行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思

发布时间：2016-09-10 10:02

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【全文】【法宝引证码】 CLI.A.088635     行政复议机关在行政诉讼中作被告问题的反思

青锋;张水海

【摘要】我国现行《行政诉讼法》规定了行政复议机关作被告的情形。随着行政复议体制机制的改革，行政复议工作的不断深入，行政复议制度的这一设计面临着行政复议案件高维持率、不利于行政复议救济和监督功能的发挥等诸多挑战，行政复议机关在行政诉讼中作被告的问题需要进行重新审视。理论界和实务界对此有多种观点，我们需要从行政复议的救济功能、居中裁决的性质以及行政复议体制改革等方面进行分析和思考。
【关键词】行政复议机关；行政诉讼；被告

　　

　　一、行政复议机关作被告的现行规定与实际情况

　　行政复议机关在行政诉讼中作被告，，主要是由现行《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《解释》）规定的。

　　《行政诉讼法》第25条：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《解释》第22条：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”

　　据此，复议机关主要在两种情形下作被告：（1）复议机关改变原具体行政行为，包括改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据，改变原具体行政行为适用的规范依据且对定性产生影响，撤销、部分撤销或变更原具体行政行为处理结果等；（2）复议机关不作为，当事人不服，复议机关是被告。

　　实践中，复议机关在行政诉讼一审中作被告的不在少数。如：山东省2006年行政应诉案件共计9 647件，复议后应诉的1 043件，其中以复议机关为被告的166件，占总数16%。[1]河南省2007年行政应诉案件共4 163件，复议后起诉的1 271件，其中以行政复议机关为被告的284件，占总数22%。[2]四川省2008年行政应诉案件共1 265件，复议后起诉的441件，其中以行政复议机关为被告的39件，占总数9%。[3]福建省2011年行政应诉案件共2 350件，复议后起诉的882件，其中以行政复议机关为被告的47件，占总数5%。[4]可见，一审中，复议机关作被告的情况还是占有一定的比例。

　　二、行政复议机关作被告的制度面临的挑战

　　行政复议机关作被告，从行政复议实际工作看，面临着三方面的挑战：

　　第一，导致了行政复议案件的高维持率，影响了行政复议制度宗旨的实现。从现阶段实际情况看，行政首长很难说乐于在行政诉讼中作被告，行政复议机构在办案中往往也承受着这种压力，常常采取“多一事不如少一事”的态度，作出改变原具体行政行为的决定比较少，作出维持决定比较多，因而影响了行政复议法律制度作用的发挥。

　　据统计，2011年全国行政复议案件审结总共84 387件，其中行政复议机关明确作出维持决定的49 941件，维持率为59.18%；2010年全国行政复议案件审结总共77 606件，其中行政复议机关明确作出维持决定的45 615件，维持率为58.78%；2009年全国行政复议审结总共64 668件，其中行政复议机关明确作出维持决定的40 234件，维持率为62.22%； 2008年全国行政复议案件审结总共66 479件，其中行政复议机关明确作出维持决定的41 027件，维持率为61.71%。[5]有的地方维持率更高，比如，杭州市2010年度审结653件，其中维持原具体行政行为的436件，占66.8%。[6]

　　另据统计，2010年全国各级法院审理的87 795件行政诉讼案件中，作出维持判决的21 535件，占25%。2009年全国各级法院审理的43 853件行政诉讼案件中，作出维持判决的14 054件，占32%。2008年全国各级法院审理的45 332件行政诉讼案件中，作出维持判决的15 257件，占38.62%。[7]

　　将上面两组数据相比较可见，全国法院行政审判判决维持的比例要比行政复议决定维持少一半左右。行政复议机关作出维持决定并非由于行政执法机关的执法质量有多高，而是证明行政复议机关作被告本身在制度设计上存在问题，需要认真研究。

　　第二，不利于对当事人进行及时有效的救济。由于行政复议机关往往因不想作被告而作出维持决定，使得行政复议制度原有设计目的得不到落实，当事人申请行政复议不但得不到救济，反而延长了获取诉讼救济的时间，增加讼累和负担。

　　第三，不利于行政复议监督功能的发挥，减弱了行政复议制度的公信力。行政复议机关作出大量的维持决定，容易给人一种“官官相护”的印象，减弱了行政复议制度的公信力，也不利于及时纠正原具体行政行为，推进依法行政。

　　三、行政复议机关作被告在理论界和实务界的争议

　　近年来，关于行政复议机关作被告的问题，理论界和实务界存在不少争议，其中也有对行政复议机关作被告的现行规定提出质疑的观点。概括起来，主要有三种主张：

　　第一，主张经行政复议的案件一律以行政复议机关为被告，可以称为“一律说”。这种观点主张无论行政复议机关是否改变原具体行政行为，均以行政复议机关为被告，并适用于行政复议机关不作为的情形。主要理由有：（1）现行的行政复议机关改变原具体行政行为或者不作为成为被告的做法，不利于强化行政复议机关的责任心，也不便于当事人起诉，将被告问题复杂化了。（2）一律以行政复议机关为被告，符合谁行为、谁被告的规则。（3）行政复议的性质属于行政行为，适用行政程序，救济也应当适用行


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