地方人大财政监督权行使方式的完善

【摘要】 人大财政监督是我国地方人大监督工作的重要组成部分，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职能。加强我国地方人大的财政监督不但是地方人大及其常委会和人大工作者的研究重点，也是专家学者比较关注的一项重要理论课题，更是广大人民群众普遍关心的社会热点所在。相对于西方议会经过几百年的财政监督实践而形成的严密、完善的财政监督体系，我国地方人大的财政监督体系尚处于初创阶段。地方人大财政监督制度化、法制化进程还有很长的路。制约地方人大财政监督权运行的因素有很多，本文的研究核心问题是：如何具体落实地方人大的财政监督权的行使。地方人大财政监督权的基本价值在于实现行政法治，通过什么样的运行方式能够最大程度的实现人大监督权，使它接近于它的基本价值，构成了本文的基本内容。在表达体系上，本课题将在引言部分阐明本课题研究的背景和意义、本研究拟解决的关键问题、本研究的内容、方法和技术路线；第一部分对研究的理论基础进行概述，界定了人大财政监督权及其行使方式的涵义，并归纳出人大财政监督在整个财政监督体系中不同于其他监督方式的自身特点；第二部分将分散于《宪法》、《监督法》、《预算法》等法律法规中的相关规定进行归纳提炼，并联系实践，对我国地方人大财政监督权行使方式的现状进行分析，找出问题所在，以便后面提出有针对性的解决方案；第三部分对国内外财政监督现状进行分析，阐明国外财政监督先进经验对我国地方人大财政监督权行使的借鉴意义；第四部分结合前几部分的阐述，提出完善和强化地方人大财政监督权行使方式的对策建议；最后阐明研究结论，并对课题的研究成果进行一些设想。 

第一章  人大财政监督概述

第一节 人大财政监督的含义

在宪法视域下,财政监督权起源于西方,它与议会制度相伴而生，先是被用来控制国王，而后被用来制约政府。许多国家宪法中都规定这一权力由议会行使，这是因为议会作为民选机构最有资格对于政府如何使用国家财产进行监管。在我国，依据宪法的规定，财政监督权由民选机关即人民代表大会行使。学界简称其为“人大财政监督”，并从不同角度对它的概念进行了界定。

有的学者将人大财政监督视为一种国家管理活动。“人大财政监督是指各级人民代表大会及其常务委员会根据《宪法》以及国家相关的法律和行政法规，对本级财政部门执行国家有关财经政策和法律、法规的情况，政府预算编制及预算执行的情况实施监督的一种国家管理活动，人大对财政的监督主要通过审查和批准政府财政预算、决算来进行，具有宏观性和高层次性。”一些学者在进行概念界定时侧重于强调“监督”二字。“所谓人大及其常委会的财政监督权是指对政府取得、管理、使用必要财产过程监督的权力，根据我国宪法和地方组织法的规定，人大及其常委会可以通过审查批准预算和决算，听取审议政府财政预算执行情况的汇报等手段行使对政府的财政监督权。”“人大财政监督制度是人民代表大会依据《宪法》以及国家的相关法律、行政法规，对财政收支相关部门执行国家有关财经政策和法律、法规的情况，政府预算编制、执行的情况实施监督的制度的总称。”

此外，也有学者从广义与狭义两个角度对人大财政监督进行界定。从广义上看，“人大财政监督是指各级人大根据我国宪法以及其它法律和行政法规的规定以国家财政为对象所进行的对于财政使用情况的监督，包括预算监督、财政信用监督等内容。”狭义上的人大财政监督则是指我国人大及常委会依照相关宪法、法律的规定以政府的财政预算、决算以及相关预算的执行情况为对象所进行的监督工作。”实际上，这里的狭义的人大财政监督就是指人大预算监督。

第二节 人大财政监督的法律依据

一、宪法

我国《宪法》第六十二条规定了全国人大的职权，其中第十款规定，“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”。第六十七条规定了全国人大常委会的职权，其中第五款规定，“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”的职权。第九十九条规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。很明显，这些规定是人大财政监督的宪法依据。

二、《全国人民代表大会议事规则》

宪法的规定具有高度概括性，实践中需要对人大财政监督作出具体的、具有可操作性的法律调整。《全国人民代表大会议事规则》对全国人大行使财政监督权的程序进行了具体规定。它的第三十一条规定，“全国人民代表大会会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报，由财政经济委员会进行初步审查。”第三十二条的第一款规定“全国人民代表大会每年举行会议的时候，国务院应当向会议提出关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告，并将国民经济和社会发展计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）一并印发会议，由各代表团进行审查，并由财政经济委员会和有关的专门委员会审查。”第二款规定“财政经济委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，对关于国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国民经济和社会发展计划的决议草案、关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。”第三十三条规定“国民经济和社会发展计划、国家预算经全国人民代表大会批准后，在执行过程中必须作部分调整的，国务院应当将调整方案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。”

第二章  我国人大财政监督的现状和问题

第一节 我国人大财政监督的现状

从1982宪法颁布至今，我国在人大财政监督方面的立法日趋完善。《预算法》、《预算实施条例》对人大财政监督制度都进行了规定。随着2006年《各级人大常委会监督法》的出台，我国的人大财政监督制度变得更具操作性。在地方，一些省份根据自身的实际情况对财政监督问题制定了相关的法规。如：山东省2000年审议通过的《山东省省级预算审查监督条例》；湖南省 2004 年省审议通过的《湖南省非税收入管理条例》。山西、安徽等省份也在常委会监督条例中对预算监督程序作了具体规定。据统计，有三十多个省制定了财政预算条例，根据国家对财政预算的相关要求和改进措施完善了预算监督的法定程序。同时，一些地方率先采用了预算恳谈会、预算听证会等，使公众参与人大财政监督有了新的方式。

党的十八大报告中提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。此后，党和国家的重要文件和重要会议中均密集谈到政府预算监督问题。十八届三中全会又提出“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度”。这为人大财政监督制度的发展和完善带来了契机。

三十年来，人大预算监督工作长足发展，确立了预算编制模式，规定了包括除预算收入外的预算超收使用、预算科目间资金调剂、预算调整方案、决算草案、预算执行情况、预算外资金等内容的预算审查监督。但同时也要看到，我国的人大监督制度存在许多问题。

第二节 人大财政监督存在的问题

一、人大财政监督在立法上存在的问题

1982年宪法至今，人大财政监督在立法上取得了一定的进步，逐渐颁布了《预算法》、《预算实施条例》以及《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律法规，明确了人大财政监督权力的来源、人大财政监督的职能、人大在预算监督中的预算管理职权以及实施预算监督的程序等规定。与此同时，我们仍应该看到在人大财政监督立法上存在的缺陷与问题。

（一）法律、法规对人大否决预算案的后果没有明确规定

《预算法》规定，全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。同时规定，县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。可见，对于预算或者决算的不适当情况，处理结果只是改变或者撤销，并没有规定人大否决预算案后相关责任人及部门应承担什么样的责任。

笔者认为,法律对人大否决预算案的后果没有明确规定会影响人大财政监督的效果，换言之，会影响人大对政府的监督。而腐败与权力失去监督有着紧密的关系。政府的财政权是针对有限的公共资源，具体表现为对公共资金的分配，是权钱的结合点。在这种分配活动中，涉及公共资金的供给、需求等众多的利益相关方面，如财税部门、政府职能部门、行政事业单位、享受国家拨款或补贴的企业及个人等等，从而构成了一个利益链条。由于在分配过程中所涉及的利益主体众多，环节及链条较长，如果对分配和使用公共资金的权力缺乏有效的监督控制机制的话，就会引发或加重“形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风”，造成严重的权力腐败。在现实公共资金分配和使用中涉及到的权钱交易、形象工程、损失浪费、三公消费等腐败案例大量出现就证明了这一点。

第三章 人大财政监督制度完善的构想·············20

第一节 完善人大财政监督相关法律··············20

一、在法律中增加对人大否决预算案后果的规定···············20

二、在法律中增加对“全口径预算”进行人大财政监督的规定············21

三、增强人大财政监督相关法律规定的可操作性············22

第二节 完善人大财政监督组织、运行机制···············23

一、加强人大财政监督主体建设··········23

二、促进人大财政监督手段多元化与监督的全过程化···················26

三、完善政府财政信息公开制度·················27

第三章  人大财政监督制度完善的构想

第一节 完善人大财政监督相关法律

一、在法律中增加对人大否决预算案后果的规定

在西方国家，政府预算被否决的情况时有发生。我国人大依法行使对预算案的审查职能，但是却基本不对预算案进行否决，往往是对政府的预算案全盘接受。我国地方人大早期对预算案行使过否决权，但是由于预算案否决后的信息不够公开而导致公众无从知晓。2009 年，承德市人大在地方两会期间，两次驳回了市政府提交的预算案。被公众认为是“人大驳回政府预算第一案”。自此，对于人大否决预算案的呼声越来越高。与此同时也应该看到，在人大行使了预算案否决权之后，并没有相关法律规定否决的后果。被否决的预算案只是简单的被要求纠正或者是驳回，而政府对于要求更正的预算案只是草草修正不长时间而后又将预算案报请人大审批。

预算不仅是政府正常运转的经费来源，而且体现政府的施政方针，预算被代表机关否决，意味着政府的施政方针没有获得代表机关承认，根据责任政府原理，政府应当承担相应的政治责任，一般来看，预算案遭到否决，在议会内阁制国家，造成的严重后果可能是，政府要么辞职，要么提请国家元首解散议会;在总统制国家，也会影响政府的运转，甚至可能导致政府因无经费而被迫关门。在我国，笔者认为应该做出如下探索：

第一，完善《预算法》中对于人大否决预算案后果的法律规定。应该规定政府的预算案被首次否决之后，可以给予政府一定时间对于不合理的预算案进行修改，并在法定时限内重新报请人大审批，对于重新报请审批的预算案，符合标准的依旧按照原规定进行执行，不符合标准的可以规定相关的主管领导承担法律责任并且可以适量缩减该部门下一年度的财政指标。

第二，在《预算法实施条例》中，进一步规定预算案的审查标准。明确首次否决的预算案的具体程序规定，对于首次否决的预算案修改时限的规定以及二次审查的程序规定。

第三，在《各级人民代表大会常务委员会监督法》中，进一步完善第三章内容，加入对人大否决预算案的程序、被否决预算案如何处理的规定。同时，也应加入对被否决预算案的相关政府部门及主要责任人的责任追究规定。

结   语

我国人大财政监督制度运行至今，虽取得了一定成就，但也存在着立法缺失、运行乏力以及公众参与程度低等问题。笔者认为，当务之急是要从人大财政监督的相关法律规定、人大财政监督组织运行机制以及公众参与程度入手，通过加强财政监督主体建设、丰富财政监督方式以及完善财政监督过程，为我国的人大财政监督工作奠定好基础。这样才能有效有序开展财政监督工作，促进人大财政监督职能进一步发挥，使财政真正地取之于民并且切实地用之于民。
 

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