海外高层次人才引进财政政策评估研究-以南京市为例

发布时间：2015-01-01 10:53

 

【摘要】 随着经济全球化进程的不断加快以及科技的迅速发展，人才已成为区域经济和社会发展的核心资源，海外高层次人才更成为各国积极争夺的对象。在南京市率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化以及建设现代化国际性人文绿都的征途中，如何制定和实施更为积极有效的财政政策吸引海外高层次人才参与到全球化进程中，成为南京发展急需解决的问题，这也是本文所要研究的核心所在。本文通过综合运用规范研究与实证研究、比较研究、文献研究等研究方法，在界定“财政政策”、“海外高层次人才”、“人才引进”等重要概念的基础上，从人力资本与经济发展、市场失灵与政府职能、政策工具与政策评估等相关理论出发，以税收优惠和财政支出为主要维度，细致梳理了南京目前全市性以及各区、行业的主要人才引进文件中有关财政政策的内容，结合有关统计数据，对南京市现行的海外高层次人才引进财政政策进行评估与分析，指出南京市的人才引进财政政策已经比较全面，对海外高层次人才具有较强的吸引力，但是存在财政投入总量偏少且区域间不均衡、财政管理体制不健全、资金管理存在缺陷等问题，并且针对这些问题提出完善财政政策的建议，具体包括建立财政投入和税收优惠的法律机制、加大财政投入和薪酬福利激励力度、构建有利于海外高层次人才引进的风险投资机制、建立面向海外高层次人才创新创业的政策性金融体系、健全政府采购实施细则、加强财政资金投入绩效评估与管理六个方面。 

第一章    引言

 

一、选题背景

当今世界，政治多极化和经济全球化进程日益加快，科技进步令人目不暇接，国家与国家、国家与地区、地区与地区之间围绕资源、市场、技术的竞争激烈程度不断加剧。全球化使人才成为区域经济社会发展的核心资源，如何提高国家和地区人才创新力和竞争力已经成为各个国家和地区面临的共同问题，国际人才竞争日益成为决定各国经济发展和世界命运的重要因素。知识经济时代，智力资本的载体是人才，特别是高层次人才。“人才是第一资源”成为各级政府的共识。高层次人才的短缺，亦是各级政府共同面临的挑战。解决人才资源危机的途径有二：一是培养与开发人才；二是引进与配置人才。从长期看，培养与开发人才是根本解决方法，但由于培养高层次人才投资高、回报周期长，远水难解近渴，引进人才便成为快速集聚人力资源的有效方式。因而，构建人力资源强国，在积极培养人才的同时引进海外高层次人才为我所用，是在国际社会中取得竞争比较优势，增强国家核心竞争力，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的必然选择。

在人才引进中，同样存在“帕累托80/20定律”，抓住关键少数人才，重点引进高层次人才，有利于实现以较小的成本获取较大的利益。目前，高层次人才引进已经得到了各级政府的高度重视，越来越多的研究人员开始关注怎样吸引人才、激励人才、构筑人才高地。人才投入是赢得未来的战略性投入，是效益最大的投入。人才投入产生的不是加法效应，而是乘数甚至指数递增的效应1已经成为政界和学界的普遍共识。

高层次人才能够创造可观的经济和社会效益。根据江苏省1998年到2003年的相关数据分析，采用GDP多元回归模型，发现高层次人才对经济发展的促进作用十分明显。一名高层次人才对于促进经济发展的作用相当于一名专业技术人员的4.3倍，高层次人才的科技成果转化是同额科技经费投入的14.2倍。

 

 

 

二、选题研究意义

政府在管理和调节宏观经济运行时，需要特别注重经济政策的综合运用。财政政策作为主要的宏观经济调控政策之一，在促进区域人才引进特别是海外高层次人才引进上，呈现出政策导向和扶持功能。财政支出的总量和结构上的引导、税率水平的相机调整等政策安排，都会对海外高层次人才引进产生重要影响。而且，财政政策所具有的内生导向性功能，将从制度层面上改善相关经济主体对政策稳定性的理性预期。因此，各国政府在制定政策引进海外高层次人才时，都积极发挥财政政策的作用。

新中国成立以来，政府一直强调吸引国外留学人员和外国专家为国服务，但真正把引进海外高层次人才作为一项人才战略，则始于中央政府在2008年实施的“千人计划”，地方政府为配合“千人计划”亦纷纷制定适应本地区的海内外高层次人才引进计划。到目前为止，我国已经建立起一个支持与激励海外高层次人才引进的庞大的财政政策体系。目前支持与激励海外高层次人才引进的财政政策对人才引进究竟有哪些影响？激励海外高层次人才引进的财政政策应该包括哪些方面的内容？如何修订、完善和创新现有的财政政策等等，需要学术界进行深入的理论和实证研究给予回答。我国理论界对海外高层次人才的研究尚处于起步阶段，专门针对引进海外高层次人才财政政策的研究几乎未有学者涉及。因此，本文希望能够在这方面做出一些理论上的开拓。

对南京而言，本文的研究有助于建立健全南京市的人才引进政策体系。财政政策是政策体系中至关重要的组成部分，其质量直接关乎政策执行的效果。本文非常重视对南京市海外高层次人才引进财政政策进行梳理、分析、归纳与总结。从当地政府的实际需求出发，进行实证研究，将研究结果与现实需求紧密结合起来，可以直接为决策者提供政策思路和措施。对加快人才强市和现代化人文都市建设，进而推动南京经济社会全面协调可持续发展也具有较强的实际意义。

 

第二章    海外高层次人才引进财政政策基本概念与基础理论分析

 

财政政策是政府进行宏观调控的经济政策的重要组成部分，一般是指政府为实现一定时期的宏观调控目标而制定的指导财政活动、处理财政分配关系的基本准则和措施的总和。本文的海外高层次人才引进财政政策是指政府为了满足经济社会发展对高层次人才的需求，实现高层次人才供求平衡的目标，对财政支出进行调节的措施总和。理论上从政策工具的角度可以把财政政策分为税收政策、公共工程支出政策、政府消耗性支付政策、转移支付政策和公债政策5种。但在本文中，海外高层次人才引进的财政政策可分为财政直接支出政策和税收政策：财政直接支出政策包括人才引进专项拨款、财政担保、贷款贴息和政府采购等；以税收调节为主的财政政策主要包括优惠税率、税收减免、税收抵扣、准备金制度和延期纳税等。

 

一、财政政策的功能分析

由于我国的人才市场发展尚不完善，高层次人才资源短缺且没有得到合理配置，政府的宏观调控不可或缺。财政政策的重要功能是支持公共产品的提供、弥补市场失灵，而海外高层次人才引进的风险性和正外部性，决定了海外高层次人才引进对财政政策的需求性和财政对海外高层次人才引进给予优惠政策的必要性。因此，政府需要运用财政政策激励海外高层次人才引进。这决定了我国政府必须设计科学性、可操作性的财政政策，并不断改进完善，通过发挥财政政策所独有的功能，促使引进海外高层次人才政策目标的实现。但我们必须明确，在市场经济国家，必须充分发挥市场配置人才资源的基础性作用，政府调控不可越俎代庖。财政政策的制定和执行必须在市场不能或者难以做好的领域发挥作用，弥补市场的不足，切忌因此造成政策依赖。

乘数理论可以解释财政政策对经济的作用，该原理表示政策工具所引起的社会经济变动数量，并不仅仅是政策工具本身的变动数量，而是以乘数呈夸张或收缩状态的。税收增加会使国民收入减少，税收减少会使国民收入增加。政府实施税收优惠政策，有利于加倍刺激有效需求，促进经济增长，国民收入的增加量是税收减少量的乘数倍。但是扩张性的财政政策亦能挤出私人投资，导致经济增长的效应下降。挤出效应的理论模型表明，政府在对经济增长进行调控时，一定要注意政策的一致性，避免政策上的矛盾，即尽可能减少政策的成本支出，增加政策的收益。

 

二、相关概念界定

（一）海外高层次人才涵义

“海外高层次人才”一词的出现与我国吸引海外留学人员回国的政策息息相关。新中国成立之时，以钱学森、邓稼先为代表的广大海外留学人才在国防、科技等领域发挥了极为重要的作用，做出了不朽的贡献。自改革开放以来到 2010年底，我国各类出国留学人员已超过190万。由于海外留学人才在建设中国特色社会主义和实现中华民族伟大复兴过程中的积极作用，党和政府制定诸多吸引海外留学人员回国工作的政策。1992 年国务院办公厅发布《关于在外留学人员有关问题的通知》、2001年人事部、教育部等联合出台《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》，紧接着 2005 年、2007 年、2008 年又出台相关通知鼓励高层次留学人才回国工作。

南京市引进海外高层次人才的计划主要是紫金人才计划和领军型科技创业人才引进计划（321计划），笔耕文化传播，其中“321计划”对海外高层次人才的界定较有代表性，因此本文“海外高层次人才”的内涵采用“321人才引进计划”中对“海外高层次人才”的界定。

 

 

 

第三章  国内外海外高层次人才引进财政政策经验借鉴............22

一、发达国家及地区吸引海外高层次人才的财政政策经验............22

（一）美国经验..........22

（二）欧盟经验....................24

（三）韩国经验................25

第四章  南京市海外高层次人才引进财政政策现状及问题...............33

一、南京市海外高层次人才引进相关财政政策..............35

（一）全市性海外高层次人才引进财政政策..................35

第五章  南京市海外高层次人才引进财政政策建议..............43

一、建立财政投入和税收优惠的法律机制.............43

二、加大财政投入和薪酬福利激励力度............44

 

第五章  南京市海外高层次人才引进财政政策建议

 

在日益激烈的人才竞争中，各国政府都制定了一系列财政政策以支持海外高层次人才引进工作，同时选择能够促进本地区经济社会发展、促进区域竞争力提高、符合未来发展潮流的产业加以重点扶植。因此南京市海外高层次人才引进财政支持政策的基本思路应该是充分利用财政政策的积极影响，大力增加人才引进专项资金的投入，以政策性融资和信用担保为基本导向，引导社会资本自由进入人才引进创新创业领域，增加资金供给途径。

 

一、建立财政投入和税收优惠的法律机制

从南京市的实际情况来看，政府出台了大量引进海外高层次人才的政策，但是其中涉及财政政策的部分大都以暂行条例、部门规章等形式出现。现行的财税优惠政策范围广、内容多，比较分散，缺乏系统性。由于现行财税政策的行政色彩浓厚，法律效力有限，而且部分政策之间互不协调，政策冲突的情况时有发生。这导致财政政策的稳定性、科学性、权威性都受到影响，使得海外高层次人才和企业难以完全了解政策、利用政策。

要尽快改变南京市现行财税优惠政策支离破碎、纷繁复杂的局面，建立财政投入和税收优惠的法律机制是基本解决方法。具体而言，可以采取以下步骤：首先，南京市财政局和地税局利用职能优势，与人才工作办公室合作，通过认真、深入、细致的调查和研究，结合区域定位和产业政策的需要，对原来离散、繁琐、相互矛盾冲突以及缺位的财政支出和税收优惠政策进行一次全面综合的梳理，使南京市的财政支出和税收优惠政策系统化、条理化。其次，对于目前已经经过实践检验行之有效的、相对成熟的条列和规章制度，通过南京市人民代表大会，使之上升到法律法规的层次，以提升财税优惠政策的透明度和法律效力。最后，从长远来看，南京市可以借鉴国外经验，在立法法允许的权限之内，制定一部统一的《人才引进财税优惠法》，对优惠的具体标准、条件、程度、范围、内容、审批程序、审批办法、对象的权利和义务等等做出详细的、具有可操作性的规定，坚决杜绝和严厉打击“人情政策”、“关系政策”。

 

第六章  结论

“为政之要，唯在得人”，“为天下者，譬如作大厦，大厦非一木所成，必聚才而后成”。面对“十二五”时期的机遇与挑战和建设现代化国际性人文绿都的“南京梦”，南京在引进海外高层次人才的征途上依然任重而道远。

南京现行的人才财政政策对促进南京市战略性新兴产业和高科技产业发展具有积极作用，对于吸引海外高层次人才来宁工作和创业具有一定的吸引力。作为行政信号之一的财政优惠政策是政府积极行政措施的一种体现，表明了政策对高层次人才、战略性新兴产业和高科技产业的优先支持导向，政策的正面效应是明显的。与此同时，南京市目前的人才政策、财政政策与南京市的发展规划在目标一致性方面尚有不足。在一些政策领域，如政府投入、中小企业扶持发展、风险激励政策和海外高层次人才引进的关系等方面，南京市的财政政策缺乏从综合的角度和长远的目标来考虑绩效，或因缺乏完善的绩效考核导致政策的有效性还有待进一步提高。南京的财政政策实现有效吸引海外高层次人才和积极产业发展目标，需要根据南京的总体规划，在不同的领域制定目标明确的、相互协调以及针对性、可操作性较强的规范的财政政策。

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本文编号：10976