”ｆｊｌ，‘中国行政管理》，１９９１年第１１期，３８贞 。郑新立，‘现代政策研究全书》ｆｍｌ，北京：中国经济ｉ“版杜，１９９１年 。张金马，‘政策科学导论》『ｍｉ，北京：中国人民大学ｉ｜｝版社，１９９２年 ”兰秉沽、刁田丁，《政策学》ｆｍｌ，北京：中国统计ｉｊｉ版社，１９９４年 止陈庆‘，《公共政策分析》ｉｍ】，北京：中田抬济ｉｂ版社．１９９６年 ⅱ孙光，‘现代政策科学》ｆｍｌ，杭州：浙江教育ｊｊ｛版社．１９９８年
１６

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中国公共政策执行过程中的利益博奔

策制定过程及其内容上，研究有关政策制定的理论、模型、规范、原则和方法等， 强调政策制定的科学化、民主化。有些著作把公共政策过程简约为决策过程，从 而忽略了涉及众多参量和因素的复杂的政策执行过程。 ２０００年伊始，系统研究政策执行的专著陆续出版，可以查阅到的专著大约有 五本：李允杰、丘昌泰的《政策执行与评估》回、丁煌的《政策执行梗阻及其防

治对策——项基于行为和制度的分析》ｏ、赵凯农等的《如何贯彻执行公共政
策》ｏ、刘熙瑞的‘公共管理中的决策与执行》ｏ、金太军等的‘公共政策执行梗 阻与消解》ｏ。 此时，关于公共政策执行研究的论文的数量急剧增加。２０００年，＜国家行政 学院学报》发表了题为“政策执行：一个需要纳入学术视野的问题”的文章，认 为“大量政策执行走样的事实说明，必须把政策执行纳入学术研究的视野，从理 论上加以研究和解释。”＠在同一时间，《广东行政学院学报》登载了“政策执行 探析”一文，较为全面地分析了公共政策执行的作用、地位及运作机制等问题。 ０２００１年，《江苏社会科学》刊出了关于公共政策执行的重大意义、公共政策执 行的能力、公共政策执行的风险因素、及西方政策执行研究运动等论题的系列笔 谈文章，在一定程度上说明政策执行研究已引起学术界的重视。 从目前已有的学术成果来看，中国对公共政策执行过程的研究主要集中于六 个方面。 （一）介绍西方公共政策执行理论的演变过程，以此强调研究政策执行的重 要性。如有学者总结认为：西方的“执行运动”拓展了早期政策科学的研究范围， 将长期被人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野；研究政策 执行的学者们从不同的途径、不同的方面来探讨政策执行过程，并提出了种种的 理论，尤其是力图系统地了解影响政策有效执行的各项因素及其相互关系，构造 相关的政策执行过程模式，这大大地丰富了政策科学的理论内容。西也有学者概 括：公共政策执行理论从行政执行理论发展而来，历经了从隐形政策制定之中到 与政策制定相互融合、复杂依存的过程，公共政策实施理论的展开有助于追求多 种研究的综合，有助于从政策的关联出发分析＠。
山车允杰，丘昌泰，‘政策执行与评估＇【ｍ】，台北：台北空中大学ｍ版公司，２０００年 锄赵凯农，李兆光，‘如何贯彻执行公共政策》ｉｎｑ，天津：天津人民出皈社，２００３年 掣刘熙瑞．‘公共管理中的决策与执行》【ｍ１，北京：中共中央党校出版社，２００３年
。金太军，钱再见，张方华，李嘈卿，‘公共政策执行梗阻与消解》【ｍ】，广州：广东人民出版社．２００５年 。李成贵．。政策执行：一个需要纳入学术税野的问题”川，‘国家行政学院学报，，２０００年第３期，３１－３３ 页 。苏多杰，李清源，“政策执行探析”ｍ，‘广东行政学院学报》，２０００年第３期，４４．４６页 。陈振明，“西方政策执｛ｒ研究运动的兴起”明，‘江苏社会科学》．２００１年第６期，６０－６１页 ”张索培，“公共政策实施理论的演变及儿惫义”川，‘内蒙古民族大学学撤》（社会科学版），２００３年第５ 期，１８．２１页
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。丁煌，‘政策执行梗阻及其防治对策一项摹于行为和制度的分析》【ｍ卜北京；人民出版社，２００２年

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中国公共政箫执行过程中的利益博弈

总体而言，与西方公共政策执行理论相关的文章大多围绕政策执行“自上而 下”、“自下而上”、“整合式”的模式展开比较和评论，如“政策执行研究中的理

论模型探讨”国、“政策执行模式的评介与解析”ｏ、“政策执行研究三十年回顾一
一缘起、线索、途径和模型”＠等。 （二）阐述及评价国家领导人的政策执行思想。如对邓小平政策执行思想的 研究指出邓小平政策执行思想是其政策观的重要组成部分。邓小平在历史上各个 时期都非常重视政策执行，对政策执行作了大量而深刻的论述：“改革要成功， 就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢 不能搞‘你有政策，我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策”回；“我们的政 策是否有连续性，主要看两条。首先是看政策本身对不对，这是最重要的。如果 政策不对，有什么必要连续昵……其次要看执行政策的人。从中央到各个地方， 都要有一批勇于探索，精力较好的人”＠等。邓小平政策执行思想是反对地方保 护主义，保证政令畅通，维护中央权威的行动指南。＠ 也有学者对刘少奇的政策执行思想进行了分析，认为刘少奇作为党和国家的 重要领导人，长期从事政策的制定和执行工作，对于如何有效地执行政策并防止 政策执行过程被扭曲作了精辟阐述。刘少奇提出政策执行必须遵循原则性与灵活 性，原则性表现在：“必须切实地、不折不扣地执行政策”ｏ，即使中央政策的“某 些方面不适合当地当时的具体情况”，“在中央没有作出新的规定之前，仍然必须 坚决执行中央既定的政策。”＠灵活性表现在：执行政策，“要注意因地制宜，要 有主动性，要有能动性，”“这种主动性、能动性”，“是为了更好地、更正确地执 行中央的政策”回。刘少奇所提出的的观点，不但具有重要的理论意义，而且具 有重要的现实意义。谤 （三）统论中国公共政策执行所面临的问题，这类论文在关于政策执行的学 术成果中占据绝大多数。有的学者将执行中的问题总结为：１、强调地方利益， 忽视全局利益，表现为“上有政策，下有对策”、“曲解政策，唯我所用”、“讨价 还价，政策竞争”；２、重表面文章和近期效益，忽视深层次问题和长远发展战略， 表现为“轻视战略，缺乏远见”和“照抄照搬，简单模仿”；３、囿于片面性，缺
。刘颖，“政策执行研究中的理论模型探讨”们，‘中共山西省委党校学报》，２００４年第１期，３２－３４页 删涂晓芳，“政策执行模式的评介与解析”【ｊ】，‘江西行政学院学撤》ｔ ２００４年第３期，１１－１３页 。曹常哲，。政策执行研究三十年到顾——缘起、线索、途径和模型”棚，‘云南行政学院学报＞，２００５年第 ３期，４８－５２页 ｏ‘邓小平文选》（第三卷）【ｍ１，北京；人民ｆｎ版社．１９９３年，２＿丌页 ｏ‘邓小平文选》（第三卷）『ｍ１，北京：人民｝ｉ；版杜，１９９３年，１５０页 。郭渐强，。邓小平政簸执行思想探析”【ｊ】，《湖湘论坛，，１９９８年第４期，１９．２ｌ页 ｏ《刘少奇选集》（上）【ｍ】，北京：人民出版社．１９８１年，３８８页 ｏ《刘少奇选集》（１二）ｆｍｉ，北京：人民ｆ｛｛版牡，１９８１年，３８９页 ｏ‘刘少奇选集》（下）ｆｍｉ，北京：人民出版社，１９８１年。４５６页

。胡象明，“论刘少奇的政策执行思想及ｊ＃现实意义——兼析‘上有政策下有对策’现象的表现形式及其治
理措施”『ｊ１，《中国行政管理》．２００１年第４期，４９－５１贞
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中国公共政策执行过程中的利益博奔

乏系统性，表现为“只见树木，不见森林”和“抓住一点；不及其余”；４、功于 神秘性，疏于透明性。。有的学者概括执行偏差类型为政策被部分执行、政策被 曲解、政策截流，宣传不力、政策被象征性执行、照搬照抄，缺乏创意ｏ；有的 认为可以分为政策执行表面化、政策执行局部化、政策执行扩大化、政策执行全 异化、政策执行停滞化圆；有的分成选择执行、象征执行、替代执行、附加执行、 机械执行回；有的表达为政策复制、政策抵制、政策敷衍、政策走调＠等。 目前已公开发布的１４篇以“公共政策执行”为选题范畴的硕士论文（没有 相关的博士论文）中，大部分论文围绕中国公共政策执行中面临的问题进行写作， 如２００１年的《我国公共政策执行研究》ｏ、２００４年的《我国现阶段公共政策执 行偏差评析》ｏ和《中国公共政策执行研究》回、２００６年的‘公共政策执行中的 问题及其对策研究》＠和《我国公共政策执行偏差的原因及对策分析》＠等。 总体来说，学者们对中国公共政策执行问题的概括尽管表述有异，却涵义趋
同。

（四）通过某一公共政策案例来分析中国公共政策执行中的问题，案例的类 型往往在论文的标题中即有体现，如“中国住房政策执行的障碍性因素分析¨１、 “对农村土地调整中落实计划生育政策问题的研究与思考”１２、“对贷款利率政 策执行中违规的分析”玎、“下岗职工基本生活保障政策执行中的问题简析”１４、 “河南农村土地承包３０年不变政策执行情况的实证研究”１５、“关于贯彻实施民 族贸易优惠政策若干问题的调查与思考”１６、“对我国产业政策执行情况的利弊 分析”ｒ，、“中国青年政策执行过程的初步研究”回、“贯彻‘严打’政策需注意

％小云，。当前中国政策执行的障碍及其克服”［ｉｉ，‘地方政府管理，，２０００年第２期，８－１０页
。胡爱敏，。当前政镱执行出现偏差的表现和根源”『ｊｌ，‘济南市社会主义学院学报），２００１年第１期，１１４－１１５ 页 。丁煌，。我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析”叽，《政治学研究＇，２００２年第１期，２８－３９ 页 。霍海燕，。当前我国政策执行中的问题与对策”【ｊｌ，‘理论探讨＇，２００４年第４期，８７－９０页 。唐礼武，。我国公共政策执行中的失控表现、缘因及对策分析”田，‘云南行政学院学报＇，２００５年第３期， ６６页 。杨明军，。我国公共政策执行研究”【ｄ】，郑州大学硕士学位论文，２００１年 。马小娟，“我国现阶段公共政策执行偏差评析”【ｄ】，山西大学硕士学位论文，２００４年 。王艺军，。中国公共政策执行研究”【ｄ】，郑州大学硕士学位论文，２００４年 。柬丽华．。公共政策执行中的问题及其对策研究”ｉｄｌ，东北师范丈学硕十学位论文，２００６年 。刘婕，“我国公共政策执行偏差的原因及对策分析”【ｄ１，山东大学硕士学位论文，２００６年

“１：维，“中国住房政策执行的障碍性因素分析一史密斯模型的一个解释”ｉｊ】．‘中国行政管理＇，１９９８年 第１２期，５８．６５页
１２李ｌｊｌ『娜。于成山，“对农村土地调整中落实计划生育政策问题的研究与思考”佣．‘黑河学刊），１９９９年第
２期，２８－２９页

”高萍．“对贷款利率政策执行中违规的分析”『ｊ１，‘武汉金融》，２０００年第２期，２４．２５页 ¨郭军，。下岗职１二摹本生活保障政策执行中的问题简析”【ｊ１，‘河南社会科学》，２０００年第１期，８０－８２页 ”孟昭智．杨学成，汪冬梅，雷振华，“ｌ扣ｊ南农村ｔ地承包３０年小变政策执行情况的实证研究”【ｊｌ，‘中州 学刊》，２０００年第６期．２６．２９贞 １６课题组，“关于贯彻实施民族贸易优惠政策若干问题的调查与思考”棚，‘前沿），２０００年第３期，２２－２５
页

”喻在岗，“对我国产业政策执行情况的利弊分析”ｆｊｉ，‘计划ｉｊ市场》，２００１年第１１期，９．１０贞
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中国公共政策执行过程中的利益博穿

的基本问题”ｏ、“当前我区农牧业税减免政策执行中遇到的困难和问题”＠、“农 村政策执行的制约因素及对策探讨”回、“影响民族地区文化产业政策执行的因素 分析”ｏ、“我国药品分类管理制度执行中存在的问题与思考”ｏ等。在已公开发 表的学术成果中，以案例为切入点来分析公共政策执行效果的文章比例大约为 ｌｏ％，这些案例的类型几乎涵盖了各个领域的公共政策。 在可以查阅到的学位论文中，大约有四篇硕士论文针对公共政策案例的执行 状况进行了具体分析：２００３年苏州大学的“县级政府公共政策执行能力研究一

一以上栗县政府执行农村‘费改税’政策为个案”ｏ、２００４年苏州大学的“城镇 化过程中征地政策的执行”回和“农村政策执行对我国农村政治稳定的影响——
以江苏省槐安市并村联组政策执行情况为例的研究”＠、２００４年郑州大学的“农 村计划生育政策执行研究”固等。 （五）探讨影响中国公共政策执行效果的因素，大致有六种代表性的观点。 第一种观点将影响因素概括为：思想上认识不足；理论上存在盲区；态度上缺乏 老老实实办事精神；方法上脱离实际；来自少数既得利益者的阻力；政策监督机 制不健全；政策执行中的群众评估活动薄弱。１１第二种代表观点概括为：１、利 益冲突导致政策执行失控，其中，政策制定者与执行者在利益上的冲突是政策执 行失控的主要原因之一；２、公共政策运行机制不健全；３、中国政策执行控制力 削弱，主要是中央宏观公共政策在执行中的失控，失控的发源地在地方政府执行 机关；４、公共政策执行者素质缺陷。１２第三种观点认为导致公共政策失真的原 因包括：公共政策本身的不确定性、模糊性；信息的偏向选择；传递环节的自然 损耗；不同传播方式的局限性；监督机制不严。１３第四类是将影响中国公共政策 执行的因素总结为：公共政策主体的问题、公共政策对象的问题、公共政策自身

。吴庆，。中国青年政策执行过程的初步研究”叨，‘中国青年政治学院学报＇，２００１年第６期，６－ｌｏ页 。赵惠，。贯彻‘严打’政策需注意的基本问题”川，‘扣ｊ南师范大学学报》（哲学社会科学版），２００２年第２ 期．５７－５８页 。闰金喜，齐杰，“当前我区农牧业税减免政策执行中遇到的困难和问题”棚，‘内蒙古统计＇，２００４年第５ 期．７－８页 。王杰敏，。农村政策执行的制约因素及对簧探讨”佣，‘北京航空航天大学学报’（社会科学版），２００５年 第２期，３６－４０页 。海江，袁明旭，“影响民族地区文化产业政策执行的因素分析”［ｊｌ，‘云南行政学院学报），２００５年第３期，
１０９－１１１页

。周艳，“我国药品分类管理制度执行中存在的问题与思考”ｍ，‘中国药房》。２００６年第１期，５２－５３页

。刘小红，“县级政府公共政策执行能力研究——以上栗县政府执行农村“赞改税”政策为个粜“【ｄ】，苏州
大学硕士学位论文，２００３年 。李明力，“论城镇化过程中征地政案的执行”ｆｄｌ，苏州大学硕士学位论文，２００４年

。纪孵萍，“农村政策执行对我国农村政治稳定的影响——以江棼省槐安市并村联组政策执行情况为倒的研
究”ｉｄｌ，苏州大学硕ｌ学位论文，２００４年 。夏珑．“农村计划生育政簧执行研究”【ｄｌ，郑州大学硕十学位论文．２００４年 “袁荫椽，“政策执行偏误蟓凼及矫治”ｆｊｌ，‘长ｅｊ学刊》，１９９９年第１期，７７－７８页 ”ｆｉ下明，“公共政策执行失控：探吲与防治”ⅲ，《岭南学刊》。１９９９年第４期，３２．３４页 ”周向红，“浅论公共政策失真及其预防”【ｊ】．‘理论探讨，，２００２年第３期，“．６５页
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

的问题、公共政策环境和资源的问题、体制的问题。固第五种代表性观点将其归 纳为：１、公共政策本身的障碍，包括政策方案不合理，与实际情况不相符；政 策方案含糊不清，模棱两可：政策朝令夕改，缺乏稳定性与协调性；政策资源不 足，缺乏必要的信息与一定的权威；２、公共政策执行主体的障碍，包括政策执 行主体的自身利益需求；执行人员的素质欠缺；执行机构组织间的沟通与协调不 畅；３、公共政策执行环境的障碍，包括来自政策目标群体的障碍，主要是对政 策的不顺从或不完全顺从；公共政策运行机制不健全；利益集团的压力；政策监 控机制不健全。＠第六种概括是：１、中央和地方关系影响政策执行；２、机构设 置不合理影响政策执行；３、人事管理体制的不完善影响政策执行。＠ （六）提出消解中国公共政策执行障碍的对策。有学者建议：首先，提升政 策合法性程度；其次，加强对公共政策执行的监督；再次，强化政治社会化功能。 国有学者认为保证公共政策有效执行的措施是：塑造政策执行的能动执行主体； 营造政策有效执行的社会环境；构建政策有效执行的制度结构，包括强化政策执 行的监督制度和完善公务员制度。＠还有学者认为消解执行障碍的对策有：１、加 强公共政策执行的成本一收益分析；２、加强政策的学习与宣传，提高思想认识； ３、提高公共政策执行者的素质；４、加强公共政策执行的激励与监督；５、加强 政策执行的制度创新。西有观点认为通过构建科学的利益平衡机制、民主参与机 制、沟通协调机制、监督控制机制、权力配置机制、政治社会化机制将有助于实 现公共政策的有效执行。ｏ也有观点认为中国的公共政策执行必须以建构信息沟 通机制为渠道、以优化公民参与机制为核心、以健全政策激励机制为动力、以强 化责任追究机制为关键、以完善执行监督机制为保障，加强公共政策执行的机制
建设与完善。＠

四、中国学界以利益博弈为视角研究公共政策执行的成果综述 分别以“政策、执行、利益”或“政策、执行、博弈”或“执行、博弈”或 “执行、利益”为关键词对现有文献进行搜索，可以查找到的学术文章为数较少， 但这并不意味着学界以利益博弈为视角对公共政策执行过程进行的研究尚未起 步。
ｏ吴胜，张风军，“公共政策执行难的原因分析”ｍ，‘中共成都市委党校学报＇，２００３年第５期，５１－５２页 。杨菊先，“公共政镶执行障碍分析”ｆｊｌ，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版），２００４年第４期，７９－８１贞 。‘ｆ存英，。论我国政策执行过程中的问题及具对策”川，‘ｉ南行政学院学报》．２００５年第２期，７１．７４页 。钱冉见，“论公共政策执行中的偏差行为”【ｊｌ，‘探索》，２００１年第４期，６３－６５藏 。冯静，陈虎，“论政策有效执行的影响肉紊及其对策”【＿ｉ】，＜政策》，２００３年第４期．３８．３９页 。陆小成，“试论公共政策执行障碍及对策”『ｊｌ，《理论月刊》，２００３年第ｌｏ期，５８—５９页 。谭英俊，“试论构建有效的公共政策执行机制”ｍ，‘中共济南市委党校学撤》，２００４年第３期，１０９－１１２
页

。宁国良，“论公共政策执行机制问题”【ｊ】，‘求索》，２００４年第６期，７１—７２互（
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中国公共政簧执行过程中的利益博弈

米切尔黑尧曾说过，“我们应该清醒地认识到，当学者们声称自己发现了一 个新的研究主题，或者一个‘遗漏的环节’时，他们实际上可能是在用一套新的 语言来包装一个老的主题，然后声称自己的研究的原创性。”ｏ为避免犯类似的错 误，在对与论文单个主题词关联的一万二千余篇文章进行去租取精后，不得不承 认：尽管目前与本篇论文标题基本契合的著作和学位论文还屈指可数，但论文的 所谓“原创性”要打一些折扣，因为与之相关的内容分别在某些研究公共政策概 况、研究中央和地方关系、研究部门利益、研究公共利益、研究博弈论的成果中 有所体现，只不过比较分散而有待整合。换句话说，从利益博弈的角度进行公共 政策执行过程研究是以对学界成果的筛选及系统化为前提的。 目前已有的研究成果主要可以分为以下四类。 （一）与本篇论文的多个主题词均有相当关联的文章。“利益结构分化对公 共政策执行的影响及其治理”ｏ一文的观点是：中国当前社会利益结构分化的主 要特征表现为利益意识强烈、利益关系复杂、利益竞争激剧，这种利益结构分化 深刻地影响了公共政策的执行权威、执行过程和执行效益。因此，强化公共政策 执行权威、优化公共政策执行的利益整合机制和加大利益整合力度，将有利于公 共政策执行对利益结构分化的治理和公共政策的有效执行。“从利益的角度分析 地方政策执行问题的解决机制”国一文认为地方政策执行存在着很多的问题，从 利益的角度可以将地方政策执行问题的解决机制分为三类：一是中央政府的上层 决策机制；二是地方政府的自身纠错机制：三是标的群体的调适机制。 （二）对某项具体政策执行中的利益关系进行了分析的成果。如分析中国环 境政策的文章＠以污染罚款政策为例对绿色政策的执行进行了较为全面的博弈分 析，特别强调在绿色政策的制定与执行过程中应充分考虑企业的利益和能动性。 研究城市拆迁政策的文章＠认为中国城市房屋拆迁中的利益关系十分复杂，主要 有公共利益、被拆迁户利益、开发商利益和政府利益，这四种利益之间存在交互 博弈的关系。政府、开发商和被拆迁户是城市房屋拆迁中的主要利益主体。其中 政府是社会公共利益的代表者、实现者和维护者，但也谋求自身利益的最大化。 开发商是纯粹的理性“经济人”，它以追逐利润最大化为终极目标，极具资本的 扩张性和渗透性。被拆迁户是城市房屋拆迁活动的被动参与者，由于信息不对称 和地位不平等，其利益容易受到“权”（政府）的约束和“利”（开发商）的侵害。
ｏ【英１米切尔黑尧，‘现代国家的政策过程》【ｍ】，赵成根译，北京：中国青年出版社．２００４年，１０９页 印陆小成，刘贵忠，“利益结构分化对公共政策执行的影响及其治理”【ｊ】，‘重庆教育学院学报＇，２００４年第 ２期，１６．１８页 铆万玲，何华兵，。从利益的角度分析地方政策执行问题的解决机制”唧，‘行政论坛》，２００４年第５期，４１—４２
页

。苏时鹏，张存霞．器光红，“绿色政镱执行的博弈分析”【ｊ】，‘中国环境管理》，２００３年第６期，８．１０页 。黄信敬，“城市房屋拆迁中的利益关系及利益博弈”【ｊ】，‘广东行政学院学报》，２００５年第２期，３８－４２负

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中国公共政策执行过程中的利益博弈

分析土地开发政策的文章国的观点是土地的开发过程必然涉及各方主体对土地开 发利益的博弈：保护耕地与城市外延扩张存在着中央与地方的博弈；农用地转用 与土地征收存在着农民与政府的博弈；旧城区改建与城市生态建设存在着利益与 文化的博弈；城市旧区拆迁中各利益主体的“有限理性行为”使政府、开发商与 居民之间存在着博弈。在土地资源稀缺的情况下，应合理分配土地开发带来的土 地收益，并通过对不能达到最优配置状态的资源进行更新和整合，在行为主体进 行利益分配的博弈中，找到一个均衡点，使行为人不再存在其它任何能够改进双 方利益分配的交换。 （三）尽管没有体现博弈的内容，但却对公共政策执行中的政府利益、利益 集团或公共利益进行了单独分析的文章。如研究政府利益的学者圆承认：作为政 策执行主体的政府，客观上存在着与公共利益不同的自身利益。政府利益的存在 及其冲突是导致政策执行偏差的重要原因。对政府利益进行合理的整合与规范是 保证政策有效执行的重要途径。利益集团的研究者＠认为；公共政策执行是公共 政策制定后能否实现的关键性环节，也是政府部门公共行政的中心工作，必然会 受到各种利益集团的影响。利益集团往往以特定的行业或职业的代表为特征，其 核心目标并不在于上台执政，而在于千方百计地影响政府部门制定和执行有利于 自身的公共政策。也有学者国对政府利益和公共利益进行了比较，认为公共利益 是在特定社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受、发展等公共需 要的各种资源和条件的总称。政府作为国家权力的代言人，作为公共利益的代表 者和维护者，为公众谋利益是其职责，但政府作为共同体组织，也存在着自身狭 隘的利益。这些利益并不等同于公共利益：１、政府利益的主体是政府机构或政 府官员，而非社会全体，具有非社会共享性和排他性；２、政府利益在某种程度 上是私人利益的简单相加；３、政府利益有时会破坏公共利益。 （四）尽管没有提及公共政策，但却探讨了中央政府和地方政府博弈关系的 成果。“中央与地方的博弈关系与制度创新”＠的主要观点是：中央与地方的博弈 行为是在一个动态的社会环境中进行的。但由于博弈双方信息获得的不对称性， 使得最终的博弈均衡总会有利于某一方。当前，中央向地方的放权缺乏规范化约 束，再加上政府与市场、政府与企业的改革尚不到位，致使地方在博弈中处于有 利地位，导致了“弱中央”和“强地方”的局面，产生了诸多的负面效应。“中

。朱洪波，“土地开发中的利益博弈与均衡”阴，《新疆社科论坛》，２００６年第２期，６６．７０页 。王国红，。试论政策执行中的政府利益”【ｊ】，《棒海论从》，２００４年第３期，４７－４９页 。中国良，陆小成．“利益集团对公共政策执行的影响”川．‘湖南社会科学》．２００４年第３期。５５－５７页 。支ｕ玉蓉，“析政府利益与公共利益的关系”【ｊ】，《叫川行政学院学撤》，２００４年第４期，５－８贞 印ｒ｜ｊｉ『娜，高小健，“中央与地方的博弈关系．ｊ４制度创新”ｉｊ】，‘中共福建省委党校学报》。２０００年第３期
１５．１８页

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中国公共政策执行过程中的利益博弈

央和地方政府的利益博弈关系及对策研究”回一文认为在社会主义市场经济体制 逐步完善的过程中，中央政府和地方政府之间的利益关系呈现出新的景象和趋 势：地方政府成为独立利益博弈主体，围绕着对经济管理“责、权、利”的重新 定位和分解，中央政府与地方政府也始终进行着利益的博弈。“中央与地方政府 间博弈的形成机理及其演进”ｏ在全面回顾和总结中国财政体制分权化改革的基 础上，深入分析中央与地方政府间博弈关系的形成机理及其演进过程，文章认为 中国应当加快制定‘中央与地方关系法》，用法律来规范、界定和保障权力的调 整界限及其运作过程，明确规定中央与地方政府的法人地位，以增强中央政策的 可信度。

。柳俊峰，。中央和地方政府的利益博弈关系及对策研究”ｉｊｌ，‘西南交通大学学报》（社会科学版），２００４ 年第３期，６８．７２撕 。庞明川．“中央≮地方政府间博弈的形成机理及其演进”【ｊｌ，‘财经问题研究＇，２００４年１２期．５５－６１页
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

第一章概念、假设、研究范式和基本理论
第一节概念界定
一、公共政策 公共政策是现代政府输出的主要产品，是联结政府和社会的基本纽带，政府 正是通过一系列的公共政策，实现其对社会各领域事务的管理，塑造良好的社会 经济、政治秩序。如果以１９５１年美国政治学家哈罗德拉斯韦尔与丹尼尔勒 纳合编的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》作为政策科学产生的标志， 那么可以确定，迄今为止对公共政策的研究至少已有５０多年的历史。几十年来， 国内外专家学者纷纷著书立说，从各自的角度研究分析公共政策问题，但对于究 竟何为公共政策，界定却各有侧重，“公共政策作为一种理解政治变化的途径， 其定义几乎与存在的公共政策问题一样多”回。 尽管对于公共政策的具体涵义众说纷纭，但从诸多的定义中，我们仍然能够 提炼出符合公共政策特征的一些共性。 首先，政策前以“公共”限定，表明了公共政策的基本属性。日本学者药师 寺泰藏曾指出，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的

政策ｏ。这里的“公共”，首先指向“公共权力”——桑玉成、刘百鸣认为，“只
有作为一种公共权力，它才谈得上制定公共政策”；＠美国学者詹姆斯安德森也 曾将政策制定者分为官方和非官方的：官方的是那些具有合法权威的政策制定 者；非官方的是有关利益团体、政党和作为个人的公民，只有前者制定的才是公 共政策，后者制定的则是“非公共的”政策回。除了“公共权力”之外，“公共”

也指向“公共利益”——宁骚认为公共政策是“公共权力机关经由政治过程所选
择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”ｏ；陈庆 云在《公共政策分析》中对公共政策的定义是：“政府依据特定时期的目标，在 对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”＠。 其次，尽管学界对于政党及其他政治团体是否为公共政策制定主体尚未达成 一致，但政府作为公共政策的制定主体却早己得到明确。美国学者托马斯戴伊

ｏ【美】拉雷ｎ格斯顿，‘公共政策的制定——程序和原理》【ｍ１，朱子文译，重庆：重庆出版社，２００１年，
３页 ｏ【目ｊ药师寺泰藏，‘公共政策；政治过程》【ｍ１，张丹译，北京：经济日报｝｝ｊ版社，１９９１年，２页 。桑ｔ成、刘西鸣，‘公共政策学导论》【ｍ１，卜海：复＿日－大学出版社．１９９１年，５８页 ｏｆ荚１詹姆斯安德森，《公共决策》【ｍ】，庸亮译，北京：华夏出版社。１９９０年，４４．５８页 。宁骚，《公共政策学》ｆｍｌ，北京：岛等教育出版社．２００３年，２．１０贞 。陈庆‘，‘公共政策分析》【ｍ１，北京：中国鲐济出版社，１９９６年，９页
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

曾表述，“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。”①台湾学者朱志宏认

为，“公共政策是由伊斯顿所谓之政治体系中的‘当局’——即政府——所制定
的”。ｏ大陆学者李成智界定：在政策科学研究中，有时把由政府部门制定的政策 独立出来进行研究和分析，从而形成了公共政策的概念。公共政策是政策的一个 主要方面，是由政府机关和政府官员制定的政策。ｏ 再次，公共政策是系统的过程。伍德罗威尔逊认为，公共政策是由政治家 即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规④，在这里，“制定和执 行”是对公共政策活动过程的概括。英国学者理查德罗斯在《英国的政策制定》 一书中提出，不该把公共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看成是由“或多 或少有联系的活动所组成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事物的影响” ＠。中国学者孙光也曾在《政策科学》中表述，“政策是国家和政党为了实现一定 的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政策措施
和复杂过程。”ｏ

第四，公共政策包含竞争和选择。有国外学者认为，“公共政策就是各团体 之间为争取自身利益而相互竞争并达成妥协的产物，是在任何既定的时间内．经 由团体竞争达成的一种均衡”。，体现了公共政策过程中的博弈特性。也有许多 学者把公共政策看成是“选择”的结果，如美国学者丹尼尔ｗ布罗姆利定义 “公共政策本质上是关于个体和集体选择的制度安排结构”ｏ，这一观点被中国 学者加以阐述运用：“所谓公共政策就是以政府为主的公共机构，在一定时期为 了实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会的公私行为所作出 的有选择性的制度安排”国。 第五，公共政策强调价值分配（或称利益调整）。哈罗德拉斯韦尔和亚伯 拉罕卡普兰定义公共政策为“一种含有目标、价值和策略的大型计划”ｏ，明 确价值是公共政策的主要构成要素之一。戴维伊斯顿认为公共政策是“对一个 社会进行的权威性价值分配”，他解释，“一项政策的实质在于通过那项政策不让 一部分人享有某些东西而允许另一部分人享有他们。换句话说，……一项政策包 含着一系列分配价值的决定和行动”ｎ。这些定义中的“价值”，在中国学者给

卟ｒ．ｒｙｅ（１９８７），ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇｐｕｂｌｉｃ ｐｄ脚，ｅｎｇｌｅｗｏｏｄｃｌｉｆｆｓ，ｎｅｗ ｊｅｎｅｙ：ｐｅａｒｓｏｎｅｄｕｃａｔｉｏｎｌｎｃ，ｐ．３
ｏ朱志宏，‘公共政策概论》ｆｍ】，台北：三民书局。１９８３年，７页 。李成智，‘公共政策》【ｍｌ，北京：团结出版社，２０００年，５页 。伍启元，‘公共政策》（上册）【ｍ１，台北：台湾商务印书馆，１９８５年，４页 钮转引自谢明，‘公共政镱导论》【ｍ１，北京：中国人民大学出版社，２００２年，４页 。孙光，‘政繁科学》【ｍ１，杭州：浙江教育出版社，１９８８年，３．２８页

。ｅｌａｔｈａｍ（ｅｄｓｘｌ９５６），ｔｈｅｇｒｏｕｐｂａｓｉｓｏｆｐｏｌｉｔｉｃｓ，ｐｏｌｉｔｉｃａｌｂｅｈａｖｅｒ，ｎｅｗｙｏｒｋ：ｔｈｅｆｒｅｅｐｒｅｓｓ，ｐ．２３９
ｏ【荧】丹尼尔ｗ布罗姆刹，‘经济利益０经济制度》ｉｍ】，陈郁、郭字锋、汪备译，上海：上海三联出版 社，卜海人民ｊｌｊ版桂，１９９６年，２９２贞 。吴鸣，“公共政策的经济学分析”【ｊｌ，‘经济问题》，２００４年第５期，１３页 ８ｈ口ｌａｓｓｗｃｌｌ，ａ－ｋａｐｌａｎ（１９７０），ｐｏｗｅｒａｎｄｓｏｃｉｅｔｙ，ｎｈ：ｙａｌｅｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｐｒｅｓｓ，ｐ．７１

“ｆ荛】戴维伊斯顿，‘政治体系——政治学状况研究》【ｍｌ，马清槐详，北京：商务印书馆，１９９３年，１２３
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

公共政策下的定义中常常被替换为“利益”，如“公共政策是政府为解决特定社 会问题，以及调整相关利益关系而采取的政治行动，是与谋略、法令、措施、办 法、规定等密切相关的政治行为”ｏ，“公共政策以规划结果形式呈现，指向特定 的利益关系状况，并对该集体内部成员具有普遍性的意义”圆等等。 从上述观点可以看出，学者们基于各自研究范围、侧重点和方法论的不同， 对公共政策的涵义也有不同的理解。综合公共政策所具有的共性以及论文的研究 视角，在此给出一个符合论文逻辑意义的定义：公共政策在动态层面的涵义指政 府对公共利益进行选择与分配的系统过程；公共政策在静态层面的涵义指政府在 对公共利益进行选择与分配的系统过程中，所采取的政治行为或规定的行为准 则，包括一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等。论文在表述“公共政 策过程”时通常运用动态层面的意义；而在论及农业、工业、能源、外交、国防、 教育、医疗、社会保障、商务、交通、科技、民族，财政、环境保护、文化、广 电、出版、气象、体育、宗教、审计等各项公共政策的具体内容时，则通常使用 静态层面的意义。 二、公共政策执行 经由合法化程序后，公共政策一经采纳即进入政策执行阶段。公共政策执行 是公共政策过程中的重要环节，一项好的政策如果得不到严格贯彻执行，它的效 用无法体现，政策目标也无法实现。 正如“公共政策”具有纷繁多种的定义一样，对于“公共政策执行”，学者 们的理解也各有不同。莱思说，政策执行的研究文献中，对于“执行和作为一种 结果的成功的执行、执行过程和执行是如何进行的”以及它们之间的关系，存在 着一定的混乱。ｏ当然，在混乱的背后，公共政策执行的概念界定也存有共性。 上个世纪七十年代，唐纳德ｓ冯美特和卡尔ｅ．冯霍恩将公共政策执行界定 为，“为了实现先前的政策决定中所确定的目标，接受有关政策指导的公共部门 或者私人部门的个人（或团体）所采取的行动”＠。同一时期，行动学派的代表 人物查尔斯ｏ琼斯表述，“政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动，在诸多 活动中，尤以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释就是将政策的内容转化 为民众所能接受和理解的指令；所谓组织就是指建立政策执行机构，拟定执行的 办法，从而实现政策目标；所谓实施就是由执行机关提供例行的服务与设备，支
页 。林志红，“社会主义市场经济条件下的价值取向与公共政策”川，《理论月刊》．２００１年第８期，４９页 。杨ｉｆ联，“公共政策史本分析：一个理论框架”【ｊ】，《理论’ｊ改革》．２００６年第１期，２４贞
‘＂ｄｏｎａｌｄ ｓ．ｖａｎ ｍｅｔｅｒ ａｎｄ ｃａｒｌ ｅ．ｖａｎ ｈｏｒｎ（１９７５），ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｐｒｏｃｅｓｓ，ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ，ｆｃｂｍａｕ，，６（４）＇ｐｐ．８８－４４５
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％ｈｅ，ｊ．ｅ（１９８７），ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙａｎｄｔｒｕｓｔ，ｅｕｒｏｐｅａｎｊｏｕｒｎａｌｏｆｐｏｌｉｔｉｃａｌｒｅｓｅａｒｃｈ，１５（５），ｐ．５４５

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付经费，从而完成议定的政策目标。”国 西方学者的思想精华在当今中国学者所作的论述中亦有体现。如，李成智认 为，公共政策执行是政策被采纳后，把政策所规定的内容转变为现实的过程，具 体地说，公共政策执行本质上是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目 标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。圆钱再见的 观点是：公共政策执行从根本上说就是指社会组织及其成员为了实现一定的公共 政策目标而将公共政策付诸实施的过程，公共政策目标的实现既依赖于公共权威 系统制定出正确的公共政策，更有赖于政策的有效执行。囝 以上中外学者的定义均强调了政策执行与政策目标的关系，并大都采用“实 施”、“行动”、“活动”这样的词来突显执行的动态性。综合学界观点及论文写作 方向，在此对本文特定语境中的公共政策执行进行界定：公共政策执行是政府运 用各种政策资源，通过各级组织机构对特定的公共政策目标群体采取宣传、解释、 服务等行动，从而将公共政策文本形态或观念形态的内容转化为现实效果，使既 定的公共政策目标得以实现的动态过程。 在这一定义中，“政府”是以公共政策执行主体的身份出现的。所谓公共政 策执行主体，指按照政策规定，有权利或义务实施某项公共政策行为的社会主体。 固在当今中国，公共政策执行主体为各级政府机关，既包括国务院各部委、各直 属机构、办事机构等中央级行政机构，也包括省、地、县、乡行政机构。当然， 作为动态的过程，公共政策执行总是人格化为公务员的具体行为，这也使得政策 执行往往因为一定程度的行政裁量权而复杂化。鲍和他的同事们的论述“政策是 实验性的干预，但是它们也受到物质条件的约束，并具有实施的可能性。对这些 实验的反应将产生‘真实的’影响，这些影响主要发生于政策所规范的实践领域， 在这一实践领域中，有关的社会主体并不是单纯接受和执行政策，相反，他们会 对政策进行解释，并对政策进行再创造”＠即清晰地表达了这～观点。 在论文给出的定义中，公共政策执行的“目标群体”指公共政策直接作用和 影响的对象。例如，中国国家扶贫贷款政策的目标群体即为国务院确定的贫困地 区的贫困户、合作经济组织以及承担扶贫开发任务的社会化服务组织。在公共政 策过程中，一项政策能否全面执行，既取决于执行主体，也与政策的目标群体密 切关联。如前文所述，公共政策是对相关领域的利益所进行的分配和调整，表现
屯．ｏ．ｊｏｎｅｓ（１９７ｎ ａｌｌｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｔｏｔｈｅｓｔｕｄｙｏｆｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ（ｃｄ），２．ｊ．ｎｏｒｔｈｓｃｉｔｕａｔｅ，ｍａｓｓ：ｄｕｘｂｕｒｙｐｒｅｓｓ，
ｐ．１３９

∞车成智，‘公共政策》【ｍ１．北京：团结出版社，２０００年，９６页 。钱再见，“公共政策执行的风险与对策”用，‘理论探讨》．２００１年第５期．７２页 。ｔ修迭，“中国公共政策的执行过程”【ａ】，‘中国公麸政策分析２００４年卷》【ｑ，北京：中国社会科学出 版札．２００４年。２７８．２８５页

４１３０ｗｅ．ｒ…ｓ
ｐｐ．２ｌ－２２

ｊ．ｂａｌｌａｎｄａｇｏｌｄ（１９９２），ｒｅｆｏｒｍｉｎｇｅｄｕｃａｔｉｏｎａｎｄｃｈａｎｇｉｎｇｓｃｈｏｏｌｓ，ｌｏｎｄｏｎ：ｒｏｕｔｌｅｄｇｅ，

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为对特定群体的行为的制约或改变，因此，目标群体（即公共政策指向的特定群 体）是否认可和接受政策，成为决定政策目标实现与否的关键因素之一：接受政 策或支持政策，促进政策目标的实现；不接受政策则可能采取不合作态度，对政 策进行消极抵制，甚至强烈对抗。 三、利益 纵览人类生存和发展的历史，一切活动都可归因于利益及人的逐利行为，“人 们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关”ｏ，“追求利益是人类最一般、最基 础的心理特征和行为规律，是一切创造性活动的源泉”ｏ。作为社会历史变迁的 基本诱因和内在动力＠，利益是哲学，伦理学、政治学、管理学、法学和经济学 等学科共同关注的领域。从利益的角度对社会生活过程进行透析，也成为众多学 者采用的基本研究方法之一。 在西方知识史上，利益成为政治理论的基础概念经历了漫长的过程。古希腊、 古罗马和中世纪，对利益概念的运用常常是无意识的、不系统的，如色诺芬在‘经 济论》中认为，财富是一个人能够从中得到利益的东西。ｏ这里的利益，指人们 得到的吃穿住等生活资料方面的满足。在《理想国》中，柏拉图开始广泛地使用 了利益＠这一概念。自文艺复兴到启蒙运动，诸多思想家都对利益概念进行了有 意义的探索。在马克思主义的文本原著中，利益己然成为一个贯穿始终、无处不 在的概念。２０世纪７０年代，西方学者赫希曼、曼斯菲尔德和朗等断言，利益概 念在西方知识史上具有基础性地位，它对政治理论所产生的影响甚至超过自然、 法、权利、善和美德这些社会哲学概念。回 “利益”一词在中国最早见于《汉书循吏列传》中的“勤令养蚕识履，民 得利益焉”ｏ，其中的利益，侧重于物质方面。在工具书《辞海》和‘现代汉语 词典》中，利益均被解释为“好处”。当然，中西学者们所处的历史时代、政治 立场及关注角度存有差异，由此造成了对利益认识的不一致。不过也正是由于这 种差异性，恰好综合了利益问题认识的多维角度。 （一）利益范畴首先指向物质利益，或者说，物质利益是人们的首要的也是 根本的利益。尽管人们的利益可以具有不同的形态，但是根据唯物史观的基本原
ｏ‘马克思恩格斯全集》（第一卷）【ｍｌ，北京：人民出版社，１９７２年，８２页 。张文显，‘法哲学范畴研究＇【ｍ１，北京：中国政法大学出版杜，２００１年，２２０页 。爱尔维修曾言；“利益是我们惟一的推动力．”参见‘十八世纪法国哲学》【ｍ１，北京；商务印书馆，１９６３ 年，５３７贞 ｏｆ古希腊１色诺芬，‘经济论》［ｍ】，陆大年译，北京：商务印书馆，１９６１年，３页 。参见柏拉图，‘理想国》ｉｍｉ，郭斌和、张竹明译，北京：商务印书馆．１９８６年，７－３０页的相关表述 。转０ｌ自岛鹏程，“西方知识史卜利益概念的源流”ｆｊｌ，‘天津社会科学》，２００５年第４期．２１．２７页 。转０ｌ自付丈巧，“论马克思主义人民利益思想发其运用与发展”【ｄ】，宁夏犬学硕ｌ学位论史，２００５年ｔ ３ 页
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理，物质利益应当是人们的基本利益，一定的物质利益是人的生存的基本前提； 其他的利益都是在物质利益的基础上延伸出来的。①利益以人类自身需要的物质 生活资料得到满足为要求，所以有人把“利益”定义为“人类自我的满足”回。 列宁曾将物质利益称之为“人民生活中最敏感的神经”ｏ；邓小平也曾指出：“如 果只讲牺牲精神，不讲物质利益，那就是唯心论”ｏ。 （二）“需要”为利益之根源。利益是“人们通过社会关系所表现出来的不 同需要”西，是“人们满足一定的客观产生的需要的集中的持续较长的目的”固。 马克思。认为，人的需要是与生俱来的人的“内在规定性”，人的需要是人的本质， 需要是生命活动的表现，具有众多需要的人，“同时就是需要有完整的生命表现 的人，在这样的人身上，他自己的实现表现为内在的必然性、表现为需要”ｏ。 按照马克思主义的论述，人们对衣、食、住以及其它东西的需要，实际上表明他 需要在他之外的自然界，在他之外的对象。＠因此，需要形式上是人们对于外部 环境的生理的和心理的求取趋向，而内容上则表现为人们对于外部环境的能动反 应。 （－－）利益在本质上属于社会关系的范畴。社会学家丹尼尔贝尔曾言：任 何社会都不可避免的问题“是个人利益和社会利益之间的关系，个人动机和社会 要求之间的关系”。＠利益首先是物质利益，其本身就是一种经济关系，利益的形 成需要一定的社会关系，利益的分配同样需要一定的社会关系。有学者定义，“利 益就是一定的客观需要对象在满足主体需要时，在需要主体之间进行分配时所形 成的一定性质的社会关系的形式”１１。也有学者给出类似的判断，利益指“处于 不同生产关系、不同社会地位的人们由于对物的需要而形成的一种利害关系“２。 （四）利益表现了主体对客观事物的内在体验，“我们必须以个人对享有某 些东西或做某些事情的要求、愿望或需要作为出发点，也可能以不强迫他去做他 不想的事情的要求、愿望或需要作为出发点。……我们把这些要求、愿望或需要 称为利益”；利益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要

。曾棋林，。马克思利益理论及其当代诠释”ｍ，‘武汉工业学院学报》，２００５年第４期，７７－７９页 。张循理，‘利益论九讲》ｌ～ｑ，北京：中国青年出版社，１９８７年版，７贞 ｏ‘列宁伞集》（第卜三卷）【ｍ１，北京：人民出版社，１９８７年，１２６页 ｏ《邓小平丈选》（第二卷）【ｍｌ，北京：人民ｍ版社，１９９４年，１３６页 ｏ‘中国大百科牟书》（哲学卷）ｆｍｊ，北京：中国大百科仝书出版社，１９８２年，４８３页

ｏ【捷１奥塔锡克，‘经济一利益——政治，［ｍｌ，二ｅ福民、土成稼、沙吉才译，北京：中国社会科学出版社， １９８４年，２６３页
。在‘（黑格尔法哲学批判，导育》、‘１８４４年经济学哲学手稿》、‘神圣家族＇’‘德意志意识形态》中，马克 思和恩格斯蜊述ｒ利益足人的欲颦和需要在人与人关系卜的表现问题。 ｏ《马克思恩格斯伞集》（第四卜二卷）【ｍ１，北京：人民出版社．１９７２年。１２９页 。刘土尧，“中国人民的政治利益上ｊ历史性选掸”【ｊ】ｊ．‘政治学研究》，２００１年第４期，８－９页 四ｉ荚】丹尼尔贝尔，ｔ资本主义文化矛盾》ｉｍｌ，赵一凡译，上海：三联书店，１９８９年，３０９页 “卜伟光，‘利益论》【ｍ１，北京：人民ｉｉ｛版社，７４页 幢崔裕蒙，“论人民群众的政治利益”川，《理论前沿＇，２００４年第１０期，加贞
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求。”“）ｉ去国哲学家霍尔巴赫也指出：“所谓利益，就是每一个人根据自己的性情 和思想使自身的幸福观与之联系的东西：换句话说，利益其实就是我们每一个人 认为对自己的幸福是必要的东西。”ｏ 以上是中西方学者从不同的角度阐述的对利益的看法，结合上述多维观点， 对本论文所指称的“利益”进行界定：利益是客体对主体的存在和发展的一种肯 定性关系，是主体、主体需要和满足主体需要的资源在主体行为作用下的有机统 一，这种统一表现为现实的社会关系。利益主观上表现为主体需要的满足，客观 上表现为主体对所需稀缺资源的占有，利益的大小取决于主体需要的满足程度或 主体对所需稀缺资源的占有程度。 利益在社会生活中会以各种各样的形式出现：从法律认可角度，可以分为合 法利益和非法利益；从主体分类角度，包括个体利益、团体利益、社会利益和国 家利益；从内容的角度，可以分为政治利益、经济利益和道德利益等；从行政层 级的角度，可以分为地方利益和中央利益。利益的多元化是社会发展的现实结果， 在中国公共政策过程中，必然会体现多种利益的平衡与博弈。 四、博弈 泰勒尔曾说过，“正如理性预测使宏观经济学发生革命一样，博弈论广泛而 深远地改变了经济学家的思维方式。”＠１９９４年，三位对博弈论做出奠基性贡献 的学者：美国普林斯顿大学数学系的纳什、美国加州大学伯克利商学院的哈萨尼 和德国波恩大学经济学系的泽尔滕获得诺贝尔经济学奖，这是博弈论成为现代经 济学重要内容的一个标志。＠两年之后，诺贝尔经济学奖又授予了博弈论专家维 克瑞。２００５年，博弈论大师托马斯谢林和罗伯特奥曼问鼎诺贝尔经济学奖， “这已经是从上个世纪９０年代中期至今，与博弈论领域相关的基础研究，第五
次折桂了”。。

在经济学领域，博弈论的确深受青睐且大放异彩，但其影响范围却远远超越 于此。学者保罗萨缪尔森为博弈论在当今社会的作用做了诠释，“博弈、博弈， 无处不在……对博弈论的深刻领悟已遍及经济学、社会科学、工商业活动以及日 常的生活之中”，“要想在现代社会做一个有文化的人，你必须对博弈论有一个大
致了解。”＠
。ｆ美】庞德，‘通过法律的社会控制——法律的任务’【ｍｌ，沈宗灵、董世忠译，北京：商务印书馆，１９８４年。
３５．８１贝

。【法ｌ霍尔巴赫，‘自然的体系》｛ｍｉ，管ｔ斌译．北京：商务印书馆．１９６４年，２７１页 ４ｌｃａｎ ｔｉｒｏｌｅ（１９８８），ｔｈｅ ｔｈｅｏｒｙｏｆｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ｍｉｔｐｉ％，ｐｐ．３１－２１５ ｏ ｅ则柯．《新编博弈论平话》ｉｍｉ，北京：中信ｈ；版社，２００３年，８７贞

。刘仲华，梅濂，伊莲，“博弈论学者再夺诺叭尔经济学奖——成果帮助人们理解冲突与合作”【ｎｌ，‘环球
时撤》．２００５年ｌｏ月１２ ｒｉ ４【荚】保罗萨缪尔森，‘经济学》【ｍ１，萧琛译，北京：华夏ｆｆ｛版社，２０００年，１６２页
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博弈论始于冯诺伊曼和摩根斯坦恩合作的《博弈论和经济行为》一书。ｏ作 为已经扩展到军事、国际关系、公共管理、法律、政治学、社会学等各个学科的 理论，博弈论（ｇａｍｅ ｔｈｅｏｒｙ）主要研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的 决策以及这种决策的均衡问题，又称为“对策理论”或“游戏理论”。综合学者 们的观点ｏ，博弈论包含以下基本概念：局中人、行动、信息、战略、支付函数、 结果和均衡。局中人指博弈中选择行动以最优化自己效用的参与主体；行动是局 中人的决策变量；信息指局中人对其他局中人的特征和行动的知识；战略是局中 人选择行动的规则；支付函数是局中人从博弈中获得的效用水平；结果是博弈分 析者感兴趣的要素的集合；均衡是所有局中人的最优战略或行动的组合。在这其 中，局中人、行动和结果统称为博弈规则。 以上述概念的内涵为基础，我们可以初步对论文的关键词“博弈”进行界定： 博弈指任何一个局中人的利益会受到其他局中人的行为的影响，反过来，他的行 为也会影响其他局中人的利益，由此而在局中人之间产生的竞争或竞合＠的状态。 换句话说，由于局中人的相互依存性，博弈中一个理性的决策必定建立在预测其 他局中人的反应之上。一个局中人将自己置身于其他局中人的位置并为他着想从 而预测其他局中人将选择的行动，在这个基础上该局中人决定自己最理想的行 动，这就是博弈的本质与精髓。

第二节假设
“假设”是理论演绎和科学论证的前提，任何遵循规范、科学的认知程度的

理论体系都必须有明确的假设或假设体系，假设——演绎结构被称为是“近代以
来科学史中最重要的演绎模型”园。 “假设”的概念来源于西方，在英文中，含有“假设”意思的词至少有 ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ、ｐｏｓｔｕｌａｔｉｏｎ、ｈｙｐｏｔｈｅｓｉｓ。一般来说，ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ多指前提性的、逻辑 性的假设；ｐｏｓｔｕｌａｔｉｏｎ更多运用于数学中，指带有公理性质的假定；ｈｙｐｏｔｈｅｓｉｓ

ｍ该书于１９４４年出版．博弈论的基本发展历程为：加世纪５０年代，合作博弈发展到鼎盛时期。纳什和夏 普取分别提出了。讨价还价”模型；同一时期，非合作博弈也开始创立；２０世纪７０年代，博弈论发展了 大量的应用模型． ｏ主爱参见：ｆ则柯，‘新编博弈论平话》【ｍ】，北京：中信出版社，２００３年．１８３页：张维迎，‘博弈论与 信息绎济学》【ｍ】，上海：卜海三联书店，上海人民出版杜，２００４年．７页；施锡铨，‘博弈论》【ｍ】，卜海： 上海财经大学出版社，２００５年，７页＃贺。卫，王浣尘，“试论公共政策研究中的模型方法”闭，‘中国软科 学》，２０００年第１期，３２．３４页等

。传统的博弈论经典内容更多涉及非合作方面，直争近卜多年来。博弈论开始关注竞争与合作关系——竞台
对策。哑．与布兰顿伯格和巴瑞内勒巴失在《哈佛商业评论》ｆ：发表的论文中首次提出“竞台”（ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ） 概念，引起广泛关注和共鸣．竟合理念主张曜持“双赢策略”（ｗｉｎ．ｗｉｎｇａｍｅ），即通过改变博奔性质，实 现备方多赢。 ｏ刘大椿。‘科学活动论互补方ｊ杰论》【ｍ卜广两：广两师范大学出版杜，２００２年，３３４－３３５页
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中国公共政簧执行过程中的利益博弈

则是“以已有事实材料和科学理论为依据而对未知事实或规律所提出的一种推测 性说明”国。在这三个词中，ａｓｓｕｍｐｔｉｏｎ更加贴近于论文中“假设”所要表达的
涵义。

一、公共政策执行研究中的“资源稀缺”假设 资源稀缺（ｒｅｓｏｕｒｃｅ ｓｃａｒｃｉｔｙ）是人类社会普遍存在的客观现实，不论自然 资源、物化资源、人力资源还是社会资源，相对于一定时点上的人类的需要来说 都是有限的——有限表明稀缺。 在“资源稀缺”这个表述中，资源的概念有狭义和广义之分。狭义的资源指 自然资源，而且仅仅指那些人类在使用时必须付费的自然资源。萨伊曾说过：“人 类所消费的某些东西，例如在某些情况下的空气、水、日光等，是自然所赐予的 无代价礼物，”“不需要人的努力去创造它们。因为它们不是可以生产得出，不是 可由于消耗而毁灭，所以它们不属于政治经济学的范围”ｏ。保罗萨缪尔森也 认为：“如果不存在经济物品，这就是说没有任何相对稀缺的物品，研究经济学 或节约就会没有什么必要”ｏ。学者们的观点是，可以自由取用而不能直接用货 币衡量的自然力不具有稀缺性。 广义的资源指在一定条件下能供给或增进人类财富的一切物质与能力，包括 自然资源、文化资源、政治资源、人力资源等，涉及土地、社会规章制度、风俗、 习惯以及景观、气候、信息、公共职位等各种因素。资源的广义概念符合论文中
的假设指向。

资源稀缺假设在经济学领域具有重要地位，西方经济学中的一系列理论都以 资源的稀缺性为基本逻辑前提，甚至有学者认为人类社会就是在资源稀缺性与人 类需求无限性这种矛盾的不断产生与解决中发展与进步的，所以全部经济学的研 究可归结为如何解决相对于人类的无限需求而言，社会资源的稀缺性问题＠。 在经济学领域之外，资源的稀缺性也称得上是政策科学的基本假设前提。这 是因为，如果社会资源无限丰富，取之不尽，用之不竭，那就不需要创制出种种 公共政策来对社会资源和利益进行权威性分配，更没有专门以如何使公共政策对 资源或利益的分配更为科学、合理等问题为研究对象的政策科学之类的东西存在 的理由了。政策科学必须充分认识到，人类的社会活动是在资源稀缺的环境中为 了满足自身的需要而在人们的相互关系中展开的。开发资源需要人们相互合作，

。＜辞海》［ｍ】，卜海：ｆ：海辞书出版社ｔ １９９９年，７３１页 。【法】萨伊，《政治经济学概论》【ｍｊ，陈福生、陈振骅详，北京：商务印书馆，１９６３年，６６页 。【戈】保罗－萨缪尔森，‘经济学》【ｍ１，萧琛译，北京：华夏出版社，２０００年，２８贞

“南欢迎．矧械，陈弧光，“资源的稀缺件’，企业剩余索取权安排——关十企业人力资本的霞要性及激励问
题研究”们，《经济『ｕ】题探索》，２００４年第１２期，４３炎
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中国公共政簧执行过程中的利益博奔

资源稀缺又使人们陷入利益冲突。在资源稀缺这种条件的制约下，人们之间的利 益矛盾和利益冲突具有长期性和不可避免性，因而要把社会的基本政策安排与资 源的稀缺性联系起来分析。正是由于资源的稀缺性与人们需要的满足和利益的实 现有着如此密切的关系，所以才会有各种政策执行问题的存在。国也正因为如此， 我们才将资源稀缺视为研究政策执行问题的基本理论前提假设之一。 “资源稀缺”有“绝对”和“相对”之分。经济学家马尔萨斯是首先对资源 稀缺性进行深入研究的学者，并且提出了“绝对稀缺论”。在＜政治经济学原理》 一书中，他指出，资源的稀缺性表现为报酬递减，即人口增长是无限的，而自然 资源数量一定，呈非指数平稳增长，它的极限不会因人口的增加或需求的增大而 有所扩张，人口增加带来新劳动投入报酬递减。经济上的稀缺即自然资源物理数 量上的有限，不会因技术进步和社会发展而有所改变。在此之后，学者李嘉图提 出“相对稀缺论”，认为资源在数量上不存在绝对稀缺，但对于资源的不均质性， 高质量的资源数量可能有限。质量的差异造成报酬递减不可避免，因而产生了资 源的相对稀缺性。论文立论的依据是建立在公共政策资源相对稀缺的假设基础之
上的。

二、公共政策执行研究中的。经济人”假设 “经济人”假设是西方经济学对人类经济行为的基本假设国，是经济学理论 推导和政策决策的出发点和基础，并被视为西方经济学理论大厦的根基所在。西 方经济学围绕“经济人”的自利性、理性等假定前提，为探求经济学“理想市场” 的条件，先后抛出了边际效用理论、一般均衡模型理论、有限理性理论、ｘ非效 率理论、博弈论等理论，产生了新制度学派和公共选择学派，并在一定程度上推 动了信息经济学以及西方宏观经济学的产生。从这个意义上说，西方经济学理论

就是围绕“经济人”命题而展开的＠＿一无论是从赞成还是批评的角度，也无论
这一方向是否偏离其思想初衷。 在经济学史上，“经济入”。思想首先由亚当斯密展开表述，“我们每天所 需的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出自他们自利的

。丁煌，“研究政策执行问题必须遵循科学的方法论”［ｊ】，‘北京行政学院学报》，２００３年第１期，１７页 。经济学总足离小开一砦基本的假设前提，经济学的基本假设，是与基本方法论密切联系的．或者说，在它 身｝：最能体现绛济学的哲学方法论．足经济理论体系赖以建证和理论逻辑分析展开的逻辑起点或基本的理 论前提。这类假设町以足通过对现，实的观察归纳出来的，也町以纯梓足为，建立理论体系的方便而人为设

定的，其中最基本的假设便是关十人性的假设——“经济人假设”．
ｏ魏成元，引经济人’假定：制度选掸’，安排”们，‘经济评论》，２００１年第４期．２ｌ页 。一股认为，“经济人”（ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｍａｎ）概念足由意大利著名的经济学，家维尔弗雷德帕累托引入经济学的 一个术语。许多鲐济学家把ｂ弗掣赫咀奥所簧《精明的管家》（１６２９）一书中的“管家”这一概念’与作“经 济人”概念的先驱．
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打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话”ｏ。亚当斯 密认为，“利己性”是“经济人”的本性，“利己心”是每个人从事经济活动的动 机。随后，约翰斯图亚特穆勒在＜论政治经济学的若干未决问题》中，提出 将“经济人”抽象出来的必要性和“经济人”的内涵，从而第一次较为明确地提 出了“经济人”假设。穆勒等学者认为，“经济人”是会计算、有创造性并能获 得最大利益的人。。在这里，“经济人”的利己本性发展为最大化原则。 “经济人”假设往往容易使人产生误解，即把“经济人”看作唯利是图、为 达到自利目的而不择手段不惜损害他人利益的主体。然而，“经济人”的真正涵 义却有别于此：在行为动机上每个人都是自利的，都以自身利益的最大化为行动 目标，但在行为方式上他又是理性＠的，这个理性可以简单概括为人都会对存在 的经济制度给以主动的适应并接受制度约束。这种对制度遵循的理性和对个人利 益最大化的追求的假定，便构成“经济人”假设的基本内涵。 分而论之，“经济人”假设主要包含以下基本内容：“经济人”是自利的，总 是追求自身利益最大化，以满足自己的偏好；“经济人”的自利行为具有理性特 征，理性是人的一种认识、推理和反思能力，“经济人”总是力图以最小的投入 获得最大的回报；当“经济人”追求个人利益时，是受看不见的手即市场机制的 引导；在良好法律和制度的保证下，“经济人”追求个人利益最大化的自由行动 会促进社会的公共利益，这一点被当作“经济人”假说的核心或灵魂。 “经济人”假设不仅仅是经济学研究的理论基石，２０世纪后半期，“经济人” 假设开始运用于政治学、行政学、政策学等领域的研究。 在中国公共政策执行过程中，“经是好经，只是让歪嘴和尚给念歪了”、“部 门利益化”、“部门利益法律化”及“初衷为龙，结果为虫”等公共悖论现象时有

出现，使得人们不得不考量政策执行过程中执行主体——政府的角色。
“政府作为宏观经济的行为主体，其行为目标就有‘经济人’的特点，或者 是追求本国的国民生产总值最大，或者是追求充分就业，物价稳定，使个人或者 居民所获得效用的最大化，为社会提供最优的社会公共产品（包括劳务），政府

ｏｆ英１哑当斯密，‘国民财富的性质和原因的研究＇（下卷）ｆｍｌ，郭大力、王亚南译，北京；商务印书馆， １９８１年，１４页 。转引自张万成，“经济人’假设的发展”讲，ｉ当代经济研究》．２００４年第２期，２７－２８页 。穆勒在其１８３６年发表的“论政治经济学的定义”一文中指｝ｉ｛，“经济人”足对经济生活中一般的人的抽象， 经济人有两大特征：一是自私．即人们的行为动机是趋利避害，是利己的。二是完全理性。即每个人都能 够通过成本一收益或趋利避害原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选掸．但这 里的“完全理性”受到一些学者的批评．在两蒙看来，新古典经济学对理性的定义足肓缺陷的。其一，只 有往确定性情况下完全理性才是适用的，而在风险和小确定性情况下，完拿理性的含义就小准确ｒ：其二， 完伞理性对抉择机制提出ｒ三个极不现实的假定；（１）足所有备选方案都足现成的；（２）足在确定性、风 险件和小确定性情况下．每个各选方案的后果都已知道；（３）足理件人对所青町能的后果的优劣一清＿二楚． 事实ｉ：，人不町能知道伞部的各选方案，外部环境足小确定的、复杂的，信息足小完全的，人的认识能力 和计算能力是有限的，经济行为者小日ｊ能把所有的价值考虑统一到单一的综合性效用函数中，因而，人足 有限理性的。
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

在追求自己行为目标的最优化过程实际上就是‘经济人’思维方式的延伸”回。

基于向社会提供公共产品——界定产权的法律和政策、公平裁判、维护竞争秩序、
提供公共福利设施等，政府有权获得财政收入。政府的财政收入越多，政府在财 政收入分配中，各种投资性支出、转移支出和行政性支出的比例就会提高，所以 增加财政收入成为政府行为的激励目标之一。现实生活中，发展区域经济、增加 当地政府的财政收入也的确是各级政府行为的重要目标之一，故而政府在制定和 执行经济政策时所表现出的“经济人”的特性也就不足为奇了。

从微观方面来说，公共政策的执行主体一政府，在执行某项政策时总是人
格化为具体的行政人员，政策执行问题的产生说到底也是人的行为使然，因此， 研究公共政策执行问题不得不首先对人性假设进行分析。 按照委托代理理论，政府与公众是具有委托代理关系的二元主体，“政府被 视为一群为另一群个人生产公共物品的个人，即供给者，而那另一群个人即需求 者，他们按照其自身的偏好对公共物品进行评价估值。”ｏ“政府的政策并不是产 生于某种无所不知的神的造物，而是产生于类似于经济市场的交换过程的政治过 程，在其中，各个利益集团之间或组成集团的个人之间进行着一系列的相互讨价 还价、妥协与调整的‘交易’。也就是说，在政治生活中，存在着一种政治市场， 其中，需求者是选民和纳税人，供给者是政治家、官员和其他公务员。”ｏ作为选 民，其政治选票总是投向那些能够给自己带来最大利益的政府官员。作为政府官 员，总是采取或支持那些能够给自己带来最大利益的决策方案和政策措施。＠这 样，政府官员和选民按照“经济人”的行为原则行事，就有可能影响政府运行的 效率和公共选择的有效性，甚至出现“寻租”等腐败现象和所谓的“政府失败”。 在执行公共政策时，必须充分考虑“经济人”之于实现公共政策目标的反向 作用，防止执行过程中的权力异化。“对于政治家和政府官员，如果要适当设计

出能制约赋予他们在这些权力范围内的行为的法律——制度规则，就必须把政治
家和政府官员看成是用他们的最大权力最大限度地追求他们自己利益的人”ｏ。

第三节研究范式
“范式”（ｐａｒａｄｉｇｍ）原意是语法中词形的变法规则，学者库恩首先提出了 “科学范式”的概念，其“基本含义是指特定的科学共同体从事某一类科学活动

。张红，。政府的‘经济人’特性研究”明．‘经济弓管理》，２００３年第１２期，５２页 。【荷】汉斯范臀德尔，本范韦尔色芬，‘民主与福利经济学》【ｍ】．陈刚等洋，北京：中国杜会科学 出版社，１９９９年，７负 。杨春学，‘经济人与绎济秩序分析》【ｍ】，ｊ：海：卜海三联书店、ｉ：海人民出敝社．１９９８年，２９５页 ｏｔ振贤，～经济人’假定的演变’ｊ发腱”ⅲ，‘中共天津市委党校学撤》，２００２年第２期，７４－７７贞 ｏ【荚】布坎南，《自由，市场和田家》ｉｍ】，吴良健详，北京：北京绛济学院ⅱ：版社。１９８８年，３８－３９贞
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所必须遵循的公认的‘模式”国。范式包括与研究相关的定律、世界观、范例、 模型、方法、手段、标准、应用等等。“作为普遍承认的科学成就”ｏ，范式的产 生和存在标志着－ｉ＂１科学的成熟。范式给研究者提供了一个研究纲领，为科学研 究提供了可模仿的成功先例，并且规范着研究者的价值取向和观察世界的角度， 决定着问题的提出、材料的选择、抽象的方向、合理性标准的确立及问题的解决。 在公共政策研究领域，存在着各种“不可完全通约”。的研究范式，它们按 自身的方向发展，并对同一问题做出多种解答，各种范式并存甚至交叉。本篇论 文所采用的研究范式主要包括：制度分析、成本一收益分析和博奔模型。函 一、公共政策执行研究中的制度分析 特定的研究主题和研究角度需要有特定的研究范式。由于选择以利益博弈的 视角研究中国公共政策的执行问题，并籍以对中国公共政策过程中的利益整合进 行全面把握，那么论文所采用的研究范式，首推制度分析。 美国政策科学家安德森曾说：“所有研究都存在着方法论问题。政策研究当 然也不例外，尤其是它涉及的对象复杂时更是如此。这些问题妨碍或制约着政策 研究，使政策研究不时地遭受挫折。……对某些方法论问题的认识将有助于人们 避免不必要的错误，无为的努力和不正确的结论。”＠制度分析正是针对现实政 策问题且具有很强操作性的研究方法之一。 制度分析的前提是“制度是容许分析的”ｏ，这意味着“制度”能够作为分 析中的变量来看待。但人类社会自产生以来，已经形成了无数的制度。同其他许 多基本概念一样，制度这个看起来似乎简单、实际上涵义深广的概念并不太容易
界定。

旧制度经济学家凡勃伦认为：“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关 系或某些作用的一般思想习惯；而生活方式所构成的是在某一时期或社会发展的 某～阶段通行的制度的综合，因此从心理学方面来说，可以概括地把它说成是一 种流行的精神态度或一种流行的生活理论。”ｏ在这里，凡勃伦把非正式规则作为 制度的一种存在形式。新制度经济学的主要代表人物道格拉斯ｃ．诺斯则认为， “制度，是一些被制定出来的规则、守法程序和行为的伦理道德规范它旨在约束
ｏ【美１库恩，‘科学革命的结构》【ｍ】，金吾伦、胡新和译，上海：ｅ海译文出版社，１９８０年，８．１９页
。张夏华，‘现代自然哲学与科学哲学》ｆｍｉ，广州：中山大学ｈ｛版社，１９９６年，４６３．４６４页 。杨耕．“社会科学方法的发生、范式及其历史性转换”们，‘中周社会科学》，１９９４年第１期，１３５－１３９页

。除制度分析，成本一收益分析、博弈模型外，论文采用的研究范式还包括：结构一功能分析、行为分析，
实ｈｅ研究和比较研究等，限ｆ篇幅面井未展开论述。 ｏ【戈１詹姆斯安德森，‘公共决策》（ｍｌ，唐亮译，北京：华夏｝ｉｊ版社。１９９０年，２１９页 。ｏｌｉｖｅｒ ｅ．ｗｉｌｌｌａｒｎｓｏｎ（１９９１））．ｔｒａｎｓａｃｔｉｏｎ ｃｏｓｔ ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｔｈｅｏｒｙ，ｔｈｅ ｈａｎｄｂｏｏｋｏｌ’ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ
ｓｏｃｉｏｌｏｇｙ，ｐｒｉｎｃｅｔｏｎ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐｐ．１１－７９

ｏ【荚】凡勃伦，《有ｆ＋４阶级论》ｆｍｌ，蔡受百译，北京：商务印书馆，１９６４年，１３９贞
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中国公共政策执行过程中的荦ｊ益博弈

追求主体福利或效用最大化的个人行为。岫诺斯的制度定义包含了规则和规则的 实施两个层面的内容，规则的实施既可以自我实施，也可以通过第三方强制实施。 与新ｉｂ￥ｉｊ度经济学家相比，马克思对制度的揭示更全面、更深刻，而且新制 度经济学家所研究的许多重要的问题，马克思在其著作里都已经作了开创性的研 究和重要论述。上段所提及的学者道格拉斯ｃ．诺斯即深受马克思制度理论的影 响，他承认，“在详细描述长期变迁的各种现存理论中，马克思的分析框架是最 有说服力的，这恰恰是因为它包括了新古典分析框架所有的因素：制度、产权， 国家和意识形态。”ｏ这从一个方面说明，要分析和解决社会政治问题，不论立场 和意识形态如何不同，都必须对制度进行把握。马克思的基本观点是，离开了人 与人之间的社会经济关系就揭示不出制度的本质。在马克思看来，表现为各种规 则的伦理道德、法律制度、意识形态和国家都属于上层建筑的范畴，是一定阶级 的利益和意志的要求，制度、产权、法律体现出来的一种思想意志关系。这种思 想意志关系不是凭空产生的，而是其背后生产关系的产物。所以，一个历史阶段 的政治、经济和文化制度是由这个阶段的生产关系决定的，也是这个阶段生产关 系的最集中表现形式。 马克思主义的制度分析方法和新制度经济学的制度分析方法具有某些共性 和互补性，但是，两种分析方法所依据的哲学基础是不同的。马克思主义经济学 的哲学基础是辩证唯物主义和历史唯物主义，而新制度经济学的哲学基础是个人 主义、功利主义和自由主义。论文在坚持马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物 主义的同时，将有选择地吸收新制度经济学一些科学的方法论和重要的概念。 论文以制度分析为研究范式，具有多重原因。首先，制度本身既是利益博弈 的结果，又确立了利益博弈的规则。“当我们讨论大范围制度变迁的时候，这样 的制度，它本身不是任何个人或厂商的理性选择的结果，它是社会博弈均衡的结 果。一群人，每一个人都试图实现他自己的最优方案。但是，决定历史的是‘合

力’——是以每一个人的努力作为‘分力’在整个群体内。合成’的力。一个社
会的历史，包括它的制度，是由社会博弈的均衡结局，即‘合力’决定的”，“制 度并不足以使人们预测政策后果，但是制度确立了博弈的规则，从而就使人们能 够预测政策冲突所可能采取的方式”＠。博弈者的预期影响着制度选择的均衡结 果，而制度博弈参与者的预期又要受到其文化信仰和社会文化传统的影响。学者 格雷夫认为：“在博弈论框架中，两个相互联系的制度要素是（关于别人行为的）

。【美ｌ道格拉斯．ｃ诺斯，‘终济史中的结构与变迁》【ｍ】，陈郁、罗华平等译ｔ上海：上海三联书店上海人
民出版社，１９鲫年，２２５．２２６页 。列』＝，６８页 。ｉｍｍｅｒｇｅｔ，ｅ．ｍ０９９２），ｔｈｅｍｌｅｓｏｆｔｈｅｇａｍｅ：ｔｈｅｌｏｇｉｃｏｆｈｅａｌｔｈｐｏｌｉｃｙ－ｍａｋｉｎｇｉｎ
ｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅ ｆｒａｎｃｅ，ｓｗｌｔｚｅｄａｎｄ ａｎｄ

ｓｗｅｄｅｎ，ｉｎ ｓ．ｓｔｅｉｎｍｏ，ｋ ｔｈｅｌｅｎ ａｎｄｅｉｏｎｇｓｔｔｅｔｈ（ｅｄｓ），ｓｔｒｕｃｔｕｒｉｎｇｐｏｌｉｔｉｃｓ：ｈｉｓｔｏｒｉｃａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｓｍｉｎ ａｎａｌｙｓｉｓ，ｃａｍｂｒｉｄｇｅ：ｃａｍｂｒｉｄｇｅ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐ．６３
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中国公共政簧执行过程中的利益博奔

预期和组织……组织是非技术因素决定的约束，他们通过引入新的参与人（即该 组织本身），改变参与人所得的信息，或者改变某些行为的报酬来影响行为”回。 其次，对于正处于转轨阶段的中国来说，制度分析具有重要的理论与实践价 值：通过制度分析，可以找到目前普遍甚至严重存在的寻租、低效率、技术与管 理创新成本过大、价格扭曲、公共物品的供应、服务和管理存在困境等问题的症 结所在。制度分析的范式研究了非传统市场体制的发展中国家的政治化经济体制 存在的特殊问题，对于改革、经济转轨与可持续发展的政策抉择具有独特的贡献， 并为不同文化和经济体系下多样化的制度安排和公共政策选择提供了理论和实
践的可行性和广阔空间。

公共政策作为一种制度设计，关注的是如何平衡政府、社会和市场这三者之 间的关系。但每一种政策选择都可能有缺陷，公共政策过程实际上就是解制与制 度重构的过程。因此，对于中国公共政策的走向与结果，人们应有更理性预期， 公共政策问题不是简单地进行某一方面的单边突进能解决的，可能会牵涉包括自 然、地理、历史、人口、风俗、文化、经济、政治、国际关系、潜能等制度性因 素的相互作用，各因素之间实际上也是一个结构性渐变的过程。 再次，在国际上，以制度分析为基础框架的公共政策研究汇集了当代理论前 沿的最新思想动态的走向。＠在西方新古典经济学传统下，“制度”因素一直被视 为一个外生变量而被排斥在主流分析之外。在那里，运转良好的市场体系、完善 的法律制度和信用制度、明晰的产权结构、有效的技术创新激励机制等都被看作 是既定的分析前提。＠而在现实中，特别是对于发展中国家，这些“前提”往往 得不到满足，因此制度分析才会在理论界日益引起重视。当前，制度分析已将公 共选择理论、政治经济学、新制度经济学、经济和生态学、公共财政、人类社会 秩序理论、博弈论等联系在一起，这些理论学派殊途同归，其共同点在于不约而 同地超越了经典经济理论的分析范围和方法，将眼光投向制度和政治作用于经济 的方式的研究。 第四，制度分析与公共政策执行实证研究息息相关。制度分析框架是以实证 研究起步的，基于现实，学者豪林沃斯提出了制度分析的层次性国，制度分析包 括五个层面，依照制度的稳定性排列，分别是：制度、制度安排、制度领域、组 织、结果（绩效）。从理论上说，这些领域中每一个是与其它相联系的，但在稳 定性和持久性上，在现实中处于最高层次的制度更持久，而在最低层次变化更迅 速。公共政策执行也是以实证研究为起点的，公共政策执行过程是一个个具体政

嘴引自【日】青术昌彦．‘比较制度分析》ｉｍｌ，局黎安译，卜海：卜海远东出版社，２００１年。１０页
。陈幽泓ｔ颜莉，“制度分析与公共政策：理论流派、研究项日及括动状况”川，‘中国行政管理》，２００１年 第４期，６２．６３页 ８夏耕，“城乡二元经济结构转型的制度分析”田，‘山西财绎人学学报》ｔ ２００４年第４期，３２页 。转０ｉ自方ｐ毕，“制度多样性与制艘分析的层次性”【ｊ】，《忖肃社会科学），２００５年第１期，１２７１２８贞
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策案例的执行实践，离开个案实践进行纯理论研究，往往只会取得事倍功半的效 果。因此，制度分析是对政策执行问题进行研究的恰当范式。况且，公共政策执 行是执行主体将政策思想、内容、目标转化为行动、现实和效果的过程，这一过 程也是通过一定的法律法规、规则程度即制度结构来进行的。因此，要研究公共 政策执行过程，首先应该对执行过程之制度结构进行系统的研究，这样才能从根 本上把握政策执行的本质。 二、公共政策执行研究中的成本一收益分析 在经济学中，成本一收益分析（ｃｏｓｔ．ｂｅｎｅｆｉｔ ａｎａｌｙｓｉｓ，ｃｂａ）是指以货币单 位为基础对投入与产出进行估算和衡量的方法。在市场经济条件下，任何一个企 业在进行经济活动时，都要考虑具体经济行为在经济价值上的得失，以便对投入 与产出的关系有一个尽可能科学的估计。①作为一种量入为出的经济理念，成本

一收益分析要求对未来行动有预期目标，并对预期目标的机率有所把握，因而经
济学常常用它来研究各种条件下的行为与效果之间的关系，探究如何以最小的成

本取得最大的收益。“成本一收益分析同样适用于其他社会科学”ｏ。
对政策学科来说，成本一收益分析是旨在提高公共政策质量的研究方法，是 用货币的形式计算和衡量由于政策所导致的社会福利的变化，其理论来源和基础 是帕累托有效原理和潜在帕累托改进。帕累托有效原理是衡量某种社会变化是否 是有效率的标准，但很少有公共政策能符合这一标准。因为任何公共政策都不可 避免会使一部分人受益而使另一部分人受损。为此，卡尔多和希克斯提出了更为

实用的衡量标准——潜在帕累托改进，即如果公共政策能够使得受益人的收益足 以补偿受损人的损失，那么就可以认为是福利改进的。卡尔多一希克斯标准（看 社会收益是否超过社会成本）是成本一收益分析的理论基础。 具体到公共政策执行领域，成本一收益分析成为系统收集和评估公共政策执
行之利弊的政策分析工具，其目的在于运用所获得的数据和合理的技术方法为政 策执行再决策者提供决策依据和事后的评价。在政策执行过程中，与政策执行相 关的各种群体都有不同程度的成本支出，同时也获得了相应的收益。＠政策执行 是个复杂的过程，它由一些基本的环节和一系列活动构成，并包含各种成本：政 策执行受合理经验的制约涉及试验成本；政策执行受组织功能的制约涉及到组织 成本问题；政策执行受人格因素制约涉及人力资本；政策执行受和谐因素的制约

。ｆ君君，“以德治国与依法治国关系新探一以成本一收益理论为视角”们，‘成都教育学院学报＇，２００５ 年第２期．４５页
。赵忠令，周荣华，“成本收益分析：探视道德行为的新视角”棚，‘苏州大学学报》（哲学杜会科学版），２０００ 年第２期，３２．３３贞 。张爱军，赵波，“民主政治决策的成本与收益分析”ｆｊｌ，‘信阳师范学院学报》（哲学社会科学版），２００５ 年第３期，１．７页
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涉及到协调成本，等等。 细而化之，各项公共政策执行过程所付出的成本可以概括为四类。 （一）直接和间接的实物或货币耗费。公共政策执行的首要步骤是政策传达， 而且在执行过程中还需要不断地进行政策沟通，因此不论是以自下而上还是以自 上而下的方式，相关主体间的交流都需要有经费的保障；其次，一项具体的公共 政策必然会对应相关的执行主体（相应的组织机构），为了确保组织机构的运作， 需要有一定数量实物和货币的支持，包括执行人员的报酬等。 （二）机会成本。由于资源是稀缺的，所以当资源被用于某一用途获得收入 时，必然存在一种潜在的损失，这种损失就是放弃的资源在其他方面的使用所能 带来的收入。正如曼昆所说，。一种东西的机会成本是为了得到这种东西所放弃 的东西”。西在公共政策执行领域，各相关主体均有自己的群体利益，选择“执行” 或“部分执行”或“歪曲执行”或“不执行”的任何行为都存在潜在的利益损失， 亦可称为机会成本。 （三）执行公共政策的政治代价。政府在执行公共政策过程中，由于权力介 入了各种政策领域，就会出现“寻租”行为，出现以权力和货币相交换的腐败现 象，社会上的各种利益集团就会运用各种手段以求影响政府的执行效果，即出现 “院外活动”。ｏ在这种情况下，经济、政治、社会生活可能会出现无规则运行的 状态，这被看作是公共政策执行中的政治代价。 （四）公共政策执行偏差导致的一系列后果，如执行不力造成资源浪费，执 行阻滞导致低效率以及在极端情况下引起经济发展缓慢甚至是倒退等，这些都是 政策执行的成本，也是社会为此而付出的代价。这种成本中的一部分可以用货币 来计量，如资源浪费的数量及价值的大小、劳动生产率降低了多少、以及经济增 长率的变化情况等。 从衡量收益结果的意义上考量，对任何政府来说，政策成本问题的重要性不 言而喻。计划经济体制下政府目标函数的单一化掩盖了对其政策成本探究的意 义。。市场经济条件下，政府及其组成人员的“经济人”特性逐渐显形化，这一 特性是在政府与多元市场主体以及不同层次、不同治权政府的博弈中体现出来 的。政府作为多元博弈中的主体之一。必须运用成本一收益框架对其政策执行成
ｔ

本加以分析。

公共政策执行的成本一收益分析一般包括三个步骤：第一个步骤是对执行状 况进行详细描述；第二个步骤是将某项具体公共政策执行的成本（包括经济成本、

嘴弓ｉ自韩峰，“中国农产品成本收益核算指标体系演变及改进研究”【ｄ１，中国农业大学硕士学位论文，２００５
年，６．７贝

。刘学敏，“政府管理绎济的‘成本——收益一【ｊ】，‘天津商学院学报》，１９９８年第４明，１１１５页
。刘澈儿，“转型期我田政府治理成奉的制度分析”ｍ，‘ｉｒ肃社会科学》，２００４年第４期，８—１５亘ｆ
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政治成本、社会成本等）与收益（包括经济收益、安全收益、健康收益、环境收 益等）进行确认、比较和初步评估；第三个步骤是执行中的再决策，也就是基于 成本和收益的计算，决定政策的走向：或继续执行或政策调整或政策终结。 总的来说，在公共政策执行研究中，运用成本一收益分析范式具有如下的特 点：ｉ、有许多东西不能转化为货币或直接用货币来测度，但是人们能够感受到 它是作为政策成本或收益而存在的；２、政策成本和收益涵盖了经济、政治和社

会的各个方面；３、成本一收益既有实证分析的市场基础，又有规范分析的价值
取向；既可以解释现有政策的执行效率，又可以预测未来政策的走势。 三、公共政策执行研究中的博弈模型 模型是人们为研究某一个对象而创造出的原型替代物回，是对一组有限的参 数和变量做出的精确的假设，它运用逻辑、数学、博弈论、实验、仿真及其他工 具，系统地发掘这些假定在一系列有限产出方面的意义所在。模型具有双重身份： 一方面，它是主体为了研究对象而使用的工具或手段；另一方面，它又是研究客 体的替代物。因此，模型是主体与客体之间的特殊中介。把模型置于理论中，并 且把理论置于框架中，不仅保持了分析者的公正地位，还支持了这项科学事业并 鼓励了知识的积累。ｏ 运用模型对相关项目进行研究一般包括以下几个步骤：第一，主体根据原型 的本质特征构建模型。模型必须在本质特征上与原型相符，否则主体无法通过模 型得出科学结论。第二，主体对模型进行研究，通过归纳和演绎构建理论。在此 阶段，主体暂时将模型当作是原型，研究其产生、发展和消亡的规律。模型使研 究过程变得相对简化。第三，主体将从模型中构建的理论外推至原型。主体的最 终目的是研究原型而不是研究模型，研究模型只是研究原型的手段。因此，研究 者必须将从模型中得出的理论外推到原型上，其研究才有意义。第四，主体通过 一定的程序和方法对外推的理论进行必要的检验，考察理论对于原型的适用度。 模型与原型毕竟有所不同，因此，从模型中得出的理论是否适用原型，需要进行 检验。 要表达一个博弈模型，通常有两种方式。一种表达方式是标准表述，又称为 战略式表述。在这种表述中，所有参与博弈的局中人同时选择各自的策略，所有 局中人选择的策略一起决定每个局中人的收益。采用标准式表述的典型例子就是 “囚徒困境”。另一种表述方式是扩展式表述。这种表述方式强调事件的可能次
。李惠斌，姚军．车毅，“模型方法在社会科学研究中的应用”佣，‘北京市经济管理干部学院学报＇，１９９９ 年第４期，３０．３２页 ４【荚１埃罩诺奥斯特罗姆．“制度性的理件选择：对制度分析和发艘框架的评估”【ａｌ，保罗ａ．萨巴蒂尔，‘政 策过程理论》【ｑ，彭宗超，钟开斌等译，北京：二三联书店，２００４年，４５—９１贞
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

序，参与博弈的每个局中人不仅可以在博弈开始时考虑自己的行动计划，而且在 其不得不做决策的任何时候也可以考虑其行动计划。采用扩展式表述的典型例子 是“市场进入阻挠”的博弈问题。 博弈模型假定参与博弈的每个局中人都是“理性的”，这种理性建立在这样

的意义之上——每个局中人知道他的选择内容，对于未知的事物形成预期，具有
明确的偏好，并在经过一些最优化过程后，谨慎选择他的行动。在博弈模型中， 最常见的求解的概念是“纳什均衡”，这个概念体现了战略博弈行动的稳定状态， 在这个状态里，参与博弈的每一个局中人都拥有对其他局中人行动的正确预期， 并且能理性行动。纳什均衡是所有局中人的最优策略组合，其基本涵义是在给定 别人策略的情况下，任何一个局中人都不能通过改变自己的策略得到更大的效用 或收益，用更通俗的话来说就是“谁单独改变策略都没有好处”回。 按照不同的标准，我们可以将中国公共政策执行过程中的博弈模型对应相应 的博弈分类。 以局中人之间是否达成一个有约束力的协议，博弈分为合作博弈和非合作博 弈。如果在博弈过程中，局中人之间的协议、承诺或威胁具有完全的约束力，并 且能够强制执行，则这种博弈称为合作博弈；反之，如果协议承诺不可强制执行， 即使局中人之间在博弈前可以互相交往，也将被称之为非合作博弈。在中国公共 政策执行过程中，中央政府与地方政府之间、地方政府之间、部门之间，政府与 目标群体之间的利益博弈显然既存在合作博弈，又存在非合作博弈。 以局中人决策时是否存在时间的先后次序，博弈分为静态博弈和动态博弈。 此处所言的“时间先后次序”与一般意义上的“时间先后”有所不同。在博弈过 程中，如果局中人同时进行决策选择，或者虽非同时但后行动者并不知道先行动 者采取了什么具体行动，这种博弈为静态博弈。如果局中人决策有先后次序，后 行动者能观察到先行动者所选择的策略，则为动态博弈。中国公共政策执行过程 本身就处于动态调整中，执行主体往往可以通过观察政策制定者的行动来提供自 己行动的依据，即使平行的执行主体之间，也可以借助多种渠道获取先行者的信 息，而政策目标群体也可以依托执行主体的相关信息作为决策参考，因此可以说 公共政策执行过程中的博弈行为大多为动态博弈。 以各方是否清楚各种对局情况下每个局中人的得益，博弈分为完全信息博弈 和不完全信息博弈。在博弈中，如果每一个局中人都拥有其他所有局中人的特征、 策略集合及支付函数方面的准确信息，称为完全信息博弈。如果局中人只了解上 述信息中的一部分，则为不完全信息博弈。在公共政策执行过程中，要达到中央 政府对地方政府、地方政府之间、政府对目标群体行为、公众对政府行为、目标

。ｔ则柯，‘新编博弈论平话》【ｍ】，北京：中信出版社，２００３年２６８页
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

群体对政府行为准确而全面的认知是困难且不现实的，中国公共政策执行过程中
的博弈以不完全信息博弈为多数。

按局中人之间冲突的性质，博弈分为对抗性博弈和非对抗性博弈。如果局中 人的收益或效用在博弈过程中完全对立，一方所得即为另一方所失，一方利益的 增加就是另一方利益的减少，该博奔为对抗性博弈。如果局中人之间的收益一致， 具备了达成某种均衡的可能，则将其称为非对抗性博弈。公共政策过程本质上是 对利益进行重新分配，公共政策执行必然涉及一方获得利益，而另一方利益受损， 在此意义上，我们可以将其归入对抗性博弈之列。但中国公共政策执行过程中的 局中人构成具有特殊性，在当前的制度和条件下，各级政府之间、政府与公众之 间、政府与目标群体之间有着共同的利益指向，局中人之间的博弈在某些情况下 也属于非对抗性博弈。

第四节基本理论
由一系列逻辑相关的假定所组成的理论，旨在解释一组客观存在的现象。理 论的取向范围是清晰和相对广阔的，尽管随着时间的发展它可能发生较大的变 化。就政策学科中实际理论的当前地位而言，施拉格的观点生动而精辟，“政策 领域并非是一个不毛之地，而具有如下特点：理论结构的山地岛，与此相联、或 者偶尔相关的是共享方法与概念的山麓小丘，还有实证性的工作，它们都被没有 依附于任何山峰的描述性研究的汪洋大海所环绕”①。 一、公共选择理论 公共选择理论是近四十年来在西方经济学界逐渐形成的新领域，具有跨学科 的影响。它用现代经济学所发展出的一套严格、复杂的分析体系，来考察过去一 直由政治经济学研究而往往为政治学所忽视的问题。与经济理论的分析思路相类 似，其任务在于考察政府部门中作为公职人员候选人的投票者、选民代表、利益 集团、政治团体的领导者等个体的行为。美国马里兰大学教授丹尼斯缪勒对公 共选择理论所作的界定已被广泛采用，“公共选择理论被定义为非市场决策的经 济研究，或者可以简单地定义为把经济应用于政治科学”ｏ。公共选择理论之父 布坎南的观点也类似，布坎南认为公共选择理论“是经济学在政治学中的应用， 公共选择的主题就是政治科学的主题：国家理论选举规则，选民行为，党派政治，

。ｓｃｈｌａｇｃｌｅｄｃｌｌａ‘１９９７），ａｐ．ｅｐｏｎｓｅｔｏｋｉｍｏｕａｉｌｃｈｉｌｌ’ｓｉｎｓｅａｒｃｈｏｆｐｏｔｌｃｙｔｈｔｏｔ了，ｐｏｌ卸ｃｕｒｒｅｎｔｓ ７伽叫
ｐｐ．１４１５

２【荚１丹尼斯缪勒，‘公共选择理论》【ｍｉ，杨存学译。北京：中周社会科学出版社，１９９９年，４页 “

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中国公共政策执行过程中的利益博弈

官僚体制等等”ｏ。 在学者们的定义里，“非市场的决策”实际上就是政府选择，而“公共选择” 就是通过非市场的方式来解决社会公共问题。公共物品的有效供给，是最典型的 社会公共问题。物品的供求规律不同于私人物品的供给规律，如公共物品不像私 人物品那样容易直接从市场上募集成本，因此，就有了相对市场个人选择的非市 场集体决策，即公共选择。公共选择的过程实质是一个政治决策过程，即通过公 共政策的形成及执行来供给公共物品，满足人们的公共需要。 公共选择理论的一些基本内容与论文的写作要义相吻合，这也是论文将其纳
入理论框架的原因所在。

首先，公共选择理论以“理性经济人”假设为前提，认为政府属于“理性经 济人”范畴，不可避免地具有自利性。政府的自利性，主要从两个方面进行考察： １、横向政府部门的自利性和纵向政府部门的自利性。前者指同一政府机关的内 部不同部门的自利性，这是由政府管理工作本身的日益分化造成的。后者指中央 与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。２、政府官僚的自利性和政府组 织的自利性。对于政府官僚的自利性，人们通常易于理解。但政府组织的自利性， 则往往为人们所忽略。政府组织一般被人们设定为社会的公共组织，只履行公共 管理职能，是社会公共利益的最高代表者，似乎并不具有自利性。然而，事实上， 政府组织同样拥有自身的特殊利益，如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特 权等。随着社会分工的发展，政府管理工作从社会分工中分离出来，成为一种专 业化、专门化工作，政府组织的自利性及其特殊利益也就越来越突出。论文中的 第二章将重点分析横向政府部门的自利性和纵向政府部门的自利性，第三章将分 析政府官僚的自利性，而政府组织的自利性将在第四章有所体现。 其次，公共选择理论认为政府失败是普遍存在的，并且分析了政府失败的类 型及成因，而政府失败的原因与公共政策执行亏空（ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｄｅｆｉｃｉｔ）＠的原 因在很大程度上是重合的，公共政策执行亏空的原因同样包括：１、“公共政策失 效”。政治家制订的政策及其产出并不一定会反映全社会的利益，并且他们常常 是在相互冲突的多种利益中选择适合自己的那些政策，同时为了赢得选举，他们
的政策往往具有短期行为的特点。官僚们也不一定会真按照政治家的意图来办

事，因为那可能与官僚们的利益相悖。２、“公共物品供给低效率”。官僚们在执 行公共政策时，因为低效率符合他们的利益，因此他们往往并不按照效率的原则 和公共物品供求关系的特点来提供公共物品，这使得它们提供公共物品难以做到 高效，还会产生公共物品提供过剩和成本增加等现象。３、“内部性与政府扩张”。
ｑａｍｅｓ，ｂｕｃｈａｎａｎ（１９７２），ｔｈｅｔｈｅｏｒｙｏｆｐｕｂｌｉｃｃｈｏｉｃｅ，ａｎｎａｒｂｏｒ，ｔｈｅｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆｍｉｃｈｉｇａｎｐｒｅｓｓ，ｐ．１１ 。“执行亏夺”这个概念最早由ｊ．普雷斯曼和ａ威尔达人斯耩提出．息指公共政策的执行效果偏离ｒ政策 日标．在此涵义上，“执行于宁”等川于执行偏差、执行扭曲、执行阻滞、执行梗阻等提法。ｊ．普雷斯曼和 ａ．威尔达犬斯堆认为町以用数学模型来分析“执行亏窀”．
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

公共机构尤其是政府部门及其官员追求组织目标或自身利益的最大化，追求升 官、高薪、轻松的工作以及各种附加福利的这种“内部性”会导致“帕金森定律” 所预期的结果，并最终表现为“最大化预算收入”。４、“寻租及腐败”。“寻租” 是政府干预的副产品，用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润。它是一种 非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，相反却会造成资源的无效配置， 导致政府声誉降低及廉政成本增加，行政运转速度减缓，从而影响经济发展，甚 至危及政权稳定。 再次，公共选择理论重视公共产品对选民偏好结构和国家工作人员个人策略 的反作用，这实际上隐含着集体决策和私人决策之间的博弈关系。当然，公共选 择理论以博弈论为经典理论ｏ，认为政治市场是多个政治主体参与博弈的场所， 政治行为就是政治家、利益团体、公民之间的博弈，政治决策、政治交易、政治 竞争、政治改革、政治革命等均是搏弈的形态或结果，而这些，也正符合论文以 博弈为研究视角的写作方向。 第四，公共选择理论用交易的观点看待政治过程，把政治过程看作是市场过 程。只不过市场过程的交易对象是私人产品，而政治过程交易的对象是公共产品。 进入政治领域的人们也有各自不同的价值观和偏好，这些价值观和偏好都应受到 承认和尊重。ｏ在政治制度这个市场里，人们建立起契约关系，一切活动都以起

码的成本——收益计算为基础。“我们没有理由认为个体公民在选举人秘密写票
室中的行为与个体消费者在超级市场中的行为有本质上的不同。”ｏ 公共选择理论提出了简单交易和复杂交易的概念，把市场制度中的两人交易 视为简单交易，把两人以上的交易视为复杂交易，他们认为一旦市场交易中出现 第三方，或交易使第三方受益或受损，市场交易各方要么难以达成一致同意、要 么带来较高成本，无法交易已成为现实。在市场存在外部性和提供公共物品时常 常如此。在这种情况下，市场交易就走到了尽头，必须采用公共选择制度，研究 和分析的视野也就自然转入政治和公共政策过程领域。 二、公共政策过程理论 在政策领域，最为人熟知的理论恐怕就是公共政策过程理论。＠该理论把政 策过程分为一系列的步骤，如议程设定、政策型构与合法化、政策执行与评估等。

。陈潭．“经济政治学论纲——理解政治的公共选择理论视角”哪，‘湖南师范大学社会科学学报）。２００３年
第５期，３８页 。金道政，袁田良，“论公共选择理论的缘起和研究方法”闭，‘浙江社会科学》，１９９８年第５期，４５－４６页 。【荧ｌ亨利勒帕ｅｉ，‘荚国新自由主义经济学》【ｍ１，李燕生译，北京：北京大学出版社，１９８５年，１５０页 。毛寿龙，“西方公共政策的理论发展之路及ｊｅ对奉十化研究的启示”［ｊｉ，‘江苏社会科学》，２００４年第ｌ期
１４３．１４８贞
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

中国翻译出版的教科书①，大都运用了这一理论框架。 公共政策过程理论又被称作“教科书式的政策过程理论”或者“启发性的阶 段论”，它主要是围绕政治改革的政策选择、政策制定和政策执行方面的相关问 题展开的理论假设和实证检验。它并不涉及主观的社会基本价值目标的探讨，不 是从主观规范价值判断出发评价政治改革实践的对与错，而是试图对政治改革的 基本特征和方式方法进行理论性解释。同时，政策过程理论分析并不完全排除价 值选择，这一理论的构建其实是以如何才能维持政策过程平稳运行为基本价值原 则，并围绕这一价值建立相关的概念和命题。政策过程理论承认价值目标，并试 图分析最大限度实现既定目标的必要条件。从这个意义上讲，政策过程理论既是 描述性的又是规范性的。ｏ需要指出的是，这种规范性不同于传统的政治伦理理 论，因为传统政治伦理理论“充其量不过是试图证明所选择的伦理立场是正确的， 它并不想对行为作出任何解释”ｏ。
（一）公共政策过程

“过程”一词，姑且可以理解为行动、事件和决策的进行。。这些行动、事 件和决策可能上升到一个权威性的决策，并且这个过程至少暂且可理解为在统治 主体的管辖权内所有行动、事件和决策的结合体。对于公共政策过程的解释，其 重点放在行动、时间和决策的进行上，而非权威性的决策本身。 最早尝试对公共政策过程进行阶段划分的是拉斯韦尔，他在１９５６年的《决 策过程》一书中把政策过程划分为７个阶段：１、情报：引起决定者注意的与政 策事务相关的信息是怎样被收集并予以处理的２、建议：处理某一问题的那些 建议（或可供选择的方案）是怎样形成和提出来的３、规定：普遍的规则是如 何且由谁颁布的４、行使：由谁决定特定的行为是否违犯规则或法律，并要求 对规则或法律加以遵守５、运用：法律和规则实际上是怎样被运用和实施的６、 评价：政策是如何实施的怎样评价政策的成功或失败７、终止：最初的规则与 法律是怎样终止的，或经修改以改变了的形式继续存在着＠到了２０世纪７０年代 中期，拉斯韦尔的学生布瑞沃提出了政策过程的六阶段论＠：１、创始；２、估价； ３、选择；４、执行：５、评估；６、终止。布瑞沃不仅对拉斯韦尔提出的７个阶段 进行了修正，而且“在讨论问题确认阶段时把政策过程扩展到了政府之外，同时

。如【美】帕顿．沙维奇，‘政策分析和规划的初步方法》【ｍ】，孙兰芝等译，北京：华夏出版社，２００２年；【美１ 威廉邓恩。‘公共政策分析导论》【ｍ】，谢明等译，北京：中国人民大学ｆｎ版社，２００２年等。

。徐湘林．“从政治发展理论到政策过程理论——中国政治改革研究的中层理论建构探讨”【ｊ１，‘中国社会科
学》．２００４年第３期，１１５．１２０贝 。【荚】戴维伊斯顿，‘政治生活的系统分析》【ｈｑ，乇浦劬译，北京：华夏出版社，１９９９年，１６页 ｏｆ荚】埃德拉施拉格，“政策过程的框架、理论和模型比较”ｉａｉ，保罗ａ．萨巴蒂尔，‘政策过程理论》【ｃｌ， 彭宗超，钟开斌等译，北京：三联书店．２００４年，３１３页
“ｌａｓｓｗｅｌｌ，ｈａｒｏｌｄ ｄ．（１９７１），ａ ｐｒｅ．ｈｅｗ ｏｆｅｏｌｉｃｙ ｓｃｉｅｎｃｅ，ｎｅｗ ｙｏｒｋ：ａｍｅｒｉｃａｎ ｅｌｓｅｖｉｅｒ，ｐ．２８ ２ｍｉｃｈａｅｌｈｏｗｌｅｔｔ ａｎｄｍ．ｒａｍｅｓｈ（１９９６），ｓｔｕｄｙｉｎｇｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ：ｐｏｌｉｃｙｃｙｃｌｅｓａｎｄｐｏｌｉｃｙｓｕｂｓｙｓｔｅｍｓ，ｏｘｆｏｒｄ
ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐ．１０

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中国公共政策执行过程中的利益博弃

澄清了用以描述政策过程各个阶段的术语”回。 同一时期，学者金肯斯由于认识到政策过程中复杂的反馈流，提出了对政策 过程阶段论的看法ｏ：创始阶段、情报阶段、谋划阶段、决策阶段、执行阶段、 评估阶段、终结阶段。豪格伍德和葛恩则进一步提出，一个完整的政策过程，应 该包括以下几个环节国：决定做决策：决定如何决策；问题界定；预测；确定目 标和问题解决的优先次序；备选方案的分析论证：政策执行、监督和控制；政策 评估和检查；政策维持、政策延续与政策终结。 在诸多关于公共政策过程的阶段划分中，琼斯和安德森的看法被大多数研究 者接受并采用。琼斯把政策过程概括为ｏ：１、问题确认；２、形成建议；３、决策 过程；４、选定政策；５、政策执行；６、政策评估。安德森的政策过程阶段划分 法由于其著作《公共决策》的较早译介而广为中国学者熟悉，安德森认为公共政 策包括＠：１、问题的形成；２、政策方案的制定；３、政策方案的通过；４、政策 的实施；５、政策的评价等阶段。 政策过程的阶段划分尽管在２０世纪９０年代受到越来越多的批判＠，但是作 为一种盛行３０年之久的理论，政策过程阶段论对政策科学发展的贡献是不容置 疑的。郝莱特与冉美士认为，政策过程阶段论的最重要的贡献在于“它方便了对 公共政策制定的理解”ｏ。它把复杂的政策过程分解为若干个阶段、次阶段，从 而使人们可以对各个阶段单独地或者根据它们与其它阶段、整个过程的关系来进 行研究，大量的经验研究和比较研究的积累又为理论的建构提供了基础。ｏ公共 政策过程阶段划分的优势，在于提供了一种解剖错综复杂的政策过程的方法，且 至少为政策分析提供了一种手段。 （二）政策执行与政策制定＠、政策执行与政策评估的关系 根据传统的政治与行政的二分原则，公共行政的体系涵盖政策执行的领域， 公共政策的制定则属于政治的范畴。政治与行政的二分，其准确的含义就是公共 政策的制定与执行应当严格区分开来。古德诺曾对政治和行政作过这样的解释， “政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。……政治实际上表现为制定

６＞ｍｉｃｈａｅｌｈｏｗｌｅｔｔ ａｎｄｍ．ｒ，ａｍｅｓｈ０９９６），ｓｔｕｄｙ／ｒｉｇｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ：ｐｏｌｉｃｙｃｙｃｌｅｓａｎｄｐｏ＆－ｙｓｕｂｓｙｓｔｅｔｐ．￥，ｏｘｆｏｒｄ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐ．儿

呵ｅｎｋｌｎｓ＋ｗ．ｉ．（１９７８），ｐｏｌｉｃｙｄｎａｌｙｓｉｓ，ｌｏｎｄｏｎ，ｍａｒｔｉｎ ｒｏｂｅｒｔｓｏｎ，ｐ．１７ ｏｈｏｇｗｏｏｄ，ｂ．ｗ：ａｎｄ ｌ ｃ，ｕｎｎ（１９８４），ｐｏｌｉｃｙａｎａｌｙｓｉｓｆｏｒ晓ｅ ｒｅａｌ ｗｏｒｌｄ，ｌｏｎｄｏｎ，ｏｘｆｏｒｄ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ”ｃｈａｒｌｅｓ０．ｊｏｎｅ吖１９８４ｘａｎｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｔｏｔｈｅｓｔｕｄｙｏｆｐｕｂｌｉｃ，ｗａｄｓｗｏｒｔｈ，ｉｎｃ．ｐｐ．３５—３６
。ｄａｎｉｅｌ

ｐｒｅｓｓ，ｐ．４

ｃ．ｍｃｃｏｏｌ｛１９９５），ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ｔｈｅｏｒｉｅｓ，ｍｏｄｅｌｓ，ａｎｄ ｃｏｎｃｅｐｔｓ，ｐｒｅｎｔｉｃｅ—ｈａｌｌ，ｌｎｃ．ｐ．１５７

印¨ｌａ．ｓａｂａｌｉｅｒａｎｄｈａｎｋｓｃ．ｊｅｎｋｉｎｓ－ｓｍｉｔｈ，ｅｄｓ．（１９９３）．ｅｏｌｉｃｙｃｈａｎｇｅａｎｄｌｅａｒｎｉｎｇ：ａｎａｄｖｏｃａｃｙｃｏａｌｉｔｉｏｎ
ａｐｐｒｏａｃｈ．ｂｏｕｌｄｅｒ，ｗｅｓｔｖｉｅｗ ｐｒｅｓｓ．ｐｐ．３－４ 叩ｅｔｅｒｄｅ ｌｅｏｎ（１０９９），ｔｈｅｓｔａｇｅｓａｐｐｒｏａｃｈｔｏｔｈｅｐｏｆｉｃｙｐｒｏｃｅｓｓ，ｉｎｐａｕｌ丸ｓａｂａｌｉｅｒ，ｔｈｅｏｒｉｅｓｏｆｔｈｅｐｏｌｉｃｙ
ｐｒｏｃｅｓｓ，ｗｅｓｔｖｉｅｗ ｐｒｅｓｓ，ｐ．２２

ｏ魏姝，“政蕞过程阶段论”【ｊ１，‘南京社会科学》，２００２年第３期，６４．６９页 。文中所ｉｆ｛现的公共政策“决策”、公共政策“制定”等概念，意义相近．指针对公共政策问题提出井选择 解决方案的过程．
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中国公共政策执行过程中的利益博奔

政策的过程，行政则表现为执行政策的过程”ｏ。在政治领域方面的政策制定过 程倾向于一种政治统治行为，在行政领域方面的执行过程倾向于一种政治管理行 为。制定过程更加注重统治的稳定性，执行过程则注重管理的效率。ｏ两者的行 为方式、价值目标存在差异。
‘

然而，西蒙提出的“管理就是决策”的论断，无疑对传统的政治与行政二分 原则下构建起来的理论范式提出了挑战。任何决策都是以突出价值因素为特征 的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。 对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的，问题是传 统的政治与行政二分是把公共政策制定与公共政策执行孤立开来了。西蒙的论断 打破了这种二元分立的神话，虽然他并没有对政治与行政之间的关系发表意见， 但当人们认为决策与执行是一个统一的过程时，实际上是逻辑地包含着公共政策 的制定与执行是一个统一过程的内涵的。ｏ 米切尔黑尧曾说过，“为了描述方便，当然要对政策制定和政策执行进行必 要的区分，但是，这种理论的区分，绝不意味着在实际政策过程中，政策制定和 政策执行是截然分开的”。＠这表明在实践层面，政策制定过程和执行过程也往往 交织在一起，难以彻底分离：决策过程中输出的政策合理与否，决定着执行过程 的效能；在原则性问题上，制定过程指导执行过程，在具体问题的处理上，执行 过程可依据实际情况作有利于提高行政效率的变通；决策过程常常延续到执行环 节，这既意味着保留一定的灵活性，也意味着在行动中实现政策的定型化以及政 策和行动在一个运动的过程中互相交叉；官员们执行政策过程时，在某种意义上

也参与到了政策决策中去——制定规章、处理事件并且不断锻炼他们的判断力＠；
在政策执行过程中所获得的经验会反馈到决策过程中，执行过程同时又是一个再
决策。的过程。

政策评估。与政策执行过程同样息息相关且交错进行。拉斯韦尔将政策过程 划分为７个阶段的主张曾遭受许多异议，学者们批评拉斯韦尔把政策评估置于政
ｏ【美１古德诺，‘政治与行政》【ｍ１，王元译。北京：华夏出版社。１９８７年，１２页 。酆益奋。“浅谈当代中国政镱过程”ｍ，‘云南行政学院学报》。２００１年第３期，４５－４９页 。张康之，。公共政策过程中科学与价值的统合”【ｊ】，ｕｒ苏社会科学），２００１年第６期，５９页 ｏ［ｅｌ米切尔黑尧，‘现代国家的政策过程》【ｍ１，赵成根译，北京：中国青年ｆ｝ｊ版社，２００４年，１１８页 ｏ【荚１托马斯ｒ戴伊．‘理解公共政策》ｉｍ】，彭勃等译，北京：华夏出版社，２００４年，５０页 。执行再决策的具体含义是：１、从时间ｌ柬讲，它发生在政策执行过程中或执行任务完成之后．２、从性质 卜来讲．属于政镱调整的范畴，它包括对原政策方案的补充或修ｉｆ．３、从目的卜来讲。是为了更好地解决 同一个所要解决的政策问题．４、从实质活动卜来讲．足实施过程的暂时中断。仿佛又ｐｉ复到ｒ政策制定的 初始阶段，其结果是形成一项更为科学、合理的政策．但足所产生的新政策与原政策联系紧密，它们针对 的是『口ｊ一个政策问题。 ｏ一般认为，政府一日确认一个公共问题需要得到解决，在考虑过多种可能的解决方案，选择其中的某砦方 案．并且将乓付诸实施之后，通常会开始评估政策的执行情况．与此蜘时，为ｒ表明对该政策的支持或反 对，或者足改变该政策的要求，许多感必趣的政策ｆ系统成员以及公众成员也着手对政策的执行厦其效果 进行评估。岗此，政策评估的概念，泛指找｛ｉ；关十正往实施的政策所使用的方法及其所服务的耳标的过程。 参见：ｍｉｃｈａｅｌｈｏｗ｜ｅｆｔ ａｎｄｍ．ｒａｍｅｓｈ（２００３），ｓｔｕａｙ／ｎｇｐｕｂｌｉｃｐｏｌｆ锣一ｐｏｌｉｃｙｃｙｃｌｅｓ ａｎｄｐｏｌｉｃｙｓｕｂｓｙｓｔｅｍｓ，
ｏｘｆｏｒｄ ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｐｒｅｓｓ，ｐ．１６８
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中国公共政策执行过程中的利益博弈

策执行之后，与现实不符，因为不仅在政策执行之后进行政策评估而且在政策执 行之前也有政策评估。国实践中，在执行公共政策的过程中同步评估政策效果的 情形也是较为常见的。 政策执行与政策制定、政策执行与政策评估并没有明显的界限来表明彼此之 间的独立性，它们可能相互融合，共享信息与程序。但尽管如此，论文中依然分 别使用了“制定”、“执行”、“评估”等概念以表明每个阶段有着单独存在的特点、 风格和价值。正如ａ．布朗和ａ．威尔达夫斯基在区分执行与评估相互支持的二元 性时所指出的那样，“在实践中，无论评估与执行的重叠性有多大，维持两者在 概念上的区分是十分重要的，因为它们能避免将分析融入行动，从而对两者都构
成损害”ｏ。

（三）中国公共政策过程的整体特点 公共政策过程本质上是一个政治过程，是各种社会主体运用其所掌握的政治 资源，表达其利益要求和愿望，影响政府决策，以在最终的政策结果中使自己的 利益偏好得到优先照顾，实现自我利益最大化的过程；是政府决策者运用其所掌 握的政治权力，对各种社会利益需求进行折衷和平衡，进行社会价值权威性分配 的过程。研究中国公共政策过程中某一阶段的问题，首先要了解中国公共政策过
程的整体特点。

１、中国公共政策的议程设定与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风 险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。 随着政府管理体制改革的深入，推动政策议程设定的政治动因已经逐渐地从政治 权威个人的考虑转向社会稳定、区域发展、重大事件等对官员考验的需求。ｏ ２、中国公共政策过程在很大程度上是一个连续不断的演进过程，一个实际 的政策过程的起点可能是在很久以前的历史上的某一时刻，整个政策过程往往有 较长的时间跨度。很多即使是紧急状态下制定的政策，其影响往往极其深远。如 ２０世纪５０年代中国为应对粮食危机制定的临时性粮食政策极大地影响了中国城
乡二元化的发展格局。

３、在任何给定的公共政策领域，如污染控制或者卫生医疗领域，都涉及到 各个层次政府的许多项目，也涉及到社会、企业、甚至是个人的研究和行动计划。 人们开始时可能接触到的是一个综合的项目，但这个项目往往由无数个子项目构 成。这些子项目及其相互关系显然是极其复杂的。政策所涉及的行为者，包括大 小不一的利益集团，不同层次的政府机构、立法机构，某个阶段形形色色的研究
ｍａｒｔｉｎ ｒｅｉｎ（１９９４），ｆｒａｍｅ删‰ｆｆｏｎ，ｎｅｗ ｙｏｒｋ：ｂａｓｃｉｂｏｏｋｓ，ｐ．ｘｖｉ 蒈ｂｒｏｗｎｅ，ａｎｇｅｌａ，ａｎｄ ａａｒｏｎ ｗｉｌｄａｖｓｋｙ（１９８４），ｗｈａｔ ｓｈｏｕｌｄ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｍｅａｎ ｔｏ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｉｎ ｊｅｆｆｉ＇ｅｙ ｌ ｐｒｅｓｓｍａｎ ａｎｄａａｒｏｕｗｉｌｄａｖｓｋｙ，ｅｄｓ．．ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，３ｄ ｅｄ．ｂｅｒｋｅｌｅｙ：ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆｃａｌｉｆｏｍｉａ ｐｒｅｓｓ，ｐ．２０５

咭ｅｈｏｎ，ｄｏｎａｌｄ ａ，ａｎｄ

。薛澜，陈玲，“中国公共政策过程的研究：两方学者的挑角度儿启示”【ｊｊ，《中圆行政管理》，２００５年第７
期，９９．１０２页
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华东师范大学２００７届博士学位论文

中国公共政策执行过程中的利益博弈

者和新闻记者，以及社会的方方面面。这些行动者都有不同的价值或者利益，对 同一情形有不同的看法，而且还有不同的政策偏好。ｏ ４、虽然如上文中金肯斯的观点所表明的那样，有理由将政策过程的有关各 个阶段，看成是政策逐渐定形的过程。但是，在中国政策过程的每个阶段，到底 将发生哪些事情，从独立的阶段中无法彻底呈现。换句话说，虽然有些政策在政 策过程的前期阶段就已经以十分明晰的方式确定下来，但另一些政策却可能是在 政策执行过程中逐渐宣示的。 ５，中国公共政策执行呈现出显著的多样性和差异性。作为模糊共识和讨价 还价的结果，政策在执行过程中往往因地制宜，甚至改头换面。有的政策差异性 是决策者有意为之，例如特区政策、行业政策等；而有的则完全出乎决策者的预 料和控制，如挪用专款、有令不行等。政策执行的多样性和差异性，在一定程度 上符合中国国情，可以激励部门和地方政府的政策创新；但另一方面，却也容易 造成中央政策权威性进一步削弱、市场经济公平准则无法确立的后果。 ６、中国政策过程的各个阶段并不是截然分开的，在各个阶段都可能有反馈。 同一个政策主体经常需要介入多个不同的阶段之中，他们所进行的政策博弈，往 往也是在政策过程的各个不同部分中展开的。ｏ ７、政策周期不稳是中国政策过程的突出特征。由于政策目标常常带有模糊 性，政策执行也可能出现各种难以预测的后果，因此中国公共政策的决策者不得 不随时对此做出响应和调整，这就使得政策表现出不稳定的特征。ｏ不过，也正 是由于政策“微调”的原因，中国的整个改革进程呈现出“渐进主义”的特征， 使得社会的转型和发展处于可控的范畴内。 （四）中国公共政策执行过程

如前所述，公共政策执行过程与政策制定过程无法截然分开一难以完全厘
清决策从哪里结束，执行从哪里开始。在中国，相对于全国人民代表大会而言， 国务院所采取的工作步骤是对其决策的执行；而国务院所采取的工作步骤本身， 又成为各级地方政府和国务院各部委所要执行的决策。因此，我们仅从与政策决 策相对应的角度而非对立的角度出发来讨论中国公共政策执行过程。中国公共政 策执行过程，主要包括政策发布、执行准备、政策试点、正式施行、执行监督等
环节。

１、公共政策必须以某种方式传达至执行主体和目标群体，政策发布是政策 执行的第一步。中国公共政策的文本主要是各类规范性文件，以政策机关正式印
。毛寿龙，“西方公共政策的理论发展之路及其对本十化研究的启示”【ｊ】．‘江苏社会科学＇，２００４年第１期，
１４３．１４８页

。【英】米切尔黑尧，‘现代国家的政策过程》【ｍ１．赵成根译．北京：中国青年出版杜，２００４年，２０－２１页 。薛澜．陈玲，“中国公共政策过程的研究：西方学者的税角及其启示”明，‘中国行政管理》，２００５年第７ 期，９９．１０２页
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中国公共政策执行过程中的利益博奔

发的书面材料的形式存在，并在政策执行系统内传播。法律、行政法规、政府规 章、地方性法规等政策文本发布的渠道比较规范。根据《中华人民共和国立法法》 的规定：行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上 刊登；地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表 大会常务委员会公报和本行政区域范围内发行的报纸上刊登；部门规章签署公布 后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登；地方政 府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸 上刊登。法律、行政法规、政府规章、地方性法规之外的其他规范性文件。由于 涉及内容广泛，其中一部分是依据上级的政策性文件制定的，另一部分是在本机 关的职权范围内自行制定的创制性文件，其发布的顺序一般为逐级下发，即将文 件印发至直接下级。ｏ一般来说，公共政策不需要上升为法律，所以在中国公共 政策实践中，其他规范性文件（常常被称之为红头文件）多于法律性文件。 除政策文本以文件的形式流转外。举行会议也是发布政策的重要渠道。根据 会议形式的差异，可以将其分为部门座谈会议、电话会议、视频会议、电视发布 会议等。一般来说，用会议的形式传达政策精神，力度和效用要强于单纯的文件 通知。当前，报刊、网络等媒体传播政策文件的作用也正在逐渐增大，如全国发 行的《文摘报》每期都有“新政策、新规定”的专栏，人民网、新浪网等门户网 站上均设有“政策时评”的页面。 ２、政府部门接收了相关政策文本后，必须进行充分的执行准备工作，主要 包括：（１）明确政策的具体执行主体。大部分公共政策都指向了特定的政策执行 主体，但在执行主体内部，还需进行具体的分工。如果某一政策需要多个部门联 合行动，则还有必要组成一定形式的联合机构。（２）政策再决策。上级下发的政 策要求仍需要进一步细化成具体的人员安排、经费支出、时间跨度、方式方法等， 由此形成新一轮的政策决策。（３

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