正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式

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正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式

行政诉讼受案范围始终是理论与审判实践中的热点、难点问题。尽管自《行政诉讼法》颁布十年以来，法律条文的规定只字未变，但司法实践却在不断地自我修正、完善和发展，理论界对此问题的研究、争论也在不断地深入。在受案范围的问题与争论中，基本模式或基本制度是根本性的，许许多多具体范围、标准的分歧，都导源于对这个基本制度的不同认识。本文试就此作些分析，以期讨论。

一

《行政诉讼法》关于受案范围的内容全部都集中在三个条文上，即第二条的概括规定、第十一条的肯定列举规定和第十二条的否定列举规定。《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》除了对三种具体的纠纷案件“表态”应受理以外，再无其他进一步的解释。（注：参见《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）第1—8条。1991年5月29 日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论通过。）而在理论认识上， 无论是学者还是法官，都普遍承认我国行政诉讼受案范围的基本模式是混合式，即概括式与列举式相结合的混合模式。

更重要的是，人们对于这种混合模式的理解实际上成为了列举式。使得受案范围的规定在实践中大打了折扣。（注：罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年10月版，第113页；马原主编：《行政诉讼法讲义》，人民法院出版社1990年7月版， 第44页。）具体分析、归纳起来，目前这种打了折扣又较为普遍的混合式理解包含了以下几层意思：

其一，在立法形式上有概括式规定的条文，也有列举式规定的条文，这两种规定在立法形式上的结合构成了所谓混合式。这就是第二条的概括式条文与第十一条、第十二条列举式条文的结合，即形式混合。

其二，列举式规定与概括式规定的地位与性质不完全相同。就列举规定而言，有肯定列举，也有否定列举，这二者的地位与性质相同，都具有限制、划定范围的性质与作用，只不过一个是从肯定方面，另一个是从否定方面来界定范围。而概括式规定则不具有限制、划定受案范围的性质与作用。所以，列举规定与概括规定不具有相同的性质、地位。

其三，概括式规定只有立法的原则而且仅仅是立法原则的作用，它的具体内容要依赖于后面逐项列举来填补。在司法意义上，概括式规定是“务虚”性质的。只是在立法原则上，对将来补充与扩大列举范围有“预留口子”的作用。所以，按照这个理解，我国行政诉讼受案范围的混合模式，更接近于列举式，或者说是实际上的列举式。只不过比1982年的列举范围广泛得多了。

基于上述基本理论，这种观点有两个实质性的结论：

1.我国行政诉讼的受案范围目前只限于第十一条第一款和第二款的肯定列举规定，超出此列举范围的行政纠纷，法院不能受理。所以，法院在审查起诉条件时，只能受理那些与该两项规定完全吻合的起诉，搞“对号入座”，而不允许“超载”。

2.只有公民、法人、其他组织的人身权、财产权被具体行政行为侵犯的，才能诉诸法院（第十一条第二款的规定列举除外），而除人身权、财产权这两项权利以外的其他合法权益则不受行政诉讼的保护，比如受教育的权利、政治权利等等。

二

笔者认为，我国行政诉讼受案范围的基本模式的确是混合式。但是，理论界与司法实践对于混合模式的上述理解、结论与做法是不正确的。既违背了立法本意又妨碍了行政诉讼的健康发展。根据《行政诉讼法》对于受案范围的全面规定，我国行政诉讼法受案范围的混合模式应该是这样构成的：

其一，作为混合式内容之一的概括式规定，在两个方面对行政诉讼受案范围作了概括性规定：首先是行为概括，即行政机关、法律法规授权的组织的具体行政行为均属受案范围，与《行政诉讼法》第十二条（二）项的具有普遍的约束力的抽象行政行为相区别。其次是权益概括，规定凡属公民、法人、其他组织的合法权益均受行政诉讼法保护，其合法权益受到具体行政行为侵犯的，均有权向法院提起行政诉讼予以保护。作为以具体行政行为和合法权益为标准的概括，在其范围内就是周延的概括，是全方面的范围。

其二，作为混合式内容之一的列举式规定，在法律上表现得更为繁杂与多样性。它列举的内容与形式包含着这样一些方方面面：

肯定列举。以该法第十一条第一款、第二款的全部条文规定来肯定列举属于受案范围的若干行为、权利、法律规定等。如抚恤金案件、侵犯人身权、财产权的案件等。

否定列举。以排除规定的形式把不属于行政诉讼受案范围内的行为、事项逐一列举规定出来，与概括式规定一并构成行政诉讼受案范围的“是”与“非”。

法律规定列举。在该法律第十一条第二款中，沿用了原《民事诉讼法》（试行）第三条第二款的法规列举形式，以法律、法规有明确、具体规定作为提起行政诉讼为标准，进一步明确细化受案范围的行为与事项。此外，在第十二条（四）项中也是以法律明确规定来排除的列举式规定。

行为性质列举。对于属于受案范围内的具体行政行为，再以行为的法律性质列举出受案范围的行为种类，如第十一条（一）项是行政处罚行为，（二）项是行政强制措施行为等。

行为所调整的权益列举。这是从具体行政行为所调整或涉及的相对人权益内容为标准进行列举规定的。如第十一条（三）列举的经营自主权案件，（八）项中的侵犯人身权、财产权案件等。

行为内容列举。是以具体行政行为所包含的具体内容为标准而进行的列举规定，如第十一条（七）项规定的行政机关违法要求履行义务和（六）项中的发给抚恤金案件。

行为形式列举。是以行政行为的表现形式为标准而进行的列举规定，如第十一条（五）项的对当事人要求保护而被拒绝或不予答复行为的可诉规定。

其三，对上述概括式规定与列举式规定实行法律上的有机结合才最终形成混合模式。这种混合模式意味着：首先，它是概括规定与列举规定的有机结合，而不是杂乱的堆积或相加，这些规定内容、条文之间存在着合二为一的统一性，而不是相互矛盾或者各不相干的存在。所以，我国行政诉讼受案范围的混合模式，必然是一个周延的概念、统一的概念。其次，这种结合表现为结构上的结合，也就是说，肯定、否定、概括、列举及其他标准的条文规定，构成一个结构上的体系。最后，这种混合也是受案范围的内容的结合与统一。法律条文结构上的结合是形式上的结合，这种形式上的结合最终必须落实或实现在内容的结合上，从而使整个受案范围内容形成统一的范围、标准及结果。因此，哪些事项入诉，哪些行为可诉，哪些权益在范围之内等，这些实质问题应该是统一的混合模式。

形式与内容统一的混合式，是我国行政诉讼受案范围的制度模式。概括规定所确立的概括式内容有双重意义：一方面它是有立法原则的性质，为进一步扩大行政诉讼受案范围建立法律原则，具有指导意义；另一方面，它也有限制、界定受案范围的作用，有规范司法审判实践的意义。这才是最大范围的肯定规定。

列举规定中的否定列举式，与概括肯定规定的地位与性质是相同的，也具有否定排斥、限制受案范围的性质与作用。凡属否定列举之事项、行为等均不在受案范围之内。而列举规定中的肯定列举则不具有此限制、界定范围的性质与作用，只有举例、细化或示范的作用。换句话说，属于肯定列举的行为、权利，无疑在受案范围之内，但不在肯定列举中的事项、权益、行为等则未必就不在受案范围之内，举例、细化及示范性质的肯定列举不能成为界定行政诉讼受案范围的绝对标准。所以，简单的结论就是：我国行政诉讼受案范围的混合式，是肯定概括与否定列举的结合，再加肯定列举的具体化与示范化为补充。以权益为例说明这个问题如下：在概括规定中肯定的是“合法权益”，而否定排除中并未有权益、权利排除或例外标准，因此，行政诉讼受案范围内的权益就是全部的合法权益，尽管在肯定列举中反复列举出人身权、财产权，但由于此列举不具有划定范围的性质，故仍然不能改变“合法权益”入诉的法律规定。

三

很显然，上述结论与目前流行的学术观点差异较大，在混合式名目下更接近于概括式的内容，而不是近于列举式。得到这个结论的理论根据在于：其一，在逻辑上，如果承认肯定列举的限制、界定范围的性质，就等于要把概括肯定式规定置于空泛的原则地位，置于只有立法、未来或口号的地位，从而导致在实际上否定它的司法、现实作用。因为，当一个大概念（肯定概括规定）包括一个小概念（肯定列举规定）的时候，其结论又只有一个：要么是大概念定范围，要么是小概念定范围。在后一种情况下，无异于否定了大概念的实际意义。而这不符合总则所规定的内容应当作为立法与司法的基本原则、基本制度的要求，总则的规定，不但应当有效力而且要指导、统率、规范整个立法具体制度的思想。

其二，行政诉讼受案范围的列举规定是一种多重标准划分的列举形式，这个基本事实应当牢牢记住。前面已经谈到有行为性质列举、有权利列举、法规列举、行为内容与形式列举等多重标准列举。而各标准之间应当存在一般与特殊、原则与例外、范围与排除的不同地位的“轻重关系”，不应该是各不同标准的平起平坐。否则，如果各列举行为的概念都要周延的话，就会出现受案范围法律规定与调整的交叉、冲突与空白，致使有些事项、行为既不在肯定列举之中也不在否定列举之内，或者使各列举相互冲突，按肯定列举应属受案范围，而按否定列举又当在排除之列。如此等等，显然不是行政诉讼受案范围混合式的有机结合，也不符合《行政诉讼法》对受案范围规定的本来意义。对于行为、权益、事项而言，要么在受案范围之内，要么在被排除之外，行政诉讼受案范围的概念至少应当是穷尽一切的周延概念，而不是一种对所要划定的范围划而不定、未置可否的失败概念。那么，是什么规定在周延受案范围这个概念呢？列举方式是做不到的，因为典型的列举模式是以不受理这个概念来周延的；否定列举也同样做不到，因为否定列举必须依靠概括肯定来周延受案范围概念。因此说，只有《行政诉讼法》第二条的概括规定才是受案范围的周延概念，该条的概括规定是原则，是大范围，是一般规定。而第十二条的否定列举规定才是对它的例外。二者的结合才能使受案范围的模式统一和谐，，回答了作为受案范围应当回答的全部问题。

其三，肯定列举条文本身也表现出明显的举例与细化的特征而不是界定范围。《行政诉讼法》第十一条（一）项对行政处罚的列举为拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等，（二）项对行政强制措施的列举有查封、扣押、冻结等，这些列举出来的行为种类与形式，并不等于限制了行政处罚、行政强制措施的其他种类与形式，在此只有举例的性质而不是定范围。另外，第十一条（四）项和（五）项中都列举规定了行政机关“拒绝”或者“不予答复”两种形式，该规定并不等于说法院只管两种形式的行为，行政机关违法履行或违法答复等行为形式并没有被排除在受案范围之外。所以说，肯定列举只是在肯定概括基础上、范围内的列举，其举例或细化的作用应当予以肯定。

在《行政诉讼法》第二条规定中有“依照本法”向人民法院提起诉讼的表述。有的学者据此认定这个“依照本法”就是指仍照受案范围的第十一条和第十二条的具体规定，这两条中否定列举的不属于受案范围，肯定列举的才属于受案范围。笔者以为，这样理解是不妥的。“依照本法”这种表述是许多诉讼法、实体法经常使用的规定形式，在行政诉讼方面，它包含着非常广泛的“本法”规定内容，不仅仅是专指第十一条和第十二条。如第四十一条的诉讼条件的规定，第二十五条第四款法律、法规授权的组织的规定等，都属于“依照本法”的内涵。另外，仅就受案范围而言，所谓“本法”是指关于行政诉讼受案范围的全部、统一的规定内容，而不是特指第十一条、第十二条，“本法”中也当然包含着第二条概括式规定。而且，第十一条的肯定列举性质是举例与细化的，第十二条否定列举是界定排除范围性质的，这也是“本法”之内容，应当依照。所以，“依照本法”的规定并不能在实际上否定概括规定的意义。

其四，扩大行政诉讼受案范围，更加全面保护公民合法权益和更加全面监督行政机关依法行政，既符合法治行政的方略，又属《行政诉讼法》原有之意。如果说，行政审判十年来一直是按照列举式模式在实践的话，那它只能反映出人们对此法律规定的片面认识和对扩大受案范围重要性的认识不足。而十年来的审判实践告诉我们，这种狭小的认识已经远远落后于社会主义市场经济对行政法治建设的需求，或者更具体地说，人们对于受案范围模式的认识一开始就是不正确的，只不过在行政诉讼起步时期，这种认识上的错误被过分的担忧（扩大受案范围）所压倒罢了。十年来，人民法院受理行政案件的数量大大低于刑事案件、民事经济案件的数量，形成行政审判机构、人员配置上似乎无须加强的“弱势”。这说明，行政诉讼并不象原来有人担心那样，会成为审判机关的重负，而且，这明显与行政机关广泛而直接的行政管理现象不相适应。可以说，行政诉讼受案范围不是太宽了，而是太窄了，不能满足人民群众不断增长的权利保障的要求。司法的最终性首先必须体现在其监督、审查范围的广泛性方面。

其五，从行政诉讼制度与行政复议制度关系来看，行政诉讼受案范围应当扩大。今年10月1日生效的《行政复议法》一改原来的规定， 将复议范围由原来的“人身权、财产权”扩大到所有的“合法权益”，同样将过去的列举式发展为概括模式。我们知道，我们的行政复议制度是与行政诉讼制度相伴而产生的，都是我国行政争讼、监督行政制度体系的两大基本制度，在监督范围、原则、标准、依据等重大规则方面相同或基本相同，以保证监督行政制度的协调与一致。现在，行政复议制度在复议范围上已经明确进入了全面监督（合法权益）的阶段，而行政诉讼受案范围如果仍然停留在局部监督（人身与财产权）阶段，不仅会造成权利保护的不平衡，而且会使监督行政制度体系本身不能协调发展。

四

根据《行政诉讼法》关于受案范围的规定，会有以上两种对于受案范围模式的不同认识，可见这其中不仅仅是人们如何理解的问题，势必涉及到法律规定、法律制度本身，司法实践中做法不一。鉴于此，我认为，从完善行政诉讼制度、扩大行政诉讼受案范围的趋势上看，应当对立法进行必要的修订。具体来说就是：

第一，修订《行政诉讼法》有关条款，使受案范围的混合模式更明确地接近概括式，消除目前立法存在的深层次矛盾。可以对《行政诉讼法》第十一条第一款的列举规定进行扩充，增加列举的事项，如受教育权利、社会保障权利等均可列举出来，继续发挥列举式的举例、示范、细化的作用。同时，将第十一条第一款（八）的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”规定，修改为“认为行政机关侵犯其他合法权益的”，使全面的合法权益受行政诉讼保护的规定明确和直截了当。我认为，从立法上作这样的修订是必要的，它既能克服目前立法上存在的不够明确的缺陷，使立法上存在的问题仍然通过立法从根本上得到解决，同时也鲜明地宣告我国行政诉讼受案范围的扩大与发展。

第二，在暂不修订《行政诉讼法》条款的前提下，仍然可以通过必要的司法解释来扩大受案范围。由于《行政诉讼法》有关受案范围模式规定的内容在深层次上是不一致的，而司法对此并没有进行过专门的解释，所以，用司法解释途径来确立概括是混合模式的正确内容是完全可行的。事实上，人民法院在目前的行政审判实践中，或多或少地已经突破了列举式的认识偏见，司法解释应当名正言顺地为这些做法提供依据，以适应行政诉讼制度完善与发展的客观需要。司法解释的基本意思似乎可以这样概括：除《行政诉讼法》第十二条规定不予受理的情形外，凡认为具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，均属于行政诉讼受案范围。这也是本文的最终结论。

【责任编辑】吴雷

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