论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径

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＜甘肃行政学院学报）２００９年第４期

学术专题：行政法视域的行政改革

论我国行政复议改革的逻辑起点 和现实路径
沈开举郑磊
（郑州大学法学院，郑州４５０００１） 【摘要】当前，我国行政纠纷进入高发期，完善作为解决行政纠纷之主渠道的行政复议，已经引起行政法
学界和实务界的普遍关注。然而，囿于对行政复议的性质和

功能难以形成共识，改革的争论往往局限在具 体的技术层面。应当看到，行政复议作为一种纠纷裁判活动，本质上就是司法行为。行政复议的第一要务 是裁决行政争议。立足于以上两个认识来看待我国正在推行的行政复议委员会试点，不得不承认仍要从 规范层面解决改革的合法性基础问题。相应的，修订行政复议法无疑是行政复议制度变革的迫切课题和 现实道路。 【关键词】行政复议；司法化；行政复议委员会；立法变革 【中图分类号】Ｄ９２５．３ 【文献标识码】Ａ 【文章编号】１００９—４９９７（２００９）０４—００２０—０６

化解行政纠纷的重心是放在政府，还是留给 法院，历来是一个争议较大的问题。随着十七大确 立“党委政府主导”的纠纷解决机制思路。这一问 题在行政法学界和实务界实际上已经转化为具体 的制度设计问题。本文试图从我国现行行政复议 制度的遭遇尴尬出发。通过对行政复议的性质和 功能的再诠释．以及对哈尔滨行政复议委员会试 点经验进行规范性反思的基础上，提出完善我国 行政复议制度的具体思路，以期对将来行政复议 法的修订有所参考。 一、问题的提出及其背景 行政复议，简而言之，就是相对人对行政行为 的合法性和合理性存疑时，请求复议机关进行审 查并给予救济的活动。作为政府主导的纠纷解决 机制．行政复议制度为世界上许多国家和地区所 采用。并在实践中发挥着裁决行政争议、全面审查 行政决定和减轻法院负担等重要作用。当前我国 正处于社会转型时期，一个突出特点就是社会矛 盾多发，政府与公民之间的关系趋于紧张。例如，
收稿日期：２００９－０７—２８

有数据显示。２００３年全国党政信访部门共受理 １２７２．３万人ｆ件）次公民来信来访，比２００２年上升 ４．１％；＂ｑ９８９年至２００４年。全国各级人民法院共受 理行政案件１，００５，７０４件．其中２００４年受理

９２，６１３件，是１９８９年受案数的９倍多。啪不难看
出，各种（类）针对政府的群体性突发事件、信访事 件、行政诉讼案件此起彼伏的背后，是中国社会已 经步入了“剧烈行政纠纷的高发时期”１３１的严峻事实。 从逻辑上讲．面对日趋增多的“官民”矛盾，作 为一种政府主导的成本低廉、方便快捷的纠纷解决 机制，行政复议理应大有作为。然而，统计数据却显 示２００１年全国的行政复议案件计８３，４８７件，２００２ 年则变成７６，４５６件．２００３年又略有减少，计７５，９１８ 件。①原本为保护权利而设计的行政复议制度，不但 没有呈现预期的门庭若市景观，反而案件审理数量 不断下滑，，出现了闲置甚至萎缩的征兆。尽管２００５ 年全国各省区市和国务院部门共计收到行政复议 申请９０，６２４件．较２００４年增幅达１０．７％。但与同 期行政诉讼案件相比。仍难脱“向因缺乏资源而不

作者简介：１．沈开举（１９６２－），男，河南固始人，郑州大学法学院副院长，教授，法学博士，博士生导师，中国法学会行政法学研 究会副会长，研究方向：行政法学；２．郑磊（１９８孓），郑州大学法学院宪法学与行政法学专业２００８级硕士研究生。
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学术专题：行政法视域的行政改革 尊重该权力的特性和遵循该权力行使的规律。 因此，笔者认为，行政复议不是行政行为，而 是司法行为。首先，我们判断一个公权力行为是不 是司法行为。关键不在于机关的名称或体制的隶 属．而必须唯实地从机关组成与运作方式上考察它 是否符合或大体符合司法权的独立、居间、依法、事 后、被动、争议、有执行力等特征。因为，即使是由行 政机关来行使司法权力。也并未改变司法权的性 质。所不同的只是这些权力在不同的机关转移而 已。“如果没有利害关系。那么。行政机关和法院之 间的职能分立原则上取决于各自的法律权能。如果 需要专门知识，那么具备行政经验的官员也许是作 出裁决的合适人选；如果需要一般生活知识，那么

能通过审判购买正义的人们推销质次价廉的正义

而已”嗍的嫌疑。吊诡的是，同样是行政复议，美
国的行政法官制度和英国的行政裁判所制度却以 专业、高效而公正的纠纷裁决，为自身赢得了独立、 公正和廉洁的声誉。这种对比和反差说明，我国行 政复议制度有可能存在内在的、结构性的缺陷。因 为只有结构性的缺陷才能解释其功能的紊乱与失 调。对此，我们有必要展开审慎的检视与探讨。 二、正本清源：行政复议的司法品格 行政复议的性质涉及具体制度构建的价值取 向，是我们检讨现行行政复议制度必须要首先解 决的一个问题。长期以来。行政法学界对于行政复 议是行政行为。还是司法行为抑或是准司法行为 争论不休，并直接影响到了立法的价值抉择。②为 展开下文的论述，实有梳理斧正之必要。 仔细阅读１９９０年《行政复议条例》和１９９９年 《行政复议法》，行政复议的定位都是行政机关内 部层级监督、自我纠错的制度，这对于刚刚走出计 划经济模式和人民公社政治模式，行政纠纷较少、 公民权利意识薄弱的中国而言．在当时是不会有 多少人去关心行政复议的性质究竟是行政行为还 是司法行为的。立法者也认为，行政复议法要“体 现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、 也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司 法’化。”＠于是乎。行政复议法就规定：行政复议实 行一级复议制，不搞两级复议：具体复议事项由行 政机关负责法制工作的机构承办。作为它的一项 工作任务，不另设独立的、自成系统的复议工作机 构；行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查 的办法．根据被申请人提交的当初作出具体行政 行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查． 不再重新取证，等等。然而，随着市场经济的发展， 公民权利意识的勃兴。社会有了纠纷解决程序分 流的现实需求．这时人们开始有意识地检讨行政 复议的性质。因为。如果行政复议的本质是司法行 为，那么它就应当尊重司法规律，遵循司法的精神 和原则来架构自己的体制、程序规则、裁决效力和 上诉机制。此时人们很快发现，长期以来奉守的 “什么机关行使的就是什么权力”的一元信条，其 实是个“伪命题”。因为。如果将这一僵化认识放到

接近一般生活的法官可能会更合适。”阳彻其次，从
西方国家行政复议制度的产生和发展来看。都未 改变行政机关解决纠纷行为的司法性质。更没有 不遵守司法的规则。英国的行政裁判所制度、美国 的行政法官制度、法国的行政法院制度都是如此， 人们甚至为弄清一个机构到底是法院还是行政机 构而犯难。［６９ｖ５７５．－５７ｓ）为什么呢？就是因为这个机构是 解决纠纷的．而解决纠纷就需要这个机构有独立 的地位，有职业化的人员．有适合解决纠纷的程 序。当然，如果这些问题没有解决，那么，由行政机 关来司法就必然会出现公正性危机。同样的道理， 如果一个称之为法院的机构不具备这些条件，由 它来司法，也和行政机关一样会出现同样的问题。 最后．行政复议之所以是司法行为。还在于社会需 要一个不同于传统意义的法院，而不是需要一个 行政机关。因为行政机关承担部分司法职能，除程 序简便、时间迅速、费用低廉和具有灵活性外，更 主要的是由于近现代许多社会立法中所发生的争 端需要专门知识才能处理。而解决这些争端既需 要法律头脑。也需要理解立法政策和具备行政经 验，普通法院法官往往不能胜任。于是一个新型的 行政机关解决纠纷的司法制度便应运而生了。行 政裁判所、行政法官等逐步取得独立地位就恰好 说明了这一点。 三、裁决纠纷：行政复议的功能定位 如前所述，行政复议的本质是司法行为．其第 一要务也是最重要的功能是裁决行政纠纷。但遗憾 的是，我国行政法学界和实务界长期以来一直把它 作为行政行为或准司法行为来对待。忽视其司法 性，强调其行政性，并由此带来了一系列问题。 我国在制定行政复议法时，行政审查制度定 位受到“反司法化”思想的主导，把行政复议完全 等同于行政系统内部的自我纠正错误的制度。这
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“必要一充分”条件的逻辑关系中去检验，根本无
法实现互相推导。倒是许多行政机关行使着裁决 纠纷的司法权力．司法机关行使着人员选任、经费 保障等很多行政权力。这时人们终于认识到：其 实，行政权、司法权由哪些机关行使并不重要，重 要的是不管哪个机关行使行政权、司法权，都必须

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学术专题：行政法视城的行政改革 层次分明、相互衔接的“行政救济链条”。【１卿骆嘲如 果政府在这方面的工作比较到位。大量的矛盾或 纠纷就会解决在政府管理过程中．而不会导致大 量纠纷推到法院和信访部门，引发严重阻塞。 （３）平衡公共政策。行政复议“非法律专业”的 最大优点还在于，它可以更好地保持决策的连贯 性，并且更有能力通过对法律所规定问题的现实 状况的解释分析和对当今社会条件的反映，给予 法律背后的政策以影响。⑥政府官员、知识型非专 业人士作为裁判人员，比普通法官更有能力预见 他们决定的潜在影响，因此更能避免决策中潜在 的异常和不一致。此外，行政复议机关并不必严格 遵守自身先前的决定。也使其可以根据每个案件 的特殊事实进行具体的考虑。 四、阅读实践：地方探索的规范反思 明确了行政复议裁决纠纷的主定位之后，如何 进一步激活它在化解行政争议中的主渠道功能就 成为一个更为现实的课题。作为一个法治后发型国 家。我国的法治建设进程一直表现出中央善许、地 方试点的渐进发展模式。行政复议制度改革亦是如 此。２００７年．哈尔滨市在全国率先设置了专门的行 政复议委员会。负责行政复议案件的审理。２００８ 年，国务院法制办选择北京、黑龙江、江苏、山东、河 南、广东、海南和贵州等首批８个省（市）开展行政 复议委员会试点。旨在建立一个“政府主导、专业保 障和社会专家学者参与的审理案件模式，即行政复 议委员会模式”，［ｈｉ以此寻找行政复议制度自下而 上变革的可能途径。这里，笔者就以哈尔滨行政复 议委员会实践为例，展开规范性的法律分析。

种定位并非是学者们单方面的解读，而是立法提 案机关和立法工作部门明确的宣示。用国务院提请 全国人大常委会审议行政复议法（草案）的议案中， 在立法说明部分用两处文字不厌其烦地表明了这 一意图。该立法说明开宗明义地指出：“行政复议 是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。 完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作 用。对于加强行政机关的内部监督。促进行政机关 合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序，维护 公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳 定。具有重要意义”；④在说明立法指导原则时，再 次强调各项制度设计“体现行政复议作为行政机 关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办 案程序，使行政复议‘司法’化”。行政复议法出台 后。国务院曾专门下发文件部署该法的贯彻实施 事宜。其中又重申了“行政复议是行政机关自我纠 正错误的一种重要监督制度”这一观点，事实上是 将行政复议与现有的行政监察、层级监督和信访 制度相提并论。嘲可喜的是。２００７年国务院出台的 《行政复议法实施条例》纠正了这一认识，其第１ 条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行 政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中 的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》，制定 本条例。”随后的答记者问中，也将行政复议描述 为“行政机关依法解决行政争议、化解社会矛盾、 加强层级监督的一项重要法律制度平台。”⑤ 通过以上梳理可以发现，我国行政复议制度 的基本功能经历了“从内部监督与自我纠错到解 决行政纠纷、促进社会和谐的嬗变，这种功能转向 是我国行政复议制度为了回应社会转型时期行政 纠纷激增而做出的务实性反映”。［９１总结来看，将行 政复议制度的功能定位在裁决行政纠纷至少有以 下三个方面的优势： （１）保障公民权利。行政复议最基本的功能就 是裁决行政纠纷。不像法院行使司法审查权那样。 在审查行政决定时．行政复议机关并不局限于某 项决定的“合法”与否，它可以决定法律问题、事实 问题和政策问题。而且。还可以用其对以上问题所 作出的复议决定来替代最初的行政决定。这样。就 可以为公民的基本权利提供更好的救济保障。 （２）减轻法院负担。行政复议具有程序简易、 时效迅速、成本低廉和高度专业性的优势，使其成 为司法体系的重要补充。同时，行政机关具有更多 的解决纠纷的手段和资源．其可以将政府各部门 协调起来，从而综合地、全方位地解决纠纷。如此． 便可形成行政调处、行政复议以及司法审查三个
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（一）行政复议委员会的组成及运行方式
哈尔滨市政府行政复议委员会设主任１名． 副主任２名，委员１８名。主任由常务副市长兼任， 副主任由法制办主任和分管副主任兼任。委员实 行聘任制。现任１８名委员全部由具备法律背景的 高校法学院院长、人大法制委委员、政协委员、主 任律师、中院主管行政审判的副院长和行政庭庭 长、政法委处级以上干部、省市行政复议机构具有 行政复议工作经验的处长以上干部组成。在委员 会组成人员中．市政府以外的法律方面的教授、学 者、资深律师、人大代表、政协委员等“外部委员” 约占全部委员的８ｌ％。委员会下设行政复议办公 室，作为对行政复议委员会负责的办事机构，主要 包括：统一接收、转送全市范围内的行政复议申 请；调查案件的基本事实；定期向委员会提报需要 议决的行政复议案件调查和初审报告；具体办理 行政复议委员会议决事项；主持行政复议调解工

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（甘肃行政学院学报）２００９年第４期 作；直接办理适用简易程序的行政复议案件；开展 行政复议方面的调查研究等工作。 行政复议委员会实行案件调查权与议决权相 分离，即行政复议办公室具体调查行政复议事项， 委员会委员集体表决行政复议决定。对于适用简 易程序审理的案件，由行政复议办公室负责审议。 对于简易程序以外的案件，由行政复议办公室制 作案件调查报告。并提出初步处理意见，集中一定 数量后提报委员会议决。每次参加案件议决会议 的委员为５—９人单数。其中“外部委员”不少于参 加议决委员的１／２。委员会采用书面审理方法。实 行少数服从多数原则，以市政府名义作出行政复 议决定。委员会主任认为案件需要重新议决的，应 当责成行政复议办公室另行组织召开不少于９名 委员参加的案件议决会议或召开由２／３以上委员 参加的委员会会议。按少数服从多数的表决方式 议决。委员会主任认为重新作出的议决意见需要 市政府再次研究决定的，应当报请市人民政府常 务会议集体研究作出决定。⑦

学术专题：行政法视域的行政改革 任免等事项的规定，委员职务保障条款亦不明确； 现任委员中吸收了很多人大代表、政协委员、法官， 其妥当性和合法性实有深思熟虑之必要。 （３）从复议权集中上看，按照现行行政复议法 第１２、１３、１４条之规定，对县级以上地方各级人民 政府工作部门的具体行政行为不服的，可以向该 部门的本级人民政府．也可以向上一级主管部门 申请行政复议：对地方各级人民政府的具体行政 行为不服的．向上一级地方人民政府申请行政复 议：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政 府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行 为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府 申请行政复议。哈尔滨行政复议委员会的独立运 作，实质上已经调整了现行行政复议体制．采用了 行政复议权相对集中模式，从严格意义上讲是缺 少法律依据的。＠ （４）从审理程序上看，哈尔滨市政府行政复议 委员会实行定期集中审核行政复议委员会办公室 提报的重大、疑难、复杂案件初审报告并提出意 见．它不采取公开的方式审理案件．也不能以自己 的名义作出行政复议决定，作出的议决意见也缺 乏明确的法律效力．政府若不采纳如何处理也不 明确。⑨这些程序规则的缺失实际上将行政复议委 员会置于十分尴尬的地位。 透过上面的分析，笔者认为，我国行政复议改 革乃是一个还原司法权本来面目的过程。涉及司 法权的优化配置问题．必须纳入宪政建设的总体 思路来考虑．当地方的探索经验积累到一定程度 而达到质变的临界点时，势必要求进行中央层面 的立法变革，重塑行政复议制度。 五、改革路径：从地方到中央的立法性变革模式 我国长期以来对行政复议制度的尴尬定位，以 及行政复议法本身的缺陷，使得完善行政复议制度 需要克服两个困难：从理论上，打破行政权与司法权 间存在的认识误区：从实践上，解决好行政复议制度 的重构问题。在当前中国国情下，试图通过解释学的 思路扩充行政复议法的适用空间和制度生命力是捉 襟见肘的。考察改革开放以来的立法实践，走一条为 我们非常熟悉的从地方到中央的“立法性变革”之 路，似乎才是最为合理、现实的选择。在修订《行政复 议法》过程中，应当完善以下几个问题： （一）明确行政复议的司法性质 任何行政法律制度的变革．都必须考虑一国 具体的宪政背景。那么在我国，行政复议司法化能 否跨过宪法之门呢？（１）宪法第５７条规定：“中华 人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机
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（二）“哈尔滨模式”的规范反思
客观地说．行政复议委员会来审议行政复议 案件，在一定程度上改变了套用一般行政事务的 处理方式来审理案件的做法：委员会吸纳资深专 业人士参与行政复议案件审理．在构成上也具有 较强的专业性、代表性和独立性．增进了申请人对 案件裁判结果的认同。但审慎地思考，我们不得不 承认委员会在组织和运作方式上．依然面临着合 法性不足的问题。总结起来主要有以下几个方面： （１）从组织定位上看，哈尔滨市政府行政复议 委员会是“直接对政府主要领导负责的行政复议 案件议决机构。是在政府授权下的行政复议案件 决策组织”。它在机构、人员、职权和财政供给上并 未取得独立地位。而独立性也被认为是作为政府

决策的外部制衡者——法院有效运作的关键所
在。此外，按照现行行政复议法第３条之规定，行 政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复 议事项．设置行政复议委员会“越俎代庖”，虽为善 意但合法性令人质疑。 （２）从人员构成上看，哈尔滨市尚未建立专职 复议人员数据库、专家库和利益组织代表人员数据 库，依然面临着行政复议办公室随意指定参审委员 的风险：现任委员主要是各级领导干部，往往本职 工作已经十分繁重，很难保障足够的时间投入；现 任委员全是具备法律背景的人士，缺乏土地、矿产 资源、社会保障、环境保护等行政复议案件多发领 域的专家；缺乏关于委员的聘任、考核、薪俸、惩戒、

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＜甘肃行政学院学报＞２００９年第４期 关。”由此可见．我国实际上确立了代议机关至上 的宪政体制。（２）仔细推敲宪法第１２３条“中华人 民共和国人民法院是国家的审判机关”之规定，我 们发现，宪法仅仅规定人民法院是“审判机关”，并 没有规定“司法权”属于“人民法院”．这就为司法 权的重新配置预留了空间。（３）结合宪法第８９条 第１０项“（十八）全国人民代表大会和全国人民代 表大会常务委员会授予的其他职权”及第６７条： “全国人民代表大会常务委员会行使下列职权： ……（－－）制定和修改除应当由全国人民代表大会 制定的法律以外的其他法律”。我们可以看到，全 国人大及其常委会仍可通过大幅修汀行政复议法 或者运用最高国家权力机关授予的其他职权这一 “复合条款”来授予行政机关司法权。 （二）完善行政复议组织 １．改革行政复议体制。我国应在单一制宪政结 构下。明确中央和地方事务，中央事务按条条原则 处理，可以按部门设置行政复议委员会办理复议 事项。而地方事务属于地方自治的范围。一般的行 政领域，设立统一的行政复议委员会；专业性、技 术性较强的行政领域．可以成立既裁决民事纠纷 又进行行政复议的专门行政裁判机构。＠例如土地 管理、税务、社会保障等领域。 ２．应当明确行政复议委员会的独立地位。行政 复议委员会仍可设在行政机关内部．与所在行政 机关只是指导、咨询关系。但复议委员会的成员工 资福利独立于所在行政机关，由财政单列。复议委 员会在进行复议时，只服从法律、法规和规章。 ３．严格要求复议人员的任职资格。行政复议委 员会委员应当由法律、技术方面的专家和相关利 益组织的代表组成。＠复议审理人员由当事人从统 一建立的复议委员会委员数据库中随机抽出，不 得由复议机构随意指定。非因法定事由、非经法定 程序．行政复议委员会委员不被免职、降职、辞退 或者处分：非因违反法律，不受追究。＠ ４．设立类似于美国文官委员会或行政听证局的 机构。由该机构统一监督管理全国的复议人员，负责 复议人员的工资待遇、奖惩、任免以及培训等事项。 （三）全面扩大行政复议范围 行政复议法对原有行政复议范围有较大拓宽。 但仍有若干明显不足。（１）行政复议法首次把抽象 行政行为纳入行政复议的受案范围．这本身就说明 行政复议法不仅解决因具体行政行为引发的行政 复议，也解决因抽象行政行为引发的行政争议。既 然如此，行政复议法第二条规定公民、法人或者其 他组织因具体行政行为与行政机关之间发生的行
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学术专题：行政法视域的行政改革

政纠纷申请复议适用本法，显然是以偏概全。０（２） 国家赔偿法和最高人民法院发布的《关于审理行政 赔偿案件若干问题的规定》已经把具体行政行为和 非具体行政行为划分开来。这里所称的非具体行政 行为主要是指与国家行政机关行使职权有关的事 实行为。这些行为虽然不是具体行政行为，但都很 容易造成公民、法人或其他组织的人身权、财产权 等合法权益的损害，一经确认，便构成行政赔偿的 前提。所以无论是行政赔偿诉讼．还是行政复议中 的行政赔偿纠纷，非具体行政行为违法的确认都涉 及到行政诉讼法和行政复议法的适用。（３）现行行 政复议局限于外部行政行为．对于行政机关对其工 作人员的任免、处分以及待遇问题。还不能申请复 议，只能诉诸一般的申诉途径。有鉴于此，立足于公 正解决行政纠纷的目标。应当允许所有的行政行 为，都可以申请复议。 （四）完善行政复议程序 １．增设回避制度。自行回避应当是行政机关公 务员的一项义务。如复议人员有自行回避的情形 而不回避的，应当承担相应的法律责任。申请回避 应当是行政相对人的一项法定权利．只要行政相 对人发动回避程序，有权决定回避申请的机关必 须在法定期间内给予一个明确的决定。否则，行政 相对人可以启动行政救济程序。 ２．增设律师代理制度。行政复议法应明确规定 律师有权参加行政复议．并明确规定律师在行政 复议中的权利、义务及律师介入行政复议的程序 和方式。 ３．增设告知制度。复议决定书上应告知复议请 求人不服复议决定时，有在起诉期间向管辖法院 提起行政诉讼的权利。 ４．明确听证审理方式。（１）要开庭听取当事人陈 述，由当事人进行辩论质证，除非案件特别简单，方 可采取书面审理的方式。并且，采取行政复议案卷 制度。凡未经审理计入案卷的证据、依据一律不能 作为作出复议决定的根据。最低限度应做到只要当 事人申请就应开庭听审。（２）除非涉及国家机密、商 业秘密或当事人隐私。行政复议听审一律公开进 行．公众可以旁听。此外，复议申请人也可以主动申 请不公开听审，是否准许由复议委员会决定。 ５．完善司法审查机制。行政复议的司法化，不 仅仅是程序的司法化，而且也要实现复议决定的 司法化。承认了行政复议机关的司法地位，其复议 决定就可归类为司法性质的初次审查，相当于我 国法院的一审判决，如果当事人对行政复议决定 不服，应当向基层人民法院或中级人民法院上诉．

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＜甘肃行政学院学报）２００９年第４期 由法院担当整个救济链条的最后一道防线。 （五）取消原裁决机关审理复议案件的制度和 行政复议终局制度 １．根据行政复议法的规定。原机关复议的制度 主要集中在国务院各部门和省、自治区、直辖市人 。民政府作出的行政行为的案件上。建议修改为国 务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府作出的 行政行为的案件，向国务院申请复议。 ２．我国行政复议法规定行政机关的最终裁决 制度主要涉及国务院对复议案件的最终裁决权和 省、自治区、直辖市人民政府对自然资源的所有权 和使用权的复议最终裁决权问题。建议修改为对 国务院作出的复议裁决不服和对省、自治区、直辖 市人民政府就自然资源的所有权、使用权作出的 复议决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。 ３．修改税收征管法、外国公民入境管理法、中国 公民出境管理法等法律。取消第５６条纳税人、扣缴 义务人、纳税担保人只有缴纳相关款项后，才能申 请行政复议的规定；取消公安机关就中国公民出境 及外国公民入境的复议裁决是终局裁决的规定。［１２１
注释：

学术专题：行政法视城的行政改革 ⑦本部分主要参考哈尔滨市人民政府法制办公室 行政复议处佟宇：《对行政复议委员会组织形式的探索 与实践》，国务院法制办公室官方网站（最后访问时间：
２００９年７月２２日）。

⑧参见李立：《国务院法制办创新行政复议体制权 威详解》，《法制日报》２００８年１２月１２日；李立：《行政复 议法十年酝酿适时修改》，《法制日报）２００９年４月５日。 ⑨以我国台湾地区为例，虽然诉愿决定是以市县政府 的名义作出的，但是事实上，诉愿委员会的决定，市县长是 从来不否认的。参见刘莘：《让行政复议真正成为有效的纠 纷解决机制》，《法制日报））２００６年１２月７日，第３版。 ⑩参见彭书清：《关于建立统一行政复议机关的思 考》，《行政法学研究）１９９７年第２期；李洪雷：《行政复 议制度改革应处理好四组关系》，《法学研究）２００４年第 ２期；李洪雷：《英国行政复议制度初论》，《环球法律评 论）２００４年春季号。 ⑨现代行政的技术性、民主性不断增强，吸收专家
和利益组织的代表，更有利于保障纠纷解决的公正性和

民主性。同时，也有利于节约行政资源。 ⑩我国虽然制定了《行政复议法》，但复议机构并未 取得独立地位，复议人员办案完全听命于行政首长。这 种既当运动员又当裁判员的体制很难保障复议机关办 案的公正性。因此，有必要依法确立行政复议机关的独
立地位。

⑩《行政复议法》虽然规定申请人可以一并提出对 行政规定（抽象行政行为）的审查申请，但来具体规定审
查的程序和合法性标准，这对保障《行政复议法》的贯彻

①笔者曾做过一个统计，２００１—２００５年间，我国行
政复议案件数量分别是８３，４８７件、７６，４５６件、７５，９１８

实施、监督行政机关的抽象行政行为和保护当事人权利
是不利的。 参考文献：

件、８１，８３３件和９０，６２４件。近三年虽然有所增长，但基
本上维持在年均８—１０万件左右，相比上千万的信访案 件可谓小巫见大巫。

②从《行政复议法》第ｌ奈“维护和监督行政机关依
法行使职权……”的立法目的来看，应属采准司法行为

中的“偏行政”观点；２００７年国务院《行政复议法实施务 例》有了可喜变化，该条例第１条规定：“为了进一步发
挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建

【ｌ】于建嵘．信访制度改革与完政建设——围绕《信 访条例》修改的争论【Ｊ】．二十一世纪，２００６，（６）． 【２】奚晓明．在中国法学会行政法学研究会年会上的 发言ｆＡｌ．中国法学会行政法学研究会．中国行政法之回 顾与展望【Ｃ１．北京：中国政法大学出版社，２００６：９． 【３１蔡仕鹏．法社会学视野下的行政纠纷解决机制叨．
中国法学，２００６，（３）．

社会主义和谐社会中的作用”，一定程度上确立了救济 功能的优先位阶。可参见杨小军：《我国行政复议制度研 究》．北京：法律出版社２００２年版，第ｌ页。 ③④参见时任国务院法制办公室主任杨景宇：《关 于＜中华人民共和国行政复议法（草案）＞的说明—— １９９８年１０月２７ Ｅｌ在第九届全国人民代表大会常务委 员会第五次会议上》。 ⑤参见《中华人民共和国行政复议法实施条例》第 ｌ条，以及国务院法制办负责人就《中华人民共和国行
政复议法实施条例）ｇ－记者问。

【４１【日］棚濑孝雄．纠纷的解决与审判制度［Ｍ】．王亚新
译．北京：中国政法大学出版社，１９９４：４７．

【５】【英】詹宁斯．法与宪法【Ｍ】．龚祥瑞，侯健译．三联书
店，１９９８：１７０．

１６１王名扬．法国行政法【Ｍ】．北京：中国政法大学出版
社。１９８９：５７５—５７８．

【７】青锋．关于制定行政复议法的几个问题探讨【Ｊ】．中
国工商管理研究，１９９８，（９）．

【８１方军．论中国行政复议的观念更新和制度重构叨．
环球法律评论，２００４． ［９】孟鸿志．我国行政复议制度的功能定位与重构

⑥例如当前国际金融危机背景下，国务院和地方各 级人民采取了一系列应对危机的政策措施，从某种意义 上讲，大都属于“非常时期”的“非常举措”，在实施中不 同程度上对现有行政程序作出调整，这些都很可能以行 政争议的形式表现出来。对此，如果简单地把这类行政 争议混同于一般纠纷，那么，就可能影响到国家应对金 融危机的相关政策措施的落实。参见国务院法制办公室
副主任郜风涛：《紧紧围绕党和国家工作大局积极主动

——基于法律文本的分析【Ｊ】．法学论坛，２００８，（３）．
ｆｌＯ］Ｍｉｃｈａｅｌ Ａｄｌｅｒ，Ｔｒｉｂｕｎａｌ Ｒｅｆ０１＂ｔｉｌ：Ｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎａｔｅ Ｄｉｓ－ Ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ ａｎｄ ｔｈｅ Ｐｕｒｓｕｉｔ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｊｕｓｔｉｃｅ， Ｍｏｄｅｍ Ｌａｗ Ｒｅｖｉｅｗ，Ｖｏｌｕｍｅ ６９ Ｉｓｓｕｅ ６．Ｐａｇｅｓ ９５８．－９８５．
Ｄｕｔｅ

【１ｌ】李立．国务院法制办推出行政复议委员会试点
工作ＩＮ］．法制日报，２００８一１２一１２．

做好金融危机下的行政复议应诉工作——在应对金融 危机行政复议与行政诉／．ｉｆ．Ｙ－作座谈会上的讲／６））（２００９
年５月１２日ｏ

【１２１＂；．４５开举．ｗｒｏ与我国行政裁决公正性研究【Ｊ】．中
国法学，２００２，（５）．

（责任编辑：李钢）
一２５—

万 　 方数据

论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径
作者： 作者单位： 刊名： 英文刊名： 年，卷(期)： 沈开举， 郑磊 郑州大学,法学院,郑州,450001 甘肃行政学院学报 JOURNAL OF GANSU INSTITUTE OF PUBLIC ADMINISTRATION 2009(4)

参考文献(27条) 1.刘莘 让行政复议真正成为有效的纠纷解决机制 2006 2.李立 行政复议法十年酝酿适时修改 2009 3.李立 国务院法制办创新行政复议体制权威详解 2008 4.佟宇 对行政复议委员会组织形式的探索与实践 2009 5.风涛 紧紧围绕党和国家工作大局积极主动做好金融危机下的行政复议应诉工作--在应对金融危机行政复议与行 政诉讼工作座谈会上的讲话 2009 6.中华人民共和国行政复议法实施条例 7.杨景宇 关于《中华人民共和国行政复议法(草案)》的说明--1998年10月27日在第九届全国人民代表大会常务委 员会第五次会议上 8.杨小军 我国行政复议制度研究 2002 9.沈开举 WTO与我国行政裁决公正性研究[期刊论文]-中国法学 2002(05) 10.李立 国务院法制办推出行政复议委员会试点工作 2008 11.Michael Adler Tribunal Reform:Proportionate Dispute Resolution and the Pursuit of Administrative Justice 12.孟鸿志 我国行政复议制度的功能定位与重构--基于法律文本的分析[期刊论文]-法学论坛 2008(03) 13.方军 论中国行政复议的观念更新和制度重构[期刊论文]-环球法律评论 2004(1) 14.青锋 关于制定行政复议法的几个问题探讨 1998(09) 15.王名扬 法国行政法 1989 16.詹宁斯;龚祥瑞;侯健 法与宪法 1998 17.棚濑孝雄;王亚新 纠纷的解决与审判制度 1994 18.蔡仕鹏 法社会学视野下的行政纠纷解决机制[期刊论文]-中国法学 2006(03) 19.奚晓明 在中国法学会行政法学研究会年会上的发言 2006 20.于建嵘 信访制度改革与宪政建设--围绕<信访条例>修改的争论 2006(06) 21.《行政复议法》虽然规定申请人可以一并提出对行政规定(抽象行政行为)的审查申请,但未具体规定审查的程序 和合法性标准,这对保障《行政复议法》的贯彻实施、监督行政机关的抽象行政行为和保护当事人权利是不利的 22.我国虽然制定了《行政复议法》,但复议机构并未取得独立地位,复议人员办案完全听命于行政首长.这种既当运 动员又当裁判员的体制很难保障复议机关办案的公正性.因此,有必要依法确立行政复议机关的独立地位 23.现代行政的技术性、民主性不断增强,吸收专家和利益组织的代表,更有利于保障纠纷解决的公正性和民主性.同 时,也有利于节约行政资源 24.李洪雷 英国行政复议制度初论[期刊论文]-环球法律评论 2004(春季号) 25.李洪雷 行政复议制度改革应处理好四组关系[期刊论文]-法学研究 2004(02) 26.彭书清 关于建立统一行政复议机关的思考 1997(02)

27.笔者曾做过一个统计,2001-2005年间,我国行政复议案件数量分别是83,487件、76,456件、75,918件、81,833件 和90,624件.近三年虽然有所增长,但基本上维持在年均8-10万件左右,相比上千万的信访案件可谓小巫见大巫

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  本文关键词：论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径，由笔耕文化传播整理发布。