中国地方政府省际财政健康度评价及解释——结合资产负债与收支信息的分析

发布时间：2020-06-29 07:59

【摘要】：本文借鉴国际市(县)管理研究会(ICMA,2003)的地方政府财政健康度评价方法,构建了中国地方政府财政健康度评价指标体系。结合审计署公布的地方政府负债信息及财政收支信息,对中国省际间财政健康度进行了评价。通过对评价结果的进一步分析得出了以下结论:(1)地方政府负债主要用于土地收储和基础设施建设项目,短期内江苏、重庆等省份积累负债风险较大;(2)依靠土地出让收入可以缓解短期偿债风险,但长期债务偿还能力还在于工业化带来的地方税收增长;(3)一般预算支付能力风险来自于以下方面,一是人口结构变动引起未来对公共服务,尤其是城市公共服务需求的大量增加;二是社会整体对公共服务质量的要求。此外,社保预算也因人口结构变动而影响未来风险。因此,在城市化快速进程中,积极的财政政策不可避免。以房产税、个人所得税等税种改革重构地方税体系是维持地方政府财政健康的必要手段。
【图文】：

对比图,长期债务,情况

财政性存款构成情况看，这些省份的财政性存款中有大量的自然资源资源性收益(如与煤炭相关的地方基金收入)，因此这些省份的偿债能力是建立在国有自然资源储量基础上的。从长期看，资源性收益用以偿债在代际间分配可能产生不公，且很难持续。图1财政存款用以短期债务偿付匹配程度图2国有土地出让收入用以短期债务偿还匹配程度图2给出了以土地出让收入偿还短期债务的匹配情况。尽管各省的“政府性基金管理办法”中并未明确土地出让收入用以还债，但大多数地方政府依靠卖地还债已成常态。以山东为例，按照山东省审计厅审计结果地方政府还债约有40%依靠出让土地①。对比图1和图2可以发现，若依靠土地还债，江苏省的偿债能力将会大幅好转。湖北和贵州等省份却出现了情况恶化，原因可能在于当年的土图3长期税收与长期债务的匹配情况地出让收入不理想。这也反映出所有地方政府需要正视的困难，即由于土地市场的波动性，以及国有土地资源的有限性，大量依赖卖地还债，虽然短期内不会出现困难，但长期看同样不具有可持续性。图3给出了3年的地方税收与长期债务的匹配程度，根据李嘉图等价定理，地方政府在当期可以用举旧债还新债，但这意味着居民未来承受更多的税负。这显示出过去10年地方政府官员在有意无意间扮演着“击鼓传花”的角色。地方税收增长可能是长期债务偿还的最后保障。现实中，一些县级政府也确实用营业税偿还债务利息。图3是本文长期偿债能力主要指标的反映，从图中可以发现，在经济增长较好的省份，依靠税收有较为充足的偿债能力。天津由于本身负债较低，且税收总量·8·①见新华网载《地方政府还债近四成靠卖地》，http://www．sd．xinhuanet．com/news/2014－03/27/c_119979981．htm。

社保基金,老龄人口,情况

较高，因此具有最好的长期偿债能力表现。而四川、湖南、湖北是近年中西部地区经济增长和城市化较快的省份。但由于经济增长滞后于财政支出增长，这些省份的长期偿债能力不容乐观。此外，本文的长期偿债能力还包含了对地方行政事业资产的估算，并用以与长期债务匹配。这主要是从近年地方政府非税收入快速增长的现实考虑。一些省份如湖南、山东2010年左右相继出台《国有资源资产有偿使用收入管理办法》。政府财政健康度的另一个评价维度，即是政府财力能否足图42020年社保基金预测收入与老龄人口增长匹配情况额支出预算支出项目。政府财政健康度的另一个评价维度，即是政府财力能否足额支出预算支出项目。根据湖南长沙市非税局的调研，政策出台以后，相应的非税收入快速增长。相应地对充实地方财源，偿还负债起到了一定的积极作用①。限于篇幅，其他测度指标含义不一一展开。(二)公共服务水平与地方财政健康度分析这既包括用于保障国家行政体制运行的一般公共服务支出，用于公共产品的教育、医疗和环保支出。此外，虽然社保预算与一般预算并行，但社保基金的最终缺口仍需政府“兜底”。因此，本文的指标构建中也考虑了社保预算的平衡情况。为评价政府的未来公共服务支付能力，本文以2020年为时间节点，预测了对应的社保收入和老龄人口，图4显示了其匹配情况。同时，在长期公共服务的支付能力上，采用了简单的ARMA法，用历史数据预测了2020年的收支数据，并匹配了相应的人口数据。五、中国省际间的财政健康度评价结果(一)地方政府短期、长期偿债能力测度表2给出了地方短期偿债能力的评价结果，通过排名可以发现偿债能力与地区的经济发展水平有一定的相关性。但一些中部省份如湖南、湖北、安徽其经济发展水平与负债水平并不相符，?

【共引文献】