中国城乡收入差距，地方政府开支及财政自主
发布时间：2016-12-02 09:31
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中国城乡收入差距，地方政府开支及财政自主 20693字 投稿：何庙庚
全文18页 共20693字
恩格斯说过：“分配并不仅仅是生产和交换的消极产物，它反过来也会影响生产和交换。”[1]在我国，收入分配公平是实现共同富裕、构建社会主义和谐社会的利益基础，是社会持续、稳定发展的前提条件。十几年前，邓小平就明确讲过：“分配问题大得很，解决这个问题比解决…
一、工业化过程中导致城乡居民收入差距扩大的自然因素所谓自然因素是指在没有政府干预条件下发挥作用的因素。城乡居民收入差距是否在人类社会的任何发展阶段都存在，这是一个需要进行逻辑推论和实证分析的问题，但笔者可以断言，在人类社会的不同发展阶段，导致城乡居民…
[摘要]自1997年11月，联合国教科文组织第29届大会通过了建立“人类口头与非物质文化遗产代表作”的决议后，“非物质文化遗产”逐渐引起国内外学界的高度关注。本文主要从国内学者们对非物质文化遗产的基本内涵的理解、对非物质文化遗产发展现状以及保护措施的…
作者：陶然刘明兴
世界经济文汇 2007年08期
一、引言
从1978年开始的市场经济改革已经改变了中国的经济面貌，而且整体上提升了城市和农村的物质水平。在过去的27年中，中国从计划经济体制改革为新兴的市场经济体制，同时取得了年均GDP增长率超过9％的瞩目成就(Lin et al.,2003)。市场经济改革同时也极大地改造了农村面貌。在1980年代早期，随着家庭联产承包责任制的实施，农村生产力有了稳定的增长。由于满足了消费者对商品的巨大需求，利用了广大的廉价劳动力，乡镇企业得到了迅猛的发展，农业产业化也在1980年代的后期起飞，并且在1990年代早期继续快速发展(De Brauw et al.,2004)。而到了1990年代后期，越来越多的农村人口开始来到城市打工，打工获得的收入要远远大于他们呆在农村所挣的收入。
然而，中国迄今为止的发展历程并不是没有问题，其中，城乡收入差距呈现出了明显的波浪形模式。1980年代农业产业化发展显著地增加了农民的收入，因此城乡收入差距系数从1978年的2.6下降到1984年的1.8，但随即又反弹到1995年的2.9，1990年代中后期由于政府增加农产品采购价以及该时期城市发展速度下降导致城乡差距再次有了一个短暂的下降，1997年城乡收入差距系数下降到了2.2，这一系数与1994年相比下降了38％。自从1998年开始，城乡差距再次迅速反弹，到2005年创下历史新高，城乡差距系数达到3.2(见图1)。
图1 城乡收入比率
数据来源：国家统计局，各年。
在农村地区中，农业产业化发展较快的沿海地区发展速度要远远快于其他地区，可是更倚重于传统农业的内陆地区在1990年代后期发展速度接近于停滞。与此同时，过重的税收负担导致农民积极性受挫而引发了广大农民的抗议。在中国的主要粮食产业大省，比如安徽、湖北、湖南、四川，向农民征收的农业税超过他们总收入的30％(Chen,2003:Tao and Liu,2005)。在极端情形下，农民无法承受如此重的税收，大量的农民选择流向城市而让土地闲置(Berstein and Lu,2000)。最近几年在加快工业化和城镇化的进程中，中国正经历着过度征用土地的浪潮，在尚不完善的城乡土地转换机制下，日益深入的地方政府主导下的土地征用使数以百万计的农民未得到补偿并处于失业状态(Zhou,2004)。
在城乡差距扩大会导致增加社会不安定因素的背景下，中国政府在过去的几年中已经开始雄心勃勃地着手提高9亿农村人口的生活水平，缩小他们和城市人口生活水平的差距。2006年3月通过的十一五规划(2006-2010)要求加大对农村地区和欠发达地区的支持力度，并且改善投资结构。除了从2002年开始实施的农业税制度改革，将于2006年底之前逐渐取消所有的农业税收之外，加大对农村基础设施的投入和农产品的补贴，以及提高社区公共服务水平已经成为中央政府创建“社会主义新农村”的主要政策框架。财政政策是这一战略的首要政策工具，在接下来的几年中，更多的中央财政转移将帮助建设农村基础设施，加强农业生产技术含量，减免贫穷家庭子女的学费和书费，建立农村合作医疗保险体系。
在持续的城乡差距扩大和农村严重落后的公共服务背景下，政府建立“社会主义新农村”的政策肯定是值得称赞的。中央政府的财政转移将有助于缓解农村财政资源严重短缺的局面，然而，单凭更多的财政资源就能增加农民收入，减轻城乡差距问题吗？在中国这样的大国，中央政府能否贯彻这些政策的关键取决于地方政府的效力。只有更有效地把财政转移用在提高农民收入的政策上，这些政策才能够有助于解决严重的城乡差距问题，而这进一步取决于地方政府是否有足够的动力去实施这些政策。通过把更多的财政转移拨给农村地区，尤其是欠发达地区将有助于减少城乡差距，这是建立在资金将自动地分配给目标受益人这个假设条件下的。但是这个假设成立吗？因为中国的地方政府官员是由上级任命的，因而他们往往是对上级领导负责而不是对当地群众负责，这是我们怀疑这个假设的原因。而且，在中国当前的制度框架下，城市人口拥有更多的政治代表，在政府政策制定上拥有更大的话语权。因此，地方政府有着内在的倾向去制定更符合城市人口利益的政策，在这个环境下，中央政府期望通过更多的财政转移来提高农村人口生活水平的政策会被有效执行吗？
基于最新的1994年到2000年之间的地级市数据，本文旨在通过分析地方政府财政开支及其财政分配变动对中国城乡差距的影响来部分地解决上述问题。通过探索地方政府财政开支对城乡差距的影响，本文将估计地方财政制度的城市倾向度，更重要的是，我们打算更进一步地分析地方政府财政支出模型和地方政府财政开支对城乡差距的影响之间的关系。换句话说，地方政府开支主要来自于当地政府税收收入和主要来自于上级政府财政拨款之间有什么区别？我们从1994年开始的面板数据尤其适用于我们的分析，因为自从1994年开始，中国的财政制度经历了税收中央集权化，而在财政支出分配上没有相应变化。这导致地方财政开支中有更大的份额是由上级政府拨款提供的，这一倾向对地方政府在缩小城乡差距上的责任和效力的影响是如何作用于城乡差距的，这显然是一个重要的问题。我们希望这个分析能有助于衡量政府最近支持农村发展的政策所可能产生的影响。
文章的结构是这样安排的：第二部分讨论了城乡差距的制度根源，并强调了政府的财政制度在改善或者加剧城乡差距的过程中正起着越来越重要的作用。第三部分首先简要地介绍了1994年中国税收集权改革，并认为这一改革是由中国政治体制的内在逻辑决定的，这将降低地方政府的财政独立和对农村人口的责任。基于分析中国270个地级市面板数据，第四部分首先描述了1994年至2003年中国城乡差距，地方政府开支和地方财政自主的情况，然后分析了地方政府开支和地方财政自主对城乡差距逐步减弱的影响。第五部分是结论。
二、中国城乡差距的制度决定因素
有很多文献分析中国城乡差距，对中国不平等现象的分解分析表明，1988年城乡差距在国家整体不平等中占有40％，而到了1995年这一比例下降了6％—7％，尽管与此同时城乡差距的绝对数量上升了24％。这表明城市和农村内部不平等的加剧更甚于城乡差距本身，从而导致了城乡差距在中国整体不平等中的重要性降低(Li,2002,World Bank,1997)。
也有大量的文献探究中国城乡差距现象的持续甚至扩大背后的制度性决定因素(Yao and Zhu,1998; Khan and Riskin,1998; Yang,1999; Kanbur and Zhang,1999)。根据这些文献分析，中国城乡分割的原因已经随着时间的推移发生了改变，在中央计划经济时代，城乡差距主要是由政府推动的重工业发展战略所导致。农产品的生产和收购都由政府控制以及户口制度，使得政府能够以较低的价格获得农产品来维持城市人口的消费(通过配给)，并且可以控制劳动力的流动，增加工业投资(Lin et al.,2003)。在这一时期内，政府优先发展城市的意图也可以通过政府公共品投入政策反映出来，政府对城市人口进行食品补贴，基础设施和公共服务设施建设也大多集中在城市。
作为1970年代后期经济改革的一部分，一系列的经济政策被用来缩小城乡分割，这些政策包括家庭联产承包责任制(HRS)，农产品收购价格的提高，对乡村间及其城乡间劳动力流动限制的放宽(Yang,1999)。这些政策在不同程度上都有助于减轻城乡差距，1980年代前期家庭联产承包责任制和农产品收购价格的提高有助于加快农业收入增长和降低城乡收入差距。然而，到了1980年代中期，家庭联产承包责任制对提高农村收入的作用逐渐减弱(De Brauw et al.,2004)。在1990年代中期农产品价格经历了再次的上升，这期间同时伴随着粮食产品价格的上升。粮食市场上存在的国家和私营企业之间的竞争导致了粮食价格的上升，因此，与其说是政府提高农产品收购价格还不如说是粮食价格增长，促进了1994年至1997年之间短暂的城乡差距缩小。同理，1997年至2000年政府农产品采购价格下降了20％也是由于粮食市场价格的下跌。政府对农产品价格调控的重要性逐步下降的另一个原因是，农民从非农产业获得的收入占总收入份额越来越多，自从1990年代中期开始这一趋势正在加速。从2000年开始，中国经历了农产品市场价格的进一步放开，这使得政府在农产品价格上的调控手段对改变农村收入和城乡差距所起的作用进一步降低。
在整个经济改革的进程中，对农民进城打工的限制是逐步放开的。尽管有人会说在过去的十年中劳动力流动限制和户口制度的存在对城乡差距持续起着作用，这一论点很难成立，因为1990年代以来城市经济的快速发展以及劳动力流动限制的放松，导致劳动力流动迅速增长。在1990年代，随着乡镇企业增长率降低，农村劳动力进城就业渠道的建立，地区间交通及通讯的快速发展，原来阻碍流动人口获取粮食和住房的城市管理体系的退化，这些因素都有助于大量的流动人口进入城市(Rawski,2002)。即使回到1990年代早期，Hein Mallee宣称“统计数字表明农村流动人口可能在5000万到6000万之间”(引自Solinger,1999)。最近这个数字进一步增大，根据2000年国家人口普查数据，到2000年为止，大约有1亿2100万的流动人口(离开他们的居住地并且在过去一年中找到一份至少持续6个月的工作)，其中9000万的流动人口在城市(他们中的8840万人口来自农村)(国家统计局，《中国劳动统计年鉴》，2002)。
由于劳动力流动限制的降低，数以千万计的农民工在城市所获取的收入要比他们留在农村多得多，记住，大多数的农民工并没有得到城市户口，在收入统计的时候仍然被归于农村人口收入。大规模的流动人口显然增加了农村平均收入，在阻止城乡收入差距继续扩大方面起着积极的作用。如果我们采取更加激进的户口制度改革导致更多的农民工获得城市户口，目前的城乡收入差距可能会比现在更大。这是因为平均来说农民工的收入要比纯农民高得多，但是比城市人口的收入要低一些。尽管持续的流动人口加入城市人口会降低城市人口的平均收入，但是在边际上会以更大的比例降低农村人口平均收入，因此至少在短期里，通过户口制度改革而让更多的农村人口获得城市户口将会提高而不是降低城乡收入比例。
维持城乡差距的另一个因素是中国高度偏向城市的财政体系。中国的财政体系极大地偏向城市是众所周知的(Wei,1997)。其部分原因可能是城市投资的高回报率，然而尤其是1990年代后期以来政府对财政体系的强烈干预(通过银行和证券市场)使得更多的财政资源流向业绩较差的国有企业。由于政府对国家财政部门控制权的日益直接和巩固，政府通过政策贷款和宽松的上市约束来努力把国有企业从破产的困境中拯救出来。政府如此强烈的干预使得对国有企业的补偿比他们生产力的提高增长得更快，而且这也推动了这一时期城乡差距的扩大(Knight and Song,1999)。然而，随着国有企业的大规模重组和1990年代后期国家财政部门的商业化，政府对国有企业的财政扶持有望下降，然而这并不必然预示着中国的财政体系将变得较少偏向城市，因为城市投资的回报率仍会维持一个较高的水平，这更多地和市场力量而不是和政府政策有关。
相对来说，中国高度偏向城市的财政体系对城乡差距的影响越来越直接和显著，这来自于税收和开支两方面。至于在税收方面，至少在2000年之前中国的农民承担的税收占他们收入的比重要比城市居民高得多(Tao and Liu,2005)。随着2002年开始的农业税收制度的改革，我们有理由相信不平等的税收负担对城乡差距的作用将会降低①。
中国财政体系的支出偏向显而易见且仍将持续，研究表明在改革进程中来自于相对更具有政治话语权的城市人口的政治压力导致了许多旨在提高城市收入的财政转移支付项目(Yang,1999; Yang and Cai,2000)。政府在许多公共物品和服务方面的开支也高度集中在城市，一个典型的例子就是对维持甚至是加大城乡差距起着很大作用的教育体系。这不仅由于城乡教育投资差距的扩大，而且由于随着中国劳动力市场变得更加市场化所导致的教育回报增加(Hannum and Park,2002; Hannum and Wang,2005)。既然政府教育支出是高度偏向城市的，那么相应的，由教育产生的收入也一定是偏向城市的。另一个例子是政府工资支出中的城市人口，考虑到政府开支中越来越多的份额用于支付公务员工资，而公务员工资在过去的十年中比农村收入增长快得多(Shi and Zhang,2004; World Bank,2002)，政府在这一项目上的开支同样将扩大城乡差距。
我们不愿仅仅评判地方政府财政支出本身的影响，我们想进一步分析中国政府间财政关系的改变是如何通过他们对地方财政自主的影响对城乡差距起作用的。我们认为政府间财政关系的改变影响了地方政府激励机制，从而影响了地方政府在财政开支方面的效力，而这可能对城乡差距起着消极的作用。我们的观点是，在中国政治集权体制下，地方政府对当地人民责任普遍缺失。然而，这并不意味着当地人民受到不平等的对待。在中国目前的制度框架下，地方政府在财政行为上普遍偏向于城市，也就是说，地方政府会更注重政治上更强大经济上更富裕的城市人口的需求，这当然意味着相对弱势和贫穷的农村人口福利的损失。然而，考虑城乡差距的时候我们仍将看到显著的地区差异，尽管这背后存在着许多市场驱动和政策驱动的因素，我们认为在地区差异中一个重要的决定性因素是地方政府实质上的财政自主。财政开支更多地由当地税收收入提供的地方政府不仅有更大的动力来加快经济增长(如果增长是倾向农村的这将有助于间接减轻城乡差距)，而且他们有能力更好地帮助所在辖区内的相对贫穷人口(包括农村人口)。这部分原因是一般而言地方政府比上级政府更了解当地需求。不断增加的税收收入占有更多的份额，将导致更大的支出自由，再加上更了解当地信息，将会导致更有效的偏向农村的开支，从而减轻城乡差距②。而对于财政资源更多来自于上级政府拨款的地方政府，情况则相反。首先，他们财政资源中较大的份额需要和其他地区竞争来获取上级政府的拨款，，地方政府有更强的动机来建设所谓的政绩工程，这将引致一些有利于有特殊关系的城市人口的项目，而这并不有利于农村人口。其次，因为财政资源来自于上级政府，地方政府就没有很多自由来把财政资源安排到最适合当地需求的项目上去。最后，如果财政资源大多数来自于中央政府拨款而不是当地税收收入，相对来说地方政府往往有更大的动力去竞争拨款，而不是通过更有效的财政支出去加快当地经济的发展。这就会在经济增长恶化的同时加大城乡差距。
我们相信中国地方财政分权(或者相反)通过政府开支对城乡差距的影响是相当重要的，因为我们注意到实质性的财政分权和城乡差距在中国地区间存在着显著的地区差异。而且在过去的十年中中央在税收收入中的份额越来越多，即使富裕地区的地方政府在过去的几年中也开始越来越依赖于上级政府的拨款。更糟的是进一步的财政集权即将实行，这将会更加限制所有地区的财政自主权。本文的主题是分析这一趋势通过地方财政激励和财政支出自主对城乡差距的潜在影响，在我们进一步分析之前，我们有必要分析一下在过去十年内中国政府间财政体系的变化。
三、中国政府间的财政体系
(一)1994年以来中国政府间的财政体系的变革
1994年推出的一项重大改革大致体现了政府间财政关系的现行体系。他的主要目的是保证税收收入在GDP中占有更高的比率和中央政府在总税收收入中能分得更大的份额。这一制度取代了受地方政府所青睐的1980年建立的税收收入分享安排政策，该政策导致了中央政府在总税收收入中所占的份额中从1985年的40％左右下降到1993年的不足25％(World Bank,2002)。
1994年推行了财税改革及后来大幅度重新集中控制税收收入，改变收入分享规则并增加转移支付力度，但却没有调整仍然高度分散的财政支出权。而事实上，在1994年以后省级以下行政单位(地、县、乡)的开支负担变得更重了。困难源于维护社会安全的责任更大了，由于在1980年代和1990年代初期，国企产权从中央转让到地方政府，并随之在90年代后期进行了大规模的国有部门的重组。许多原来国有企业承担的社会服务和社会保险责任由地方政府来接管，但却没有相应的财政资源来保障这些责任的实施。根据世界银行(2002)的看法，从支出的结构来看，中国是世界上最为分权的国家之一③。
自1994年以来，缺少相应支出变革的税收集权改革引起了较大的纵向财政不平衡，而这需要有足够数量的转移支付来补偿，然而这没有得到执行。尽管转移支付体系已经重新设计，从以前需要磋商形成的特别财政安排向更加有章可循、透明的机制转变，但是真正依照规章制度实施的一般性的转移支付仍然是中央政府全部转移支付中的一小部分(World Bank,2002)。增加的中央转移支付中的大部分来自数百种对应性的转移支付，而非一般性的均等化的转移支付。通过对中央转移支付地区分布的研究，表明在中国现有财政体系下政府间转移支付的净效应是不平衡的，转移支付往往更有利于发达省市(Wong,2000; Tsui,2005)。
自1994年中央实行税收集权后，在省级行政单位也开始存在显著的税收集权行为。中国政府间财政体系中存在的一个重要问题是，在省以下不同级别的政府间缺少一个清晰的责任安排制度(World Bank,2002)。这种模糊观念导致了在省级行政单位中存在着高度并行重叠的财政开支，并由于下级政府较弱的讨价能力容易导致税收的集权和支出责任的委派。这种现象自从1994年财政改革后尤为明显。省级政府的反应就是从下级政府税收收入中攫取更大的份额，并且同时委派更多的财政支出责任给他们。在这一时期县、乡级政府在财政上受到了最大的损害。许多县乡级政府，尤其是欠发达地区的政府④ 不得不拖欠公务员的工资(包括当地学校和公共卫生机构的雇员)。在支付完政府机关人员工资后，只剩下很小一部分被用于地方公共物品和服务。在这种情况下，对相对贫困的农村人口提供的转移支付和有效的公共服务的可能性变得更加渺茫。因此，贫穷地区财政资源不充裕的负面作用进一步放大地作用于贫困农民(World Bank,2002)。换句话说，1994年财政税收集权后，通过对欠发达地区支付更多的转移支付非但没有减少地区间财政差距，反而导致了整个国家公共服务提供方面地区差距的进一步扩大，而这尤其不利于欠发达地区的农村地区。
近年来进一步的财政集权将成为趋势，在2002年中央开始征收以前专门归于地方所有的个人和企业所得税，并且从2002年中央政府开始实施旨在取消所有农村费用负担的农业税收改革，这将取代以前上级政府转移支付的作用。针对农民对土地征收补偿不足的抗议，中国政府目前正在通过建立一个土地控制纵向管理系统，把土地征收权集中于省级和中央政府，以便实施更紧的土地供应配额和更强的监管制度。中央还计划把地方政府从土地租赁中得到的超预算收入纳入财政预算，并且主动和地方政府分享这些收入。
(二)地方财政自主权的差异
虽然在中国，地方政府既没有制定地方税率的权力，也没有规定税基的自主权，但这并不意味着不同地区政府拥有相等的税收收入和在财政开支方面享有相似的自主权。这是因为在中国地方税收主要来自于增值税、营业税和企业所得税，由于这些税收基本覆盖制造业和服务业部门，因而第二产业和第三产业在GDP中占有相对较高比重的地方(主要在沿海省份)就会在地方税收收入方面比平均水平高。相反，以农业为主要产业的中西部省份所获得的税收收入就会较低。同样的原理适用于近年来日益重要的个人所得税(PIT)的分配，家庭平均收入越高个人所得税的收益就越高，因此对于相对富裕的沿海省份就更有利(Fedelino and Ter-Minassian,2006)⑤。
这样的结果就是，各地地方政府获取的地方财政税收收入显示出地区间的差异。富裕地区地方政府不仅比欠发达地区地方政府获得更多的财政资源，而且具有较高的财政支出自主权，较少地依赖于上级政府的转移支付⑥。与之相反，获得较少税收收入的欠发达地区地方政府会更加依赖于上级政府的转移支付，一旦财政资源大多数来自于上级政府，地方政府往往更缺乏动力去服务当地人民，尤其是政治和经济上都比较弱势的农村人口。为了更好地理解这些问题，更透彻地分析中国地方政府的责任是必要的。
(三)中央集权政治体制下的政府责任
像在中国这样一个政治集权体制下的国家，地方政府官员自然会更加对上级政府负责而不是对当地需求负责。这些地方政府官员毕竟是被等级严密的人事制度安排所控制，有一整套的业绩指标来监督、评价地方政府官员，这些指标包括每年的GDP增长率、征收的税收收入、上缴上级政府的税收收入、吸引外商投资的资金量以及各种的社会目标，比如出生率、维护公共安全、提高入学率等等。对地方官员寻求仕途上的晋升来说，成功地达到或者超过上级政府设定的这些指标是非常重要的。在各地区官员为得到晋升而展开政治竞争的过程中，地方政府官员为达到这些政策目标而相互竞争是可以理解的。
在中国的政治体制下，地方政府的政策目标由上级政府来设定并不是一个偶然的现象，因为在中国没有表现投票者的偏好，从而自下而上来监督地方政府的选举机制，因此中央政府不得不亲自来监督地方政府领导人。为了确保这些政策目标得到实施，上级政府需要一些手段来控制地方干部。随着1980年代和1990年代初期经济更加的自由化，中央政府发现通过包括传统计划调控手段在内的管理手段来控制地方政府的能力降低了。因此税收集权制度势在必行，因为财政转移支付的控制权可以被当作胡萝卜加大棒的手段来促使地方政府的配合。这可能有助于部分解释为什么从1990年代中期开始中央实行税收集权制度，并且通过转移支付的方式来进行财政支出，但与此同时，大多数转移支付的作用是加剧不平等而不是促进平等。这同样有助于解释在1994年财政改革后中央拥有越来越多的财政资源，但却没有增加一般性的均等化的转移支付，而显著增加了对应性的转移支付⑦。毕竟，把税收收入在被提成之前集中到中央，使得中央有保留资金的权力。与一般性的转移支付相比，对应性的转移支付在控制地方政府方面更加有效。
然而，在资金由上级政府分配的前提下，地方政府的业绩由一些相对更容易监督的“核心”指标来评价，这些转移支付将不可避免地扭曲地方政府的激励。通常情况下对这些转移支付尤其是对应性转移支付的决定是非常任意的，这就导致广泛的讨价还价、非正当的竞争和迎合上级政府以及进一步的寻租现象⑧。地方政府为了竞争获取上级政府的转移支付，会有强烈的动机在财政开支和投资方面建设形象工程，而这通常不会给贫困农村人口带来任何甚至短期的利益(Park et al.,2002)。
此外，由于中国大多数的财政拨款是以对应性转移支付形式进行的，这些转移支付必然限制了地方政府财政开支的自主权，这将进一步减少地方政府有效使用这些财政资源的动机。如果地方政府财政开支是由上级政府来提供的话，所有这些因素都将对城乡差距产生负面作用。
财政集权和资金由中央转移支付提供的财政支出分权对地方政府管理效果的负面作用，已经被关于财政联邦制度的学术文献广泛深入地研究过了。根据Weingast(2004)的观点，任何通过分配财政政策的集权制度都将导致地方政府在提高增长率和配置资源方面产生消极的动力。第二，在中央和地方之间的实质财政安排通常建立在政治谈判而不是建立在既定的规章制度上，这往往使中央在转移支付上的决定显得比较任意(Besley and Coate,2001)。Careaga和Weingast(2002)进一步认为通过自身税收来维持开支的地方政府有动力提供促进市场经济的公共物品，而较依赖于中央政府拨款的地方政府更有可能利用资源来干预经济和寻租。同样有基于多个国家的研究表明财政分权(在政府财政总支出中下级政府支出的份额)将会提高各种基础设施的单位资本利用率，并且减少腐败行为。然而，当税收收入分权(用建立在下级政府自身税收收入基础上的财政开支来测度)的情况下，这种效果将更加强烈(Estache and Sinha,1995; Fisman and Gatti,2002)。毫无疑问，上述制度既不利于经济增长(降低地方政府通过提供有效公共物品来提高经济增长率的动机)又不利于偏向农村的转移支付和公共服务的效果，这一机制在中国同样存在。
四、城乡差距和地方财政支出：实证评价
(一)数据
我们关于城市和农村收入的数据有三个不同的来源。1999年至2003年之间城市可支配收入和农村净收入的数据来自于《中国地区经济统计年鉴》，由国家统计局出版(NBS,2000—2004)。1999年之前农村净收入数据来自于农业部提供的数据⑨。1999年之前城市可支配收入数据来自于《新中国城市50年》，由国家统计局出版(NBS,1999)。尽管数据的来源不同，这些数据相互之间，以及和国家统计局提供的国家级数据之间具有很好的一致性。
我们的财政数据来自于《全国地级市，县级市和县的统计资料》，由财政部出版(MOA,1994—2004)。这些数据覆盖了1994年至2003年每一个县级行政单位(包括县、县级市以及地级市城区)的财政资料。因为我们城乡收入数据只有地级市的数据，我们通过对县级的财政数据进行加总来得到地级市水平的数据。目前，在中国有333个地级市级别的行政单位。然而，因为有一些地级市(主要在中国西部，包括西藏的所有地级市)没有提供他们的财政或收入数据，我们只能获得260—270个地级市的数据。我们同时拥有财政数据和收入数据的地级市的数量在不同时期是不同的。在1994年至1997年之间我们有263个地级市数据，1999年至2000年有269个地级市数据，2001年至2003年有270个地级市数据。
(二)特征性事实
1.城乡收入差距与经济发展
图2分别用国家统计局的全国城乡收入数据和我们通过加总所有地级市相应的城市和农村人口得到的数据显示出城乡收入比，因为物价水平随着时间在变化，我们以1994年的价格按照官方的省级消费品价格指数来表示随后几年的城乡收入。我们可以获得每个省单独的农村和城市的消费品价格指数，我们使用这些单独的指数，以便消胀指数可以在省际间和省内的城市和农村地区间区分开来，因此，城乡收入比是通过把城市和农村收入以1994年价格分别计算的。
图2 建立在NBS全国数据和我们地级市数据基础上的城乡收入比率的比较
从图2中我们可以看到，尽管我们的数据只包括中国333个地级市中的260—270个，与建立在国家统计局全国数据基础上的城乡收入差距相比，建立在我们数据上的城乡差距显示出非常相似的趋势。两种城乡差距比率都是在1994年至1999年之间下降，然后再上升。建立在国家统计局全国数据基础上和建立在我们数据基础上城乡差距的不同来源于我们数据中没有考虑的地级市数据。这些行政单位大多数来自于中国西部，它们平均来说可能在1994年至1995年间有较低的城乡差距，而自从2001年后又具有较高的城乡差距。
基于我们的地级市数据，图3分别显示了1994年至2003年沿海地区和内陆地区的城乡差距。如图所示，中国的城乡差距在地区之间是不一致的，欠发达的内陆地区平均来说比发达的沿海地区具有更高的城乡收入差距。在1994年至2003年内陆地区的城乡收入比大于3，而沿海地区则小于3。沿海地区和内陆地区都经历了1994年至1998年间城乡差距的下降，紧接着又出现了显著的上升，内陆地区的差距平均来说要大大高于沿海地区。
图3 城乡收入比率：沿海和内陆地区
为了更好地理解经济发展和城乡差距间的关系，图4描述了建立在我们地级市逐年数据基础上的人均GDP(以对数的形式)和城乡收入比之间的关系。正如图4所示，这两个变量每年都呈现出负相关的关系并且在后面几年中这种负相关关系变得尤为显著。
图4 经济发展和城乡居民收入的比例
2.地方政府财政开支
现在让我们考虑地方政府财政开支，基于我们地级市的数据，图5和图6分别表示1994年至2003年地方政府财政开支占当地GDP的比重和人均政府开支。如图所示，在1994年税收改革后上述两项指标都在增加，相对来说，内陆地区的财政开支在当地GDP中占有更大的份额，但是人均政府开支及其增长率都要比沿海地区低。
图5 政府财政开支占GDP的比重
图6 人均政府财政开支
图7表明政府在扶持农业上的财政开支在总开支中占的份额。这一指标在沿海和内陆地区都有非常显著的下降，这意味着从1993年至2004年政府的财政政策越来越偏向城市。这部分原因是因为当地的税收收入开始越来越多地来源于非农产业税收，比如营业税、个人所得税，因此地方政府有更大的动力来为贡献大多数税收的非农产业部门提供财政支出。
图7 政府财政开支中农业扶持支出
和沿海地区相比，内陆地区在农业扶持支出占总支出份额这一指标上的下降尤为明显。部分原因可能是他们的财政能力较低，以致他们财政开支中更大的部分不得不用于城市人口和政府雇员。
图8给出了依靠政府财政的人员占当地人口的比例(1/10000)，在中国依赖政府财政的人员包括政府行政人员和公共服务单位(比如当地公共学校和卫生机构)的雇员。除了1997年至1999年之间这段时间外，这一比例在这段时期内都经历了稳定的增长。1995年至1999年发生了大规模的国有企业重组，随着这些国有企业的私有化，原来许多当地国有企业的雇员都不再依靠政府财政。因为国有企业重组在沿海地区尤为流行，所以这一比例在这些地区下降较大。从1999年起，这一比例又重新开始稳定地增长。因为在过去的十年中地方财政开支中占最大份额的工资、奖金和退休金又开始稳定增长(Shi and Zhang,2004)，地方政府财政开支偏向城市的本性变得更加严重了。
图8 依靠政府财政的人员占当地人口的比例(1/10000)
3.中央财政权力和地方财政自主权
基于国家财政数据，图9描述自1991年起中央政府在总税收和财政开支中所占的比例。在中央政府税收和财政开支之间的差异可以认为是中央转移支付的比例。如图所示，1994年税收改革对中央税收收入所占比例的影响是非常明显的：中央政府税收收入比例在一年之间从22％跳至56％。不过，中央税收收入比重在随后最初的一点下降后紧接着又逐步上升。和中央税收收入比重相比，中央财政开支比重在1994年前后相对稳定。在1994年后，在1994年至1996年间这一比例有一个小的下降，接着直到2000年为止都稳步上升，那时中央通过积极的财政政策来扩大内需。总体而言，在1994年税收改革的时候中央的转移支付显著增长。然而，在1994年至2000年之间，中央税收份额和中央财政开支份额之间的缺口有一些微弱的下降，不过这一缺口在2000年之后又开始显著回升。
图9 中央政府的税收和财政开支比例
基于我们的地级市数据，图10进一步显示了地方财政自主权(定义为地方财政总开支中地方税收收入所占的比重)的变化。我们观察到一个有趣的现象，对国家整体来说从1994年至1998年地方财政自主权存在小幅的上升过程，随后这一指标才开始下降。其原因是在1994年税收改革后地方税收(比如营业税和个人所得税)收入经历了较快的增长⑩。这一比重的上升大部分归结于内陆地区的增长，在此时期沿海地区这一比重几乎维持不变。这是因为中央税收很大一部分是通过与地方分成来征收的，并且制定用途的转移支付更倾向于沿海地区。因此，内陆地区没有获取较多的转移支付(尽管他们诸如营业税等税收收入增长非常快)。然而，在1998年后对全国来讲地方财政自主权开始下降，并且内陆地区的地方政府开始获取更多的转移支付，与此同时当地税收收入增长速度缓慢。而从2001年开始，因为中央转移支付的增长要快于当地税收收入的增长，所以所有地区的财政自主权开始下降。
这里应变量DISPARITY[，it]是指在t年I市的城乡收入比。GDPPC[，i，t]是当地人均GDP。GE[，it]是一组代表地方财政支出的变量。FISAUTO是地方的财政自主权变量，换句话说是由当地税收提供的地方政府财政开支比例。X[，it]代表诸如地方人口数量和城市化比例(城市人口占当地总人口的份额)的其他控制变量。ν是不可观测的地级市固定效应，τ是时间固定效应，ε是误差项。
相对于我们的目的来说α，β[，1]，β[，2]是三个关键系数。α可以理解为经济增长对于城乡差距的影响。当α显著为负时，经济增长偏向农村。β[，1]是地方财政政策对于城乡收入差距的影响，对他的解释取决于使用的变量。为了评估所有财政政策的影响，我们以β[，1]估计人均政府财政支出(per capita govexp)，政府支出占当地GDP的比重(govexp/GDP)以及依靠政府财政的人员占当地人口的比重(fiscal dependent/pop)。这些估计将帮助我们去识别地方政府支出是否全面偏向城市。为了评估政府支持农业的财政政策效果，我们用β[，1]估计政府扶持农业的财政支出占地方政府财政总支出的比重(agrisuppexp/govexp)。这将有助于识别政府通过提高农村收入增长来支持农业的支出是否有助于缩小城乡差距。
β[，2]是GE[，it]*FISAUTO[，it]的系数，也是一个关键系数。由于财政支出变量与地方财政自主权相互作用，我们假定恶化或者改进城乡差距的政府财政支出的作用取决于地方财政自主权。如在第三部分假定的那样，其他保持不变，更高的地方财政自主权往往会减少通过公共支出建设形象工程的积极性，增加他们更有效使用财政资源的动力，从而达到改进城乡差距的结果。因此，β[，2]应该是负的。我们对财政分权有两种可供选择的衡量方式。第一种方式是把财政分权定义为地方政府财政总支出中当地税收的份额，但是考虑到可能存在的财政赤字和财政盈余会导致曲解。第二种方式是已扣除财政赤字的地方政府财政总支出中当地税收所占的份额。对财政分权使用这两种解释方法将有助于检验我们实证估计的可靠性，因为我们没有理由去假定财政分权自身直接对城乡收入差距产生影响，在我们的估计方程中排除了FISAUTO。
表1给出了我们回归分析使用的关键变量的描述统计表。为了便于理解，我们将这些变量表示为他们的原始值，尽管在实证估计中我们对除了财政自主权变量外所有的变量使用了其对数值。
表1 关键变量的描述性统计
表2和表3分别表示了对财政自主权变量使用第一种定义和第二种定义的实证结果。除了财政分权变量，我们对所有的变量都采用了对数形式，这样这些系数可以被理解为弹性。在所有的估计方程中，我们把特定地级市变量和时间变量控制为哑变量。由于除了当地人口和城市化比率外所有的独立变量都可能产生内生性问题，所以我们也要利用潜在内生变量的滞后值来作为工具变量估算我们的方程。
表2 地方财政行为对城乡收入比率的影响(采用财政自主权变量1的估计)
注：1.***、**、*分别表示在1％、5％和10％水平上显著。
2.地级市哑变量和时间哑变量都控制了。
3.括号内的数据是稳健性t值。
4.人均国民生产总值(GDP)，城乡收入，人均政府支出这些变量，均按照来源于国家统计局的国民生产总值(GDP)和居民消费价格指数(CPI)省级数据缩减至1994年的价格水平。
5.交互项a，交互项b，交互项c和交互项d，依次是单位GDP政府开支变量，人均政府开支变量，财政依赖人口占总人口比重变量和农业扶持财政支出占政府开支比重变量分别与财政自治变量的交互项。
表3 地方财政行为对城乡收入比率的影响(采用财政自主权变量2的估计)
注：1.***、**、*分别表示在1％、5％和10％水平上显著。
2.地级市哑变量和时间哑变量都控制了。
3.括号内的数据是稳健性t值。
4.人均国民生产总值(GDP)，城乡收入，人均政府支出这些变量，均按照来源于国家统计局的国民生产总值(GDP)和居民消费价格指数(CPI)省级数据缩减至1994年的价格水平。
5.交互项a，交互项b，交互项c和交互项d，依次是单位GDP政府开支变量，人均政府开支变量，财政依赖人口占总人口比重变量和农业扶持财政支出占政府开支比重变量分别与财政自治变量的交互项。
如表2、表3所示，人均GDP的系数总为显著的负数，这表明经济发展有助于减小城乡收入差距。换句话说，经济增长总体来说是有利于农村发展的。这可能是由于农村人口可以通过进城打工，进行非农业劳动来获得较高的收入。由于财政自主权对经济发展的正面影响已被广泛的文献所研究(由于缺少数据，在这里我们无法评价两者的关系)，我们可以推断较高的财政自主权会通过其对经济发展的正面影响有助于缩小城乡差距。
在表2、表3中，政府支出占当地GDP比重(govexp/GDP)的系数，人均政府支出(per capita govexp)的系数以及依靠政府财政的人员占当地人口比重(fiscal dependent/pop)的系数都为正，并且统计上是显著的。这表明在中国地方政府在财政支出上严重偏向城市。尽管农业扶持开支占地方政府总开支比重(agrsuppexp/govexp)的系数为负(或者说是偏向农村的)，但是这在统计上并不显著。
从我们的财政政策变量和财政自主权变量的交互项的系数可以得出更加有趣的结论。我们的估计表明，这些系数都为正且在统计上是显著的(或者至少边际显著)。和我们的假设一致的是，这些结果意味着更高程度的财政自主权可以减少政府支出的偏向城市倾向，或者说可以加强政府支出在支持农业发展方面对农村发展的正面影响。
我们有必要指出这些结论存在着局限性。首先，我们的分析只估计了解释变量对被解释变量当年的影响。但是政府支出尤其是对基础设施和教育等公共物品和服务的支出，会对此后若干年均产生影响。其次，用潜在内生变量的滞后值分析这些变量在控制内生性方面并不完美。所有这些表明，这些实证结果在总体来说支持我们的假设。
五、结论
过去十年，中央政府加大了财政集权的力度，同时通过财政转移的方式给地方政府拨款。近些年来，中央开始调整原来不平等的转移支付体系，逐渐增加对欠发达地区的转移支付。尽管目前很大一部分的转移支付都是对应性的，但是地方政府有更大自主权的，一般性的转移支付已成为一种趋势。
尽管中央的这些举措可能对那些欠发达地区严重资金不足的情况会有所帮助，但是在目前的中国地方管理体制下，这样的财政转移支付对于农村地区到底会有多大效果呢？问题的答案取决于财政资源增加带来的正面作用在多大程度上会被它对地方政府对农村居民的责任的负面作用给抵消掉。一方面，这些举措可能帮助解决当地的一些资金问题，从而是有助于农村的；另一方面，地方政府的开支越来越多地由上级政府转移支付提供不仅会减少地方政府发展经济(这是有利于农村的)的动力，从而间接上加剧了城乡差距，而且降低了政府对政治弱势群体农民的责任感，使为提高农民收入而增加的政府开支效果大打折扣。在中国目前制度框架下，地方政府有内在的倾向在财政开支中偏向城市人口，因此当地政府在得到中央转移支付后，要不减少对农村地区的投入，要不就是投资于一些形象工程，或者更糟的是将这些资金用在只对一小部分有特殊背景城市人口有利的项目上。从中央开始推行“社会主义新农村”起，已经有很多事实证明了这种推断。那些用来争取中央转移支付但对于农民没有好处的形象工程到处都是，但是考虑到中国地方政府管理体制中存在的严重问题，这种现象不发生才奇怪。
中国目前仍然是用国家主导的自上而下的方式来处理城乡差距的问题。中央集权的政治制度进一步要求财政制度的中央集权，从而可以对这些不是选举出来的政府官员进行有效的管理。在这种环境下，这种自上而下的方法可能是唯一的途径了。因为没有自由选举和有效的地方群众的参与，地方政府不可避免地缺少真正对当地人民的责任，中央政府因此不得不大量介入地方政府行为，直接指示可以做什么和不可以做什么。当地方政府被剥夺了他们大部分的财政和行政自主权，中央政府唯一的选择就是将控制权掌握在自己手中并提供转移支付。发展理论早已指出，这种国家主导的发展计划通常都将导致大范围内的低效率，出现不符合地方需要的投资或是无法控制政府项目执行过程中的腐败(Mookherjee,2001; Bardhan,2002)。
由于没有意愿通过公开选举的方式来增强政府的责任，而是只想通过财政手段控制地方政府，中央政府正在面临地方政府责任感更少的风险。如果地方政府提供服务的责任和它的资金和财政权力不挂钩，那么地方政府官员就没动力有效地提供所需的公共物品和服务，因为更多的财政资源是来自于反映上级政府的政策意愿而不是地方需求的转移支付。通过切断税收和利益之间的联系，财政支出地方分权只会把公共部门的资源转移到和处于政治弱势的农民需要不相关的地方。受到诸如转移支付之类来自于公共资源的资助，进一步扩大的地方官僚和更多的寻租行为将变得非常可能，而这是以牺牲中央政府原先计划中的受益人——农村人口的利益为代价的。因此，如果不从根本上改变地方政府的管理体制，中央试图缩小城乡差距的做法能否成功是让人怀疑的。
因此，要想缩小城乡差距，政府不能仅仅关注对农村地区进行转移支付这样的行为，这是在国家建设“社会主义新农村”过程中很可能采用的一种危险的做法。如果中国的领导人打算处理农村中存在的问题从而使它不在城市中出现，那这种做法是非常容易产生误导的。毕竟，农村收入增长的潜力是非常有限的，长期来看，减少城乡之间的收入差距还是要靠在城市中制造业和服务业部门创造的就业机会。因此协调城市改革，从而可以持续地让更多农村人口移民到城市来是非常必要的，而不是让他们留在农村或者是像现在这样被当作城市二等公民。目前由于中国户口歧视政策，中国的劳动力流动仅仅是大量的游民，只能在城市中得到一些临时工作。农民工不能像那些在户口制度中被划为城市人口的居民一样享有同等水平的社会保障福利、住房补贴以及子女的优质教育机会。因为缺少为农民工提供的城市公共服务，他们不愿或不能放弃作为他们的救命稻草的土地。这样，由于很少有多余的土地能拿出来适应农村人口结构的变化，那些留在农村的人想扩大农业生产规模和保证他们土地长期使用权就变得非常的困难。因此，进一步加强户口制度的改革不仅有利于那些年轻且受过更多教育的农村劳动力离开农村到城市寻找更高收入的工作，而且也有利于保证农村土地安全和提高留在农村的人口的收入水平。
注释：
①在同期城市扩张和交通网建设过程中引起的土地征用补偿税事实上会增加，但是这不是本文所讨论的问题。
②必须指出这里所说的更加有效的开支意思是财政开支上更高的成效，并不必然意味着更高水平的支出。与此类似，偏向农村的开支并不必然意味着向农村投资，因为向城市投资通过吸引更多的农民工进城打工同样可以使农村人口受益。
③在1990年代，OECD国家中省级政府开支占政府财政总开支的比重为32％，而在转型国家中这一比重为26％，发展中国家为14％。而在中国，这一比例超过70％，其中超过55％的支出是由省级以下行政单位支出的(World Blank,2002)。
④欠发达地区的地方税收主要来源于农业部门，显然，通过对农民征收农业税和其他各种收费来从农村获取财政资源往往会加剧城乡差距。然而农业税收的征收成本要远远大于对制造业和服务业征收税收的成本，并且会导致农民强烈的抗议甚至会导致社会不安定(Bernstein and Lu,2000; Zhang,2006)。在欠发达地区，因为那里的农民极其贫困导致农业税征收相当的困难。
⑤而且，发达地区也可以从出售当地土地使用权来获取高额的预算外收入，而欠发达地区由于土地价格较低而较少地获得该项财政资源。
⑥原则上讲，更高的财政资源本身意味着更强的财政能力。这可能转化成更多的再分配资金从而直接使相对贫穷的农村人口受益，或者转化成更好的公共物品和服务从而间接使他们受益。但是更强的财政能力并不必然意味着更高的动力，在中国目前的政治体制下，地方政府官员是由上级任命而非选举产生。这意味着发达和欠发达地区都没有偏向于相对贫穷农村人口的选举机制，因此，在本文中我们通过分析财政开支模式和财政可靠性来集中讨论财政开支对城乡差距的影响。
⑦在1994年财政改革后，中央政府已经取得了大量的分配控制权。但是，中央税收中很大一部分通过指定用途的转移支付和税收分成(这两者往往都是不平衡的)，而不是通过一般性的转移支付(这往往是平衡的)返还给地方政府。而且，因为税收分成在总转移支付中所占份额的下降，中央政府的财政分配灵活性有所提高。然而，直至2000年早期，中央政府还没有显著增加比较平等的一般性转移支付的份额，但是却增加了相对任意的对应性转移支付的比重(World Bank,2002)。
⑧例如，在中国的扶贫项目中资金的转移是频繁的，因为项目目标往往是贫困县而不是贫困家庭，而且这些资金是通过县政府来安排的。在补助贷款项目中，地方政府官员有强烈的动机将资金投入到工业项目中，这不仅是因为这些项目有可能产生更多的财政资源，而且因为地方政府官员面对政绩评价时，工业产出和利润指标是成功政绩的重要指标，即使这些可能并不会给缓解贫困带来很大的帮助(Murdkch,2000; Park et al.,2002)。所有这些行为都将显著削弱中国反贫困项目帮助贫困农村的效果。
⑨农业部有单独的统计报告系统，每一个县通过该系统上报每年的农民净收入。我们将县的农村收入加总到地级市标准，每个地级市人均农业净收入通过每个县的人均农业收入再根据每个县的农村人口加权计算得出。
⑩尽管1994年引进的增值税在1994年至1998年间增长非常迅速，但它在总税收收入中所占份额从43％下降到37.4％，而同时消费税由9.1％下降到8.4％。与之对比，营业税、地方税(除了银行部门)从12.6％增长到16.3％，同时1994年还并不重要的个人所得税在1998年征收到340亿元人民币，在总税收收入中的比重超过6％。由于地方税收较高的弹性，中央政府所占的税收份额在1990年代中期有所下降，但是在1998年后随着消费税的强劲上升，这一比重又有所反弹，这主要是因为政府成功地打击走私和修订税收规则与分配制度。
作者介绍：陶然，剑桥大学中国研究中心、中国科学院农业政策研究中心。 刘明兴，北京大学政府管理学院。
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本文关键词：中国城乡收入差距，地方政府开支及财政自主，由笔耕文化传播整理发布。
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