高校行政管理法治化的理性思考

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高校行政管理法治化的理性思考
卫扬中 （ 东 南大 学 马克思主义 学院 ， 江 苏 南 京 210096 ）

专 题 研 究

摘

要 ： 高 校 行 政 管 理工作的

法治 化是 我 国 社会主义 法治 社会建 设 的 重 要 组 成部 分 ， 有

利 于 学 校教 学 、 科研 工作的 正 常运 转 ， 也 有 利 于 学 校 行 政 管 理工作的 正 常 发 挥 。 在 我 国高 校 行 政 管 理 法治 化 的 进 程 中 ， 还存 在 着 一 些 问题 ， 主 要 表 现 在 ： 教育立 法 滞后 ， 教育 行 政 管 理 理 念 落 后 ， 教育 行 政 管 理 方式 陈 旧 、 单一等 方面 。 我 国高 校 行 政 管 理工作 法治 化 ， 首 先 要 注 重 组 织 设 计 的 优 化 组 合 和 精 简 高 效 ， 其 次要 完 善 高 校 行 政 管 理的 相 关 法律 及 内 部 管 理 制 度 ， 最 后 要加 强 对 高 校 行 政 管 理权的 监督 。 关键词 ： 行 政 管 理 ； 法治 化 中图分类号 ： G647 文献标识码 ： A 文章编号 ： 1672－4038 （2013 ） 03－0060－04

高校行政管理工作是高校办学效益和教学 水平的重要保障。 随着现代教育制度的不断完 善， 教育规模的日益扩大以及教育财政开支的 迅速增加， 高校行政管理工作的重要性也越来 越突出。 高校行政管理工作的法治化是我国社 会主义法治社会建设的重要组成部分， 它有利 于学校教学、 科研工作的正常运转， 也有利于 学校行政管理工作的正常发挥 。 一 、 高校行政管理法治化的内涵及现存问题 （ 一 ） 高校行政管理法治化的内涵 高校行政管理法治化 ， 主要是指依法治教 。 依法治教， 即全部的教育活动都应当符合教育 法律的有关规定， 教育行政的主体， 必须是依 据教育法规采取的一定形式的正当组织的行政 机关。 教育行政机关的行政行为， 必须是在其 权限内按照教育法律规定的程序所做的合法行

为 ， 在从事各类教育活动时 ， 都应当遵守或不违 背教育法律的规定及精神 ， 并对其行为后果负有 明确的责任 。 高校行政管理属于国家行政管理的 一部分 ， 要提高高校教育行政管理的效率 ， 需要 不断完善教育行政管理的法规 ， 科学界定教育法 律管理的范畴 ， 推进高校教育行政管理的法治化 。 （ 二 ） 我国高校行政管理法治化的现存问题 由于种种原因 ， 长期以来 ， 我国教育行政管 理法治化没有得到应有重视 。 高校行政管理工作 中 ， 既缺乏严格依法办事的习惯 ， 也缺乏完备规 范行政行为的法治 。 主要表现在 ：

1. 教育立法滞后
虽然已经制定了一批教育法律法规 ， 但仍不 够系统和完善 ， 不能满足依法治教的实际需要 。

1995 年出台的 《 教育法 》， 对教育行政管理体制
仅做了原则性的规定 ， 明确了中央和地方的管理 权限 ， 缺少具体的实施细则 ， 在实践中 ， 还必须

收稿日期 ： 2013－02－06 作者 简 介 ： 卫 扬 中 （1970－ ）， 男 ， 湖 北 黄 石人 ， 东 南 大学 马 克 思主 义 学 院博 士 研 究生 ， 主 要 从事 教 育 管 理 、 马 克 思主义基本原理研究 。 国家教育行政学院学报

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依照 《 高等教育法 》 中的原则性条款处理纠纷 。 一些应有的法律法规由政策取而代之 ， 一些应该 受到规范的行政行为也没有相应的法律予以规范 。 而一些高校的行政管理规章在制定过程中 ， 缺少教育法治理念和民主参与的渠道， 片面单 纯地追求管理效率。 比如， 内容上不适当增加 调整手段、 扩大适用范围、 限制和剥夺教职工 和学生的正当合法权益； 形式上通常以决定、 意见、 通知等形式命名， 而不是以规范性法律 文件的形式出台， 显得不够严谨。 此外， 一些 规章之间还存在相互冲突的现象。 高校行政管 理规章中存在的这些问题， 无疑会造成管理效 率的低下和管理局面的混乱 。

政管理队伍建设的优化。 在高校行政管理法治 化的建设过程中， 其途径和方法不是单一的， 而是多维的。 本文重点从高校行政管理队伍的 组织设计 、 制度创新 、 加强监督等方面进行探讨 。 （一 ） 注重组织设计的精简高效和优化组合

1. 精简高效原则
从社会分工上讲， 高校行政管理工作属于 行政工作而非党务工作， 但这种分工并不是绝 对的。 事实上， 在高校行政管理工作方面， 既 存在着目标高度一致的任务， 又存在着具有很 强综合性的任务， 特别是那些与思想教育工作 密不可分的领域， 党政联合办公更有利于行政 管理工作效率的最大化。 现代组织学要求， 任 一组织的每一个职能部门的实质都要充分体现 高 效 能 。 正 如 哈 罗 德·孔 茨 曾 指 出 的 ： “ 组 织 结 构的设计应当职责分明， 使每个人都知道应该 做些什么， 谁对什么成果负责； 应能排除由于 工作分配的混乱和多变所造成的故障； 并能提 供 反 应 和 支 持 组 织 目 标 的 决 策 沟 通 网 络 。”
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2. 教育行政管理理念落后
高校的行政管理工作并没有做到把法律作 为日常工作的最高准则， 法律意识较弱， 缺乏 依法治教的手段和观念， 尚未形成用法律来解 决学校纠纷的习惯， 造成学校规定和国家法律 发生冲突的现象。 学校在行政管理工作中， 有 时还会忽略正当程序， 在对行政管理相对人做 出不利决定或处罚时， 缺乏符合法治精神的正 当程序。 比如在涉及学生被开除学籍、 勒令退 学等问题时， 现行法律明确规定要给予当事人 对执行裁定的异议权， 但在实践中仍存在许多 不规范之处 。

这

就要求各部门之间要建立 “最短路线 ” 的 信息 处理机制 。 这种系统中反馈路线短 ， 信息输入 、 输出系统相对可靠， 不会有信息短路和丢失， 这样的组织管理机构才能够实现效率的最大化 。

2. 优化组合原则
该原则具体是指行政管理机构内部各种资 源的优化配置， 这里主要是指组织内部成员的 优化组合。 依据现代组织管理学理论， 资源最 优组合并不是相同的资源越多越好， 重要的是 不同资源的互相补充。 就高校行政管理组织机 构的资源配置来说， 除了专业的行政管理工作 者外 ， 还应选聘一些专家和优秀的法律工作者 ， 这样才能实现高校行政管理工作法治化高效平 稳地进行 。 （二 ） 完 善 高 校 行 政 管 理 的 相 关 法 律 及 内 部管理制度

3. 教育行政管理方式陈旧 、 单一
随着社会的发展变化 ， 高校行政管理工作需 要与时俱进的新方法 ， 但许多高校依然采用老一 套的管理方法 ， 出现了学校管理与学生权利相冲 突的现象 。 高校内部也缺少法律援助机构 ， 使得 许多侵害学生权益的问题得不到有效援助 。 针对高校教育行政管理的诉讼案件呈上升 趋势， 因此， 制定完备、 严密的教育法规制度 应成为当前的重要任务， 使高校行政管理工作 真正做到有法可依。 总之， 从我国当前高校行 政管理的现状看， 重点应放在依法行政上， 用 法律手段谋求高校行政管理的组织体制合理化 、 行政行为合法化和职权职责明确化 。 二 、 高校行政管理法治化的途径和方法 高校行政管理工作法治化的本质就在于行

1. 高校行政管理权法律依据的完善
国家赋予高校自主管理学校事务的权力， 但由于我国现行法律法规不健全， 很多地方存 在立法空白， 学校制定的内部管理规章成为学 校管理学生的重要依据， 并且由于缺少有效的 监督制度和司法审查制度， 导致出现学校和学

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生的纠纷。 对此， 可以加强对现有法律法规进 一步完善， 尤其加强对高校行政管理权的行使 范围 、 程序和方法的具体规定 。 高校所在地方政府和教育主管部门可以针 对本地教育的特点， 在不违背法律、 法规的情 况下制定地方性法规。 不仅要制定政府教育行 政部门的组织法规， 而且应制定相关法规对教 育行政机关的行政行为做出明确的规定， 使之 在受到法律保护的同时， 又受到法律的规范。 这样， 高校的行政管理权， 就有了从法律、 行 政法规、 部门规章、 地方性法规， 到学校内部 管理制度等一系列不同效力等级的法律依据 。

结经验不可缺少的手段。 考核是要坚持以下几 个方面的结合： 一是组织考核和群众评议相结 合； 二是业绩考核与素质考核相结合； 三是平 时考核与年终考核相结合。 只有这样才能促进 行政管理工作者克服不足、 发扬优点， 最大限 度最好行政管理工作 。 （ 三 ） 加强对高校行政管理权的监督 高校的行政管理权是在法律授权下的政府 下放权力， 在保障高校行政管理权有效执行的 同时， 还要依法对行政管理权进行监督。 孟德 斯 鸠 曾 指 出 ： “一 切 有 权 力 的 人 都 会 滥 用 权 力 ， 这是万古不易的经验。 要防止滥用权力， 就必 须 以 权 力 约 束 权 力 。”
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2. 高校内部行政管理制度的完善
制度建设是社会发展的必然趋势， 制度文 明是人类自身追求的重要目标， 社会越发展， 人类越进步， 就越需要科学健全的制度。 高校 内部管理制度的完善， 形成科学合理的行政管 理工作机制， 是管理进步的标志， 也是一个社 会进步的标志 。 制度本身具有规范性 、 强制性 、 稳定性等特征， 加强高校内部管理制度建设， 把行政管理工作的各个环节、 要素都纳入规范 管理之中， 用制度规定行政管理工作的目标和 责任， 高校行政管理工作也就有了方向， 可以 稳步推进 。 第一， 创新选拔制度。 高校行政管理工作 者的选拔， 就是要把那些具备从事高校行政管 理工作基本素质并热爱高校行政管理的人 ， 选 拔到高校行政管理工作者的队伍中来。 这是高 校行政管理工作制度完善的基础和重要内容。 选拔行政管理工作者 ， 要注重德才兼备的标准 。 一是 “德”， 任用 人员要有 较 高 的 思 想 道 德 素 质， 政治上思想上和党中央保持一致。 二是 “ 才 ”， 任 用 人 员 要 有 从 事 高 校 行 政 管 理 工 作 所 具备的专业技能和相关法律知识， 以实现高校 行政管理工作的专业化和法治化 。 第二， 强化培训制度。 在做好选拔工作的 同时， 更要加强对行政管理工作者的培训。 在 岗前培训、 理论研究、 制度学习、 实践锻炼等 方面完善培训制度 。 第三， 完善考核制度。 考核不仅是高校行 政管理工作者晋升的依据， 也是发现问题、 总

加强对高校行政管理权

的监督， 并不等于否定高校的行政管理权， 而 是为了行政管理更好地为学术研究服务， 最大 限度地提高教育的效率 。

1. 让学生参与民主管理
高校不是行政机关， 但是法律赋予它一定 的行政职权， 对高校进行行政管理。 高校行使 自主管理权， 必须遵循法治原则。 高校和学生 之间的行政关系， 也是建立在平等自愿的基础 之上， 而平等自愿原则正是民法的重要原则。 处分决定的做出应遵循相应的程序， 尤其在做 出开除学籍、 勒令退学等重大处分决定时应按 照严格的程序进行。 德国教育法规定： 取消学 生的学籍 ， 由教师大会做出决议 ， 但须以 2/3 以 上表决票才能通过。 依据学生监护人或成年学 生的申请， 家长顾问委员会可以参与取消学籍 的处理工作。 做出决定时， 需尊重家人顾问委 员会的意见， 若教师大会与家长顾问委员会的 意见不一致， 须向家长顾问委员会申明理由， 若家长顾问委员会以 2/3 的多数反对取消学籍 ， 则由主管教育监督部门做出决定 。
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对我国高校

来说， 应按照我国的实际情况进行管理， 不能 完全照搬国外做法， 但在做出开除学籍、 勒令 退学等重大处分决定时也应由教师和学生代表 组成听证会进行听证， 在大会做出处理决定的 过程中， 应允许学生进行质证和抗辩， 如学生 对处理不服 ， 应告知其可以申诉或提起行政诉讼 。

2. 实行校务公开
高校行政管理工作应该公开、 透明。 公开

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是最有力的监督， 是防止腐败行为发生的有效 机制。 校务公开是依法治校的应有之义， 是对 管理者进行监督的最佳途径。 高校的行政管理 工作， 应秉承公正、 公平、 公开的原则， 凡涉 及师生员工切身利益的政策措施， 属于学校工 作的重大决定， 都应当通过一定途径和形式， 按照法律规章及相关文件加以公开。 类似招生 章程、 收费标准等一些规定和决定， 还应当向 社会公开。 行政管理工作涉及的文件， 如岗位 的设置与聘用 、 对学校制度改革的相关意见等 ， 在草拟过程中 ， 都应提交教代会进行充分讨论 ， 为高校行政管理部门进行最终决策提供依据 。 通过司法审查对高校行政管理权力进行约 束。 对高校行政管理进行司法审查， 能有力地 推动高校内部管理秩序的完善， 这也是我国法 治化进程的必然要求。 对高校行政管理工作进 行司法审查， 一方面可以消除高校行政管理规 章中存在的问题， 另一方面还可以使高校行政 管理工作符合正当程序的要求。 可以说， 对高 校行政管理工作的司法审查是高校行政管理工 作法治化的重要保障 。

中， 不管是高校内部监管机构， 还是教育行政 部门自上而下的监督机制， 都比较成熟， 但在 问责主体的外部性、 多元化等方面还可以进一 步完善。 比如美国公立大学的问责制， 在问责 主体的机构设置上， 既有常设性的机构， 又有 专项问题进行问责的立法部门； 在问责主体的 人员设置方面， 既有立法部门的人员参与， 又 吸收了学校外部的专业行政管理人士。 问责主 体的多元性 ， 保证了问责的公平 、 公正和科学 。 可以说， 科学、 公正的问责制的建立， 是高校 行政管理工作法治化的重要保障 。

专
注释 ：

题 研 究

① 哈 罗 德·孔茨 . 管 理学 [M]． 贵 阳 ： 贵 州 人
民 出版 社 ， 1982. 317.

② 孟德斯 鸠 . 论法 的 精神 [M]． 张 雁 深译 . 北 京 ： 商 务 印书馆 ，， 1961. 154. ③ 段 海 峰 . 行 政 法 视 角 下 的 高 校 管 理 [M]． 北 京 ： 人 民 出版 社 ， 2010. 264.
—— 美国 公 立 ④ 樊 钉 ， 吕 小 明 . 高 校问 责 制— 大 学权责 关 系 的 分析 与 借 鉴 [J]． 中国高 教 研究 ，

3. 引入问责制
让学生参与民主管理、 实行校务公开在实 践中的落实， 需要建立和完善问责机制。 任何 一个完整的权力体系， 都包含着权力、 责任这 两个方面， 从权力的产生、 分配到控制， 每个 环节都应体现权责的制衡和统一， 而这种制衡 和统一正是通过问责制实现的， 因此高校从诞 生之日起 ， 就肩负着履行社会责任的义务 。
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2005 ， （3）： 63-64.
（ 责任 编辑 石连海 ）

通

过界定权责边界， 使高校行政管理工作者可以 预期到行为后果， 从而加强自我约束， 进而有 效预防事故或危害性结果的发生。 也就是说， 通过权责的合理界定和制约， 让行政管理工作 者明确自己的职责 ， 充分发挥其工作的主动性 、 积极性和创造性， 实现高校行政管理工作的有 序进行 ， 提高高校教育的效率 。 内部问责和外部问责相结合才能实现最佳 的问责效果 。 高校行政管理工作问责制的建立 ， 一方面要注重学校自身的内部管理和监督， 另 一方面要实现问责主体的多元化， 注重从外部 进行监督。 目前， 在我国高校的行政管理工作

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