云南省财政贴息资金绩效审计研究

发布时间：2014-12-08 09:52

【摘要】 2010年我省在全省县级以上行政机关推行行政绩效管理、行政成本控制、行政行为监督、行政能力建设的“效能政府”四项制度，且省政府将行政绩效管理制度的具体实施安排由省审计厅牵头。因此，提高政府和公共机构的管理绩效，不同领域、不同行业绩效审计问题已成为当前我省各级审计机关的重要任务。《云南省审计厅2011年至2015年审计工作发展规划》中指出：“全面开展绩效审计，促进经济发展方式转型和产业结构调整，推动扩大有效投资，重点关注财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，同时进一步关注社会效益和生态效益，促进建设资源节约型和环境友好型社会。积极推进行政绩效审计，促进建立健全政府部门绩三效管理和责任追究制度。……”按照《审计署2008年—2012年审计工作发展规划》要求,云南省审计厅积极开展了不同领域和不同行业相关资金和项目的绩效审计,其中:2009、2010年就分别对我省固定资产投资项目贷款贴息资金、我省企业技术改造项目贷款贴息资金开展了绩效审计，审计中我们意识到财政贴息是政府为支持特定领域的发展，根据宏观经济形势和政策目标，对某些领域或项目的贷款利息在一定时期内给予部分（或全部）补贴的政策。财政贴息政策具有很强的杠杆作用，政府可以利用贴息政策，支付较少的资金拉动较大的投资。我们以为省政府科学决策服务为目标，将审计侧重点放在评价贴息政策执行效果等方面，通过分析审计发现的问题，揭示贴息资金管理体制、机制上存在的缺陷并建议政府加以改进。通过审计，不仅揭露和纠正了相关部门在执行该项政策中存在的重大违法违规行为，得到了省委、省政府领导的高度重视和政府有关部门的充分肯定，而且从宏观和全局揭露了制度性缺陷，从更高层次提出解决问题的办法，有力地推动了云南省固定资产投资项目贷款贴息政策和云南省企业技改贴息政策的完善修改，促进了政策的落实，为推进法治政府建设、完善财经制度，充分发挥了审计建设性作用。目前我省的财政贴息资金已运用到很多领域，对我省产业结构调整、高新技术产业及工业企业的可持续发展以及鼓励民间资本支持我省建设以及创造就业机会，维护社会稳定等有着“四两拨千斤”的重要作用。贴息资金的使用效果直接影响着我省社会的稳定和经济的健康发展，因此，也是我省各级审计机关开展绩效审计的重点领域。在审计中我们借鉴和参考了国际、国内“政府绩效审计”的理论和实践。同时也发现,关于“政府绩效审计”（其中也包括了对财政支出及各专项资金的绩效评估等内容），我们有很多国际、国内理论体系及较多的实践经验可借鉴,但对“贴息资金”，财政支出中特定类别的支出，由于目前各省经济发展水平不同，补贴对象、形式不同，专门针对财政贴息资金绩效审计的可供借鉴的具体实践经验有限。我们通过对固定资产贴息资金、技改贴息资金的绩效审计实践，推动和促进政府完善了我省相关的财政贴息政策，使之发挥了其应有的作用。因此我认为有必要将我们在审计实践中遇到的困难、取得的经验和成效进行总结和梳理，并上升到理论的高度。通过对云南省财政贴息资金绩效审计中存在的困难、问题及如何推进我省财政贴息资金绩效审计的途径进行思考、提炼和研究，透过对财政贴息资金等财政专项资金的绩效审计来找寻我省财政贴息专项资金绩效审计的一般规律、技术方法和相关经验，可对财政贴息资金绩效审计理论和实践进行适当补充。也可为其他地区开展财政贴息资金绩效审计提供理论依据和实践操作参考。

导    论 

一、研究背景与意义 
（一）研究背景 
中国特色绩效审计要在真实、合法的基础上开展。审计机关对重大违法违规问题要毫不放过，过去如此、现在如此、将来也要如此，要充分揭露、深入查处，要加大对重大违法违规案件线索的揭露和查处力度。当今的世界审计处于以绩效审计为中心的现代审计阶段，是政府审计的发展方向。绩效审计在一个国家和地区的重视和运用程度，已经成为衡量该国或地区审计发展水平及审计是否具有活力的重要标志。从世界审计历史看，绩效审计出现于 20 世纪 40 年代中期，在 20 世纪 70 至 80 年代得到较快发展，20 世纪 90年代完成了传统财务审计向以绩效审计为中心的转变。但是，绩效审计的发展存在不均衡性。总体来看，实施绩效审计较早的国家和地区，一般处于世界经济领先行列，比如北美的加拿大、美国，西欧的英国和北欧的瑞典等。我国 20 世纪80 年代初建立了中国的审计制度，1983 年 9 月在全国各地相继成立政府审计部门，我国绩效审计的研究在此之后才正式开始。1991 年全国审计工作会议上，审计署首次提出：“在开展财务审计的同时，逐步向检查有关内部控制制度和效益审计方面延伸。”2000 年加入 WTO 以后，我国审计界开始思考：中国如何开展绩效审计，如何与国际接轨，如何付诸实践。 随着社会主义市场经济的发展，改革开放的逐步深化，政府职能的转变，特别是党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要进一步健全公共财政体制，公共管理部门积极开展了绩效管理；而公众参政议政的意识和能力也日益增强，社会公众越来越关注各级政府管理、分配、使用公共资源的绩效问题，这就要求国家审计机关对政府财政收支进行绩效审计。
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二、研究文献综述 
国外开展财政绩效审计的经验对我国具有重要的借鉴意义，通过对国外开展财政绩效审计的状况的了解、学习对促进完善国家治理、加强我国财政绩效审计和财政支出绩效审计的规范有较强的理论和实践指导意义。财政贴息是财政支出的一种。财政贴息是用有限的财政资金带动更多的社会投资和银行贷款以发展社会经济、贯彻政府政策意图的一项重要措施。它具有很强的杠杆作用，政府可以利用贴息政策，支付较少的资金拉动较大的投资。财政贴息资金的绩效审计主要是“跟进”贴息政策的落实。目前针对贴息资金绩效审 计的具体实践成果不多，但财政贴息资金绩效审计的理论研究基础是财政绩效审计研究。财政绩效审计的经验、技术和方法对财政贴息资金绩效审计的实践有着重要的参考和借鉴价值。  “绩效审计”这一概念首次阿见于 1948 年 3 月阿瑟•肯特在美国《内部审计师》杂志发表的“经营审计”一文。1953 年公布的《英国国家审计法》对绩效审计的定义为：“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果情况”。
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第一章 财政贴息政策及绩效审计的一般理论概述 

第一节  财政贴息政策的一般理论概述 
一、财政贴息及政策的涵义界定 
通过审计，不仅揭露和纠正了相关部门在执行该项政策中存在的重大违法违规行为，得到了省委、省政府领导的高度重视和政府有关部门的充分肯定，而且从宏观和全局揭露了制度性缺陷，从更高层次提出解决问题的办法，有力地推动了云南省固定资产投资项目贷款贴息政策和云南省企业技改贴息政策的完善修改，促进了政策的落实，为推进法治政府建设、完善财经制度，充分发挥了审计建设性作用。财政贴息，亦称"利息补贴"。它是指国家财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。  财政贴息实质上等于财政代替企业向银行支付利息。财政贴息是用有限的财政资金带动更多的社会投资和银行贷款以发展社会经济项目、贯彻政府政策意图的一项重要措施。  财政贴息是财政补贴的一种重要形式。它具有政策性融资的杠杆功能，能够发挥拉动社会投资，引导资金流向，分散财政投资风险的宏观调控作用。对于财政贴息的运作原理，可通过以下例子说明：如果金融机构年贷款利率水平为12% ，某一项目需要资金 10 亿元，却只能承担 2%的年利率，按照市场机制运作的原理，它无法从商业性贷款渠道得到所需资金。但若有财政承担另外 10%的年利息，对于贷款方来说，便可以得到 12% 的一般利率，从而愿意向项目提供资金。这样财政不仅有效的支持了该项目的建设，而且用 10%的贴息资金引导了相当于 100%的社会资金的使用方向，杠杆效应高达 10 倍。
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第二节  财政贴息资金绩效审计的一般理论概述 
一、财政贴息资金绩效审计的概念 
政府绩效审计是政府绩效管理的重要组成部分，审计的基本功能决定了政府绩效审计在改善政府绩效管理中的双重作用：一方面发挥批判性作用，揭示和查处政府绩效管理中存在的问题;另一方面发挥建设性作用，在揭示和查处问题的基础上，提出改进绩效的建议。开展绩效审计是我国审计机关的法定职责，加强政府绩效管理是我国行政体制改革的重要目标。财政贴息资金是财政资金的组成部分，对财政贴息资金的绩效审计属于对财政专项资金的绩效审计，其概念和意义与政府绩效审计一致。现在大多数国家的政府审计都是由财务审计和绩效审计这两种基本的审计类型构成的，而且对于一些西方发达国家来说，绩效审计已经成为当代政府审计的主流形式。把绩效审计正式作为国家审计机关的法定职责，大规模、有意识地开展绩效审计却是始于 20 世纪 70 年代。1977 年，最高审计机关国际组织第九届国际大会通过的《利马宣言——审计规则指南》，对当时新兴的绩效审计给予了充分的肯定，明确指出，“最高审计机关的传统工作任务是审计财务管理与会计账目、会计工作是否符合法律和规章制度。除了这种重要性和意义都不容置疑的财务审计之外，还有另一种同等重要的审计——绩效审计——即对公共当局的绩效、经济性、效率性和效果性进行的审计。”
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第三章 推进我省财政贴息资金绩效审计的思路与路径.......... 40 
一、推进我省财政贴息资金绩效审计的总体思路........... 40 
二、推进我省财政贴息资金绩效审计的路径............. 40 
结    语.......... 44

第三章 推进我省财政贴息资金绩效审计的思路与路径 

一、推进我省财政贴息资金绩效审计的总体思路 
按照审计工作“二十字”方针作好我省财政贴息资金绩效审计工作；运用现代信息技术提高绩效审计质量；提高绩效审计成果运用水平。 对于贴息资金绩效审计而言，专项资金绩效审计在我国正逐步推广，由于财政专项资金内容、范围较广，贴息资金只是专项资金中的一部分，目前，开展财政贴息资金专项审计的地区不多，一方面，目前我国审计处于财务收支为主，财务审计与绩效审计共同发展阶段，审计人员注重财政资金在筹集使用过程中是否存在贪污、挤占挪用行为，资金是否按规定用途使用，即传统的真实性审计。另一方面，审计结果要得到政府重视也导致审计关注度与各地政府首长的关注度相连。因此，对各类财政专项资金的绩效审计也包括贴息资金绩效审计也在摸索之中。针对财政体制问题，我们审计中应重点揭露管理不善，决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等重大问题，从改善资金管理、提高资金使用效益、减少违法违规问题入手，因此，财政贴息资金绩效审计要求审计内容包括：贴息政策评估、决策审查、资金管理、使用效果，最终要落脚到财政体制、财政管理、财政制度、政府行为、经济发展水平等方面。
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结  语 
政府绩效审计是政府绩效管理的重要组成部分，审计的基本功能决定了政府绩效审计在改善政府绩效管理中的双重作用：一方面发挥批判性作用，揭示和查处政府绩效管理中存在的问题;另一方面发挥建设性作用，在揭示和查处问题的基础上，提出改进绩效的建议。开展绩效审计是我国审计机关的法定职责，也是提升审计机关在国家治理中地位的途径。按照《审计署 2008 年—2012 年审计工作发展规划》要求,云南省审计厅积极开展了不同领域和不同行业相关资金和项目的绩效审计,其中:2009、2010 年就分别对我省固定资产投资项目贷款贴息资金、我省企业技术改造项目贷款贴息资金开展了绩效审计，审计中我们意识到财政贴息是政府为支持特定领域的发展，根据宏观经济形势和政策目标，对某些领域或项目的贷款利息在一定时期内给予部分（或全部）补贴的政策。财政贴息政策具有很强的杠杆作用，政府可以利用贴息政策，支付较少的资金拉动较大的投资。我们以为省政府科学决策服务为目标，将审计侧重点放在评价贴息政策执行效果等方面，通过分析审计发现的问题，揭示贴息资金管理体制、机制上存在的缺陷并建议政府加以改进。
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本文编号：10246