乡镇债务的制度成因及其治理对策研究

发布时间：2020-05-31 12:28

【摘要】：当前,乡镇债务问题已引起了各级党委政府的高度关注。乡镇沉重的债务包袱不化解,不仅影响到党中央系列的农村优惠政策在基层政府的贯彻执行,而且使广大基层政府面临诚信危机并引发新的农村社会矛盾,危及农村社会稳定。本文以目前全国乡镇负债的现状和笔者所在的湖南省桃源县乡镇负债状况分析为出发点,通过引入关于乡镇财政的有关理论,分析出乡镇债务形成的深层次制度性原因,并提出治理乡镇债务的对策,最后以桃源县杨溪桥乡2004年度财政活动为个案进行实证研究,从而对本文所提出的一些观点、对策提供令人更为信服的佐证。全文共分五章,现分章节阐述如下: 第一章为导论。本章首先介绍了本文选题背景及研究的意义。以农业部1998年乡镇债务的统计数和财政部科研课题组2004年的研究汇总数据为切入点,介绍了我国乡镇债务目前的现状以及乡镇债务存在的危害性。进而得出当政者研究并治理好乡镇债务问题已到了刻不容缓的地步。其次介绍了国内外对乡镇债务问题研究的现状。由于国外尤其是发达国家根本不存在基层政府普遍负债这一问题,因此,国外对乡镇债务问题进行研究的学者甚少。而国内对这方面研究的专家学者则很多:温铁军、谭秋成、李昌平等在这一领域均有较为独到的研究。他们对乡镇政府债务的成因作了很客观、公正的分析,并提出了很多卓有成效的治理乡镇债务的对策。但由于乡镇债务的成因太复杂,因此,乡镇债务问题有待于我们进行更深入更细致地研究。本章最后介绍了全文的研究思路、方法及创新点。第二章阐述乡镇财政的理论基础。要研究并治理好乡镇债务问题,必须首先弄清乡镇债务的发生机制即弄清乡镇债务产生、发展所依赖的基本理论问题。只有这样,才能使我们对乡镇债务问题的认识更具有全面性和深刻性,才能使我们提出的治理乡镇债务问题的对策措施更具有针对性和操作性。因此,本章重点讨论了乡镇财政的三个基本理论原理即乡镇财政职能理论、乡镇财政收入理论和乡镇财政体制理论。通过对这三个理论原理的讨论,笔者认为我国乡镇财政的理论基础存在缺陷。即乡镇财政从它成为我国财政体系中独立的一员开始,就决定了其命运必然是在各级政府和农民群众的夹缝中生存、两头挤压,以有限的财力提供无限的公共产品,到头来,自身运转艰难,负债累累。由此,笔者将乡镇债务的成因归结为制度原因。第三章阐述我国乡镇债务的制度成因。表面上看,乡镇债务反映出来的问题是乡镇领导管理不善、工作失误等原因所致,但其实质上有关具体制度在改革过程中的不完善,具体制度本身存在缺陷等才是乡镇负债的真正原因。“冰冻三尺,非一日之寒”,乡镇沉重债务包袱的形成亦如此。本章从七个具体制度上存在的缺陷来着手分析乡镇债务的制度成因。这七个具体制度分别是:财政制度——不彻底的分税制;转移支付制度——不公正的运行机制;农村金融制度——遗留下来的历史包袱;义务教育制度——不对称的事权与财权之分;农村税费制度——虽晚犹早的改革;干部任用制度——亟待完善的任期制;行政监督制度——有法难依的困惑。第四章阐述乡镇债务的治理对策。本文在分析了乡镇债务的制度成因之后,在本章有针对性地提出了治理乡镇债务的五点对策建议。一是不断完善分税制的财政体制。建议合理划分各级政府的事权和支出范围,同时进行乡镇行政体制的再改革;合理划分税种,保证乡镇财政支出的客观需要;建议国家在完善现行分税制基础上逐步向彻底的分税制过渡。二是进一步规范财政转移支付制度。建议逐步规范财政转移支付的内容;逐步规范财政转移支付的形式;安排合理的激励机制;完善财政转移支付的监督机制;健全财政转移支付制度的法律法规建设。三是努力健全乡镇干部的任用制度。建议彻底解决好乡镇党委与乡镇政府任期不对等问题;引入竞争机制,提高民主程度、努力推进干部选拔任用制度改革;改变乡镇干部政绩评定标准。四是全面摸清债务情况、分门别类、逐步解决。要治理好乡镇债务,首先要对乡镇债务的底子彻底摸清,确定统一标准,然后按统一的标准进行分类,再根据债务类别有计划地采取相应的对策。笔者认为所有的乡镇债务可以划分为四大类:第一类为企业债务;第二类为国家政策性缺陷所带来的债务;第三类为公共基础设施建设所产生的债务;第四类为自身管理不善形成的债务。对于这四大类债务笔者提出了如下解决办法:对于办企业、上项目形成的债务要进行债务剥离;对于国家政策性缺陷所形成的债务,比如农村基金会债务、普及九年制义务教育制度形成的债务等,应由乡镇以上各级地方政府和中央政府通过财政转移支付的方式予以化解;对于公共基础设施建设所形成的债务,可以由乡镇以上地方政府按比例分摊予以化解;对于自身管理不善形成的债务,比如拖欠职工工资、奖金等形成的债务,则由乡镇采取有计划的增收节支办法予以化解。五是真正落实乡镇财政的监督管理制度。建议推行民主理财,加强农民和乡镇人民代表大会的监督,把财政建立在法制和民主的基础上;建立财政日常监督核查制度和乡镇主要干部离任审计制度;推行乡镇财政所长上级部门委派制度;建立新增大型项目的审批检查与公开招标制度,提高财政资金的投放效益。第五章为桃源县杨溪桥乡负债情况的实证研究。本章根据笔者掌握的第一手真实资料,全面揭示桃源县杨溪桥乡的财政活动的各个层面,展示这个乡的财政活动全貌,从而为全面深刻地认识乡镇债务问题的成因、危害,并有针对性地提出治理乡镇债务的根本之策。同时通过对该乡债务问题的实证研究可以为本文所提出的一些观点、对策提供令人更为信服的佐证。总之,通过本课题的研究,笔者认为,造成乡镇沉重负债的原因不是乡镇政府本身造成的,而是由一系列的具体制度在改革过程中存在的某些缺陷或者制度本身不健全所致。要彻底化解这一矛盾,非进行体制创新不可。毕竟,乡镇公共管理体制变革的最终目标是要在我国农村实现从传统意义上的统治向现代意义上的治理的转变,真正把我国农村建设成为和谐文明的社会主义新农村。
【学位授予单位】：湖南大学
【学位级别】：硕士
【学位授予年份】：2006
【分类号】：F812.8

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