旅游行业协会市场服务功能研究

【摘要】 自1998年国务院拉开政府机构改革的序幕，培育和发展行业协会就成为政府职能转换简政放权的路径之一，也是市场经济体制转型的需要。为了进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，将政府对市场的管理职能进一步转移到市场，就要重视旅游行业协会在旅游市场管理体系中不可替代的作用。如何发挥旅游协会在市场上的功能，是旅游行业协会求得发展空间所需要面对的新问题。目前对中国旅游行业协会的市场服务功能的系统性研究目前几乎还是空白,可见该课题具有一定的创新性。由于我国旅游行业协发展是在国家机构改革的推动下“自上而下”的产生和发展的特殊背景，行业协会深陷职能错位的困境，而未能充分发挥其应用的作用。为了适应和推动我国经济、政治、社会体制的转轨，管理体制必须从“部门主管”向“行业管理”的转变，这就要求协会的出路要定位在市场服务功能的充分发挥。本文重点从“对外行业维权、对内服务企业、多方协调功能、服务消费者功能”四个方面去挖掘旅游协会作为一个行业组织所能为市场提供的服务功能。这些功能既有从政府职能转换而来的，也有从国内外的旅游行业协会的活动经验中归纳和创新而来的，力图形成一个系统的整体的服务功能框架。最后为了保障旅游行业协会市场服务功能的充分发挥，从法律保障、政会关系、组织人员、职能定位、经费来源、行业自律六个方面提出了优化策略。 

第一章   绪论

1.1  研究背景

当今中国在政治、经济、社会等各方面都处于转型期，中央集权的力度在逐步减弱，市场经济的力量在不断增强，社会组织的规模和数量在不断增长，政府、市场、社会组织三方面的互动越来越活跃和频繁，政府的管理也在不断创新和完善。

为顺应时代发展的趋势，自 1998年起，从国务院陆续延至各级地方拉开了政府机构改革的序幕，以2002年国家经贸委宣布撤销9个国家工业局为标志，中央政府机构改革已经基本结束。在完成了9大委管局的撤销和机构调整之后，行业协会能否填补专业部委隐退之后留下的空白，担当起政府与企业的桥梁，真正担当起中介机构的责任，需要进行的是行业协会的改组与整合。

为推动行业协会的改革和发展，国家经贸委相继出台了一系列专门的政策文件，如 1997 年的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》、1999 年的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行）、2002 年的《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》。

随着中国的旅游业在近几年的快速发展，旅游业已经成为我国最具发展力的新兴产业之一。在我国加入 WTO  之后，旅游业的开放将更加深入和全面，意味着本土市场将承受来自国外成熟旅游企业的冲击和挑战。这就要求我国旅游行业协会应尽快与国际接轨，要求旅游行业协会作为政府和企业以外的一支重要力量，在促进旅游业发展、规范旅游市场秩序、提高旅游企业的国际竞争力等方面要发挥其具有的独特作用。

旅游行业协会属于“自上而下”模式成立的行业协会。这种协会的基本原则是在经费使用和运作上沿用原有的形式，同时从机关分流道行业协会的人员费用将由国家财政拨款。对于接收安置了分流人员的行业协会，国家经贸委也申请财政给予一定补贴。既然国家已经明确要把行业协会推向市场，那么国家将逐步取消对这些“自上而下”行业协会的大部分财政补贴必是大势所趋。一般在这种形势下，摆在行业协会面前的只有两条道路：发展成为真正意义上的行业协会，或者发展成为一般企业。殊途同归，旅游行业协会必将回归市场。

1.2  研究意义

西方发达国家发展市场经济的实践经验证明，行业协会这种非官方的组织，作为协调政府和市场关系的重要桥梁，它在一定程度上作为“第三部门”弥补经济发展过程中政府失灵和市场失灵的欠缺，在促进行业管理和行业发展方面，发挥政府和企业自身所无法替代的作用。行业协会作为政府与企业、公民间的中观力量在社会经济生活中扮演着极其重要的角色。在许多发达国家，行业协会作为联系社会与政府之间的协调器，一直发挥着重要作用。在日本，有学者指出，行业协会是完全理解日本在21世纪政治经济的关键。在德国，政府不直接管理企业，而是通过行业管理组织与企业进行密切联系，行业协会在管理协调等方面做了大量实际工作。

在市场经济发展中，行业协会应该发挥着非常重要的作用。但是我国的行业协会在实践中长期处于薄弱的发展态势。自 1998年起，从国务院陆续延至各级地方拉开了政府机构改革的序幕，原国家许多工业主管部门逐步转变为国家经贸委下的若干局，同时其相当部分的行政职能转移至陆续涌现的行业协会，意味着行业协会这一多年被忽视组织的重获新生。

但是行业协会究竟应该如何发展，行业协会的功能如何充分发挥，目前还处于探索阶段。我国旅游行业协会基本由旅游主管部门扶持，受其领导，是其附属机构，因而缺乏独立性。随着旅游产业的蓬勃发展，旅游政府管理部门的作用越来越局限，可以有效配置的政策和制度资源也越来越难以驾驭，传统旅游行业管理模式的转变迫在眉睫。市场资源配置的基础性作用未能充分发挥。在我国从计划经济向市场经济、从传统的社会形式向公民社会转型的过程中，如何充分发挥旅游行业协会的市场服务功能，使之成为旅游业市场管理体系的重要环节，是旅游行业协会管理模式转变所需要面对的新问题。

第二章   文献综述

2.1  行业协会的相关概念

行业协会 ， 英文为 “ Trade  Promotion  Association ”， 有时也称为“TradeAssociation”、“Business Association”、“Employer Association”等，是市场经济发达国家普遍存在的一种旨在促进行业发展、规范行业秩序的社会经济组织形式。不同的国家对行业协会的理解并不完全一样。美国《经济学百科全书》定义为：行业协会是一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。日本经济界认为：行业协会是指事业者以增进共同利益为目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。英国关于行业协会的权威性定义：行业协会指由独立的经营单位组成、保护和增进全体成员既定的利益的非营利性组织。

在中国，行业协会属于社会团体的范畴，定义的差别也较大，强调的重点也不同。我国学术界对行业协会这一特殊组织也还没有一个明确而具体的定义。本文采用1997年国家经贸委印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》中的定义：“行业协会是社会中介组织和自律性行业管理组织。在社会主义市场经济条件下，行业协会应是行业管理的重要方面，是联系政府和企业的桥梁、纽带，在行业内发挥服务、自律、协调、监督的作用。同时，又是政府的参谋和助手”。

2.2  旅游行业协会的定义与特性

2.2.1  旅游行业协会的定义

学术界对行业协会的整体研究比较多，对具体某一行业协会的研究较少，而对中国旅游业这一特定经济领域的行业协会进的专门系统性研究更为稀少，只有一些从某一方面对旅游行业协会进行探讨的文章。关于旅游行业协会的相关定义主要存在于一些规章条例与论著中，并没有统一的说法。笔者收集到的相关定义主要有：

（1）中国旅游协会现行《章程》第二条定义为：“本会是由中国旅游行业的有关社团组织和企事业单位在平等自愿的基础上组成的全国综合性旅游行业协会，是非营利性的社会组织，具有独立的社团法人资格。”

（2）《海南旅游条例》定义旅游行业协会是：“由旅游经营者自愿参加组成的行业自律性组织，依法经旅游行政主管部门批准和社会团体登记管理部门登记，取得社会团体法人资格。 旅游行业协会可以根据实际需要和经营业务设立分会。”

（3）江西省旅游协会章程定义为“江西省旅游协会是江西省内旅游企事业单位、旅游业相关部门、社会团体和个人自愿结成的全省综合性旅游行业社会团体，是具有独立的社团法人资格的非营利性社会组织，是中国旅游协会的团体会员。” 

（4）张建梅、韦广平在《法制化管理和行业自律相结合—旅行社业健康发展的必然选择》中指出“旅行社行业组织是各旅行社之间为加强旅行社行业内部以及与其他行业的沟通与协作，维护旅行社行业利益，促进旅行社的健康发展，提高旅行社服务质量及保护旅游者合法权益，而在资源基础上形成的民间组织。作为沟通官方与民间的桥梁，它发挥着非常重要的作用。”

综合以上观点，本文认为旅游行业协会是顺应社会主义市场经济发展的产物，是旅游市场经济条件下的一种社会经济组织形式；是以为政府、为企业、为社会服务为宗旨，沟通政府与企业之间的中介机构；是由旅游企业或个人自愿参加的专业性行业协会组织。为维护旅游行业整体利益，促进旅游企业的健康发展及保护旅游消费者的合法权益，在旅游行业内发挥服务、自律、协调、监督的作用，具有中介性、非政府性、非营利性、互益性的特点。

第三章  转型期我国旅游行业协会的市场服务功能定位...........12

3.1  行业协会发展与政策响应 ..................12

3.2  旅游行业协会的发展路径 .........15

第四章  旅游行业协会的对外维权功能...............20

4.1  法律服务：就侵害会员权益的行为发起申诉或实施惩戒措施 ...............20

4.2  风险管理：开展风险调查并及时向会员发出预警 ................21

第五章  旅游行业协会的对内服务功能.............23

5.1  市场研发和宣传推广功能 ..............23

第八章   优化我国旅游行业协会的服务功能的策略

原来的“政府主导型”行业协会是在计划经济体制内生存，目前很多的旅游行业协会依然在组织建设、人才配备、职能行使、经费来源等方面过于依赖政府，有些协会甚至依然在资金上享有财政的全额拨款，这样的协会就会将自身定位为“二政府”，思想观念上就会缺乏对企业的服务意识。就只会致力于寻求政府支持，而不会将市场服务是为协会的本职工作和生存之本。这样的协会在转型后的市场经济体制下是无法独立生存的，一旦失去政府的支持，，这样的协会必然会被市场淘汰。由于历史原因和生存现状，目前我国的旅游行业协会还不能发挥其应有的功能。因而，在政府机构改革持续深入和市场经济蓬勃发展的今天，旅游行业协会如何才能更好地发挥其市场服务的功能，本章从法律保障、政会关系、组织人员、职能定位、经费来源、行业自律六个方面提出了优化策略。

8.1  完善法律法规体系，提供制度保障

目前我国在关于行业协会的专门法律法规体系方面几近一片空白，主要的只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》和国家经贸委的《关于加快培育发展工商领域协会的若干意见》，以及各个协会制定的章程。在国外行业协会发展成熟的国家，关于行业协会的法律法规都比较完备，对于行业协会的组织成立、机构设置、职能定位、运行机制、秩序规范等方面起到了重要作用。

我国当前正处于体制转轨时期的旅游行业协会发展还不成熟，行业协会法律地位不明确、缺乏制度保障等问题从根本上影响行业协会的发展，在这个发展过程中不仅需要政府的引导、支持和规范，更急需完备的法律法规体系来培育协会的有序发展。行业协会要发展，就不可能仅仅依靠在原国务院或者经贸委发布的诸如《社会团体登记管理条例》或相关文件规定的只言片语，应该尽快出台关于行业协会的专门法和地方性政策法规，甚至是旅游行业协会专门法，将协会的组织、性质、职能和经费来源等从法律地位上加以明确，通过立法对行业协会的发起成立、运行机制、管理模式等进行规范，对协会的地位、职能、权力、义务等予以明确，构建适应市场经济发展的管理体制，并建立配套的行政管制和司法管制制度，以及健全的监督与评估体系，从而使得协会的各类活动都能有法可依，按章行事，从而逐渐消除政府在机构改革和职能转移的过程中的随意性，从法律地位的高度上来保障行业协会工作的规范有序的运行和发展。法律的保障将加快旅游行业协会的发展，并将大大促进旅游协会在市场上的服务功能的发挥。

结束语

改革开放推进社会主义市场经济的发展。社会主义市场经济体制的建立和发展，需要结束政府专业经济部门直接管理企业的体制。政治体制上，为了建立办事高效、适应社会主义市场经济体制的行政管理体系，国务院持续的进行6次政府机构改革。其中1998年机构改革的历史性进步在于政府职能转变有了重大进展，调整和撤消那些直接管理经济的专业部门。这些部门在原来计划经济体制下建立，是当时资源配置的载体，但是随着社会主义市场经济体制的建立，这些部门就完成了其历史使命，应该把资源配置的功能交还到市场，要充分发挥市场主体企业的主动性。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，特点是改革方案把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，继续简政放权。至 2013年国务院组成部门已由1982年的100个削减为 2013年的25个。在国家轰轰烈烈的机构改革和职能转变过程中，行业协会是我国深化行政体制改革重要途径和内容。旅游行业协会就是在国家机构改革和职能转变的推进下应运而生的。

本文的不足在于访谈过程中范围之局限在江西范围之内，而对于国内行业协会发展领先的地区未能实地考察；在有限的调查范围内多以饭店协会、旅行社协会、景区协会为重点，对于其他的协会涉入不多，调研不够深入全面。因为语言条件的限制，没有查阅外文资料，没有将国外的旅游行业协会的经营发展进行分析比较。

在后续的研究中，要做更多更全面的调查，并寻求多种渠道来掌握国外成熟的旅游行业协会的发展状况，进行比较研究，在市场服务功能方面努力探寻旅游行业管理向“大旅游、大市场、大产业”的方向推进的更有操作性的发展路径。

参考文献（略）