中国行政诉讼法全文_中国行政诉讼法制百年变迁

  本文关键词：中国行政诉讼法制百年变迁，由笔耕文化传播整理发布。

    “亚洲人倾向于以百年和千年为单位来计算其社会的演进，把扩大长远利益放在首位”。对于中国的行政法学者来说，2014年将是《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）的修订之年，而百年前的1914年恰好是近代中国第一部《行政诉讼法》的颁行之年和第一个行政诉讼审判机构的设立之年。{1}1914年民国北洋政府平政院的设立及其《行政诉讼法》的颁行，标志着近代中国百年行政诉讼法制变迁大幕的开启，也见证了移植自西方的行政诉讼法制与中国传统司法文化的百年冲突与调适。这一段百年行政诉讼法制变迁史，也是中国法制近代化历程的一个侧影。近年来，行政法学界对包括行政诉讼法制在内的新中国行政法制发展历程进行了很好的回顾与总结，但是较少有学者将清末和民国时期的行政诉讼制度纳入回顾视野，更遑论将其视为当代中国行政诉讼法制的历史渊源和文化遗产，进行百年行政诉讼法制变迁史的整体性研究与反省。

　　一切真历史都是当代史。当代中国行政诉讼法制绝不是，也绝无可能在法制废墟上一蹴而就、凭空出现——其产生与发展固然伴随着西方行政诉讼法制的引介和移植，更伴随着移植法制与传统法律文化的冲突与调适。由此，中国行政诉讼法制百年变迁史的意义不仅在于过去，更在于当下，因为行政诉讼法制的变革不仅是一个法律技术问题，更是一个政治法律观念革新问题。在现行《行政诉讼法》即将迎来大修的前夜，以近代中国行政诉讼法制的发展为线索，以行政诉讼法制的功能定位、审判体制和受案范围的演变为视角，回顾与反省“民告官”千古传统笼罩下的行政诉讼法制百年变迁，尤其具有理论和现实意义。

　　有鉴于此，下文将首先对中国近代百年行政诉讼法制变迁历程进行梳理，将其划分为清末民国、新中国前三十年和改革开放以来三个历史阶段。然后从行政诉讼的功能定位、审判体制和受案范围三个递进的层面入手，分析百年行政诉讼法制变迁的基本走向与趋势。最后对近代中国百年行政诉讼法制变迁之利弊得失进行初步总结和反省。本文认为，近代百年以来，行政诉讼的功能定位经历了从“变法图存”到“依法控权”的转换，审判体制经历了从“二元制”到“大民事诉讼”、“大经济审判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范围也在曲折中逐渐扩大。展望未来，我们必须对行政诉讼的功能定位、审判体制和受案范围有更清醒的认识和更妥善的选择，以促进行政诉讼法制朝着更加符合中国国情、保障公民权利、监督依法行政的方向发展，最终服务于“法治中国”的当代中国梦。

一、行政诉讼法制百年变迁概述中国行政诉讼法制百年变迁法制与社会发展

　　行政诉讼制度自1914年在近代中国确立，迄今已有百年。中国百年行政诉讼法制变迁史归结为一点，就是一部以“民告官”为制度象征的行政诉讼法制移植史和一部在“民告官”千古传统笼罩下的法律文化继受史。中国传统国家“行政”实质是一种“为民父母行政”，强调包括君主在内的官僚集团以父母之心哺育百姓，推行政令，教化万民，他们是父母、官僚和导师三重身份的合一。国家“行政”既以“为民父母”为标榜，那么“为民做主”就是题中应有之义；在民众权益受到官僚集团侵害时为其提供鸣冤、叫屈、哭诉、陈情的场所、途径、方式，并且至少在表面上保障这些机制的运转，就是中国法律传统中必然而客观的存在。{2}所以我们说中国古代虽然没有行政诉讼制度，但是切实存在延续千年的“民告官”传统。这一传统体现在“以上制下”的逐级申控制度、“从严治吏”的御史监察制度、“为民伸冤”的直诉京控制度和“便民告官”的越诉特许制度等方面。{3}这些“民告官”救济途径无疑是皇权一统下行政权与司法权不分的产物，是行政救济和司法救济混合的产物，不可遽然称之为近代行政诉讼制度。但是从历史的长时段来看，包括“民告官”千古传统在内的中国传统法律文化，是包括行政诉讼制度在内的当代司法体制不可忽视的文化结构背景，深刻影响了包括行政诉讼法制在内的近代百年法制变迁，甚至播迁至当下中国。

　　（一）清末民国时期的行政诉讼法制

　　1840年以来，在内忧外患的双重压力之下，中国法制近代化的大幕被徐徐拉开，中国行政诉讼法制的百年变迁也在这样的背景下展开。

　　中国近代行政诉讼法制滥觞于清末“官制改革”。1906年9月，清廷公布作为“预备立宪”之基础的“官制改革”方案中附有二十四件官制草案，其中就包括《行政裁判院官制草案》。该草案共21条，第1条规定行政裁判院的审判权，第2-7条规定行政裁判院的组织与构成，第8条规定行政裁判院与地方行政机关的关系，第9-11条规定受案范围和起诉程序，第12-13条规定审判组织和审判方式，第14条规定审判回避制度，第15条规定一审终审原则，第16-18条规定审判官独立原则，第19-20条规定审判辅助人员的职责，第21条规定嗣后的《行政裁判院章程》和《行政裁判法》制定与实施程序。今日看该草案的具体内容，尚有诸多值得商榷之处，而且草案公布后，清廷直至覆亡也没有着手设立行政裁判院，但此草案所体现的对行政诉讼制度功能的定位、对行政诉讼审判体制的选择和对行政诉讼受案范围的规定，对近代百年行政诉讼法制变迁产生了导向性影响。

　　中国近代行政诉讼法制在北洋政府统治时期正式确立。1911年同盟会领袖宋教仁为鄂州军政府起草的《鄂州临时约法》就将行政诉讼规定为公民的基本权利。随着民国南京临时政府成立在即，宋教仁又起草了《中华民国临时政府组织法》草案，明确提出设立平政院作为行政诉讼审判机构。这一设想被后来的《中华民国临时约法》所继承，这也是近代中国宪法性法律文件中对行政诉讼法制最早和最直接的规定。但短暂存续的南京临时政府也没有来得及设立平政院，直到1914年3月袁世凯公布《平政院编制令》，并依据该法成立隶属于大总统的平政院，近代中国第一个行政诉讼审判机构才真正确立。此后直到1928年11月闭院，平政院一直是彼时中国最高也是唯一的行政诉讼审判机构。近代中国第一部行政诉讼法的颁行则稍晚于平政院的设立。1914年5月17日，袁世凯公布《行政诉讼条例》和与之配套的《诉愿条例》。二者后经参政院审议修改，定名为《行政诉讼法》和《诉愿法》于1914年7月20日公布。北洋政府《行政诉讼法》由四章和附则组成，共35条，第一章为行政诉讼之范围，，第二章为行政诉讼之当事人，第三章为行政诉讼之程序，第四章为行政诉讼裁决之执行。1914年北洋政府《行政诉讼法》的颁行和平政院的设立是近代中国行政诉讼法制确立的标志，也为民国南京政府的行政诉讼法制奠定了基础。

　　中国近代行政诉讼法制在民国南京政府时期获得全面发展。1931年南京政府公布的《诉愿法》继承了北洋政府的行政诉愿（复议）制度。在此基础上，1932年11月17日，南京政府公布《行政诉讼法》和《行政法院组织法》，确立了基本的行政诉讼制度和审判组织，也成为国民党政府“六法”的组成部分。这部《行政诉讼法》共27条，规定了行政诉讼的提起条件，提起、审理、判决、执行的程序及评事回避等内容；规定行政诉讼审判机关为行政法院，实行诉愿前置主义，采用一审终审原则；对判决之执行采用行政手续而非司法程序；行政诉讼法未作规定者，准用民事诉讼法。同日颁布的《行政法院组织法》共13条，规定了行政法院的院长、庭、评事、书记厅等内容。在随后的十余年里，司法院和行政法院先后颁布了十多件与行政法院的组织有关的法令。1932年《行政诉讼法》的简陋条文随着行政审判活动的开展于1935年、1937年和1942年进行了三次修正。随着国民党政府1949年的败退，这部《行政诉讼法》也被带到了台湾，期间又经历了1969年、1975年两次修正。现行所谓的台湾地区“行政诉讼法”是2000年大规模修订的产物，共九编308条，此后这部所谓的台湾地区新“行政诉讼法”又经历了四次修正，最新修正案在2011年11月获得通过。

　　（二）新中国前三十年的行政诉讼法制

　　新中国成立前夕，中共中央宣布废除国民党“旧法统”，这对于包括行政诉讼制度在内的向西方学习的法制近代化进程是一种近似毁灭性的打击，但行政诉讼制度发展演变的大门在1949年以后并没有就此关死。

　　1949年《共同纲领》第19条规定：“人民和人民团体有权向人民监督机关或者人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”1954年《宪法》第7条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”这两处规定为新中国行政诉讼法制的建立提供了宪法原则依据。行政审判组织建设也一度被提上议事日程。1949年底通过的《最高人民法院试行组织条例》规定最高人民法院下设民政、刑事、行政3个审判庭和办公厅等单位。同日公布的《最高人民检察署试行组织条例》规定“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律负最高的检察责任”，对“一切行政诉讼”均有权参与。这一时期的单行法规也对行政诉讼程序有一些零星规定。如1950年《土地改革法》第31条规定，农民对乡政府、区政府批准评定的成分有不同意见，可以向县人民法院申请，由县人民法院判决。但彼时始终没有建立起真正的行政诉讼制度。这一时期的行政纠纷主要是通过行政机关的内部机制处理。首先是行政监察制度。1949年《中央人民政府组织法》规定，政务院设人民监察委员会，对政府机关和公务人员是否履行职责和遵纪守法的情况进行监督。1954年《国务院组织法》规定，国务院设监察部，对国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业及其工作人员履行职责和遵纪守法的情况进行监督。彼时的信访制度也起到了解决行政纠纷的作用。1951年政务院公布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，各级政权机关和单位形成了接待人民来信来访的传统。此外，1954年《人民检察院组织法》规定了人民检察院“一般监督”的制度和职责，支持人民群众检举、揭发各级行政机关和国家工作人员违法失职的行为。

　　但是，新中国法制建设在经历了1950年代初期短暂的春天后很快便步入寒冬，行政诉讼法制变迁也随之彻底的停顿和取消。在这一段非正常时期，不仅移植自欧陆的行政诉讼法制被中断，向苏联学习行政诉讼的努力也无疾而终。

　　（三）改革开放以来的行政诉讼法制

　　青山遮不住，毕竟东流去。改革开放以来，随着民主政治和市场经济的不断发展，中断近30年的行政诉讼法制又获得了重建与新生。

　　行政诉讼法制的重生首先在涉外单行行政法中获得突破。1980年9月10日通过的《中外合资经营企业所得税法》和《中外合作经营企业所得税法》率先规定，外国组织或外国公民对中国税务机关的行政行为不服，或者对纳税行为不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。此后，不断有法律、法规，甚至规章对行政相对人做出类似的诉权规定，行政诉讼案件范围不断扩展。在这种“地方包围中央”的态势下，1982年3月8日通过的《民事诉讼法（试行）》在第3条第2款规定，“法律规定由人民检察院审理的行政案件，适用本法规定。”同年颁行的现行《宪法》也恢复了1954年《宪法》关于行政诉讼的原则规定。《民事诉讼法（试行）》的相关规定在国家基本诉讼制度中恢复了行政诉讼的一席之地，但并没有真正解决行政诉讼的审判机构和诉讼程序问题。

，最高人民法院设立行政审判庭。行政审判庭的广泛出现标志着人民法院行政审判工作的专业化、经常化和规范化，为《行政诉讼法》的出台奠定了坚实基础。

　　随着行政审判实践的开展和行政审判庭的广泛设立，行政诉讼法制的法典化呼声不断高涨。1986年《民法通则》制定后，行政立法问题被提上议事日程。全国人大常委会法工委组织了由有关专家参加的行政立法研究组，先后拟订了草案试拟稿、草案征求意见稿和行政诉讼法草案。1987年，党的十三大政治报告也进一步明确提出要制定《行政诉讼法》。可以说，《行政诉讼法》的制定是政治家和法学家在彼时中国政治经济和社会发展进步的背景下，通力合作形成的创举。终于，1989年4月4日，第七届全国人大二次会议审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。《行政诉讼法》的颁布是我国社会主义法制建设和民主政治建设中的一个重大步骤，也是中国行政诉讼法制百年变迁史上的一个重要里程碑，标志着新中国行政诉讼制度的正式确立，也标志着百年行政诉讼法制近代化进程的基本完成。

　　1989年《行政诉讼法》颁行后，市场经济体制的确立和依法治国方略的提出为行政诉讼法制的发展注入了新活力。后《行政诉讼法》时代的行政诉讼法制发展首先体现在与行政诉讼有关的一系列司法解释之中。司法解释对行政诉讼法制的发展体现在:第一，扩大了受案范围。第二，丰富了判决种类。第三，完善了起诉期限规定。第四，体现了证据合法性要求。第五，规范了行政诉讼中的调解。第六，完善了行政诉讼管辖、当事人、执行制度。第七，明确了反倾销、反补贴等特殊行政案件的管辖、证据等问题。{4}1989年以后的行政复议、国家赔偿和信访立法也对行政诉讼法制发展做出了贡献。此外，1989年以后颁布了《行政处罚法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《行政强制法》、《政府信息公开条例》等法律法规，国务院还接连发布有关依法行政和政府信息公开的法规性文件，行政审判指导案例制度也不断完善，这些都不同程度地促进了行政诉讼法制的发展。

二、行政诉讼功能定位的百年变迁

　　未来中国行政诉讼法制的发展，必须建立在对近代百年行政诉讼法制变迁充分省察的基础上。从宏观层面考察行政诉讼制度功能定位的百年变迁，是这一省察首先需要进行的工作。

　　（一）变法图存：近代中国行政诉讼法制移植的主观动因

　　1900年“庚子国变”给最高统治者带来切肤之痛之后，清政府加速进行了全面的“变法修律”和“预备立宪”改革。清末法制变革的直接动因是收回列强籍口中国法制落后而强行掠夺的“治外法权”，这一点当时的统治者和“变法修律”主持者都有着清醒的认识，由此决定了近代法制变革的基本路径就是移植和“仿行西法”。{5}中国行政诉讼法制的百年变迁也循着这种以法权之完整求主权之独立的主观动因和“仿行西法”的路径偏好而展开。

　　1906年清末《行政裁判院官制草案》就是以变法图存为目的“官制改革”的直接产物。1906年夏，载泽、戴鸿慈等出洋考察宪政大臣纷纷倡言“立宪”，称立宪有三大利：“皇位永固”、“外患减轻”、“内乱可弭”。{5}同年七月，光绪帝颁布上谕，宣布“仿行立宪，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”，并以官制改革为立宪之先。九月，核定官制大臣奕劻上奏官制改革总体思路：“窃维此次改定官制，既为预备立宪之基，自以新定官制与宪政相近为要义，按立宪国官制，立法、行政、司法三权并峙。各有专属，相辅而行。”并提出改革的主要内容为分权定限、分职专任、正名核实。《行政裁判院官制草案》就是此次官制改革的直接成果，也是清廷变法图存、以法权之完整求主权之独立的结果。

　　北洋政府行政诉讼法制的确立也是“变法图存”法律移植的结果。1911年“辛亥革命”推翻存续数千年的帝制传统，但对于中国法制近代化进程来说，“辛亥革命”起的作用并非阻断，而是在继承清末法制近代化遗产的基础上加速了这一进程。在行政诉讼法制方面，从《鄂州临时约法》到《中华民国南京临时政府组织法》再到《南京临时约法》，都继承了清末“官制改革”中设计的行政诉讼制度，只是将“行政裁判院”改为“平政院”。北洋政府1914年颁布的《平政院编制令》和《行政诉讼法》更全面继承了清末《行政裁判院官制草案》的基本原则和内容，其机构职能体现了中西合璧的特色，其法曹选任奉行了“精英主义”的原则，其运行实践体现了近代行政诉讼理念，制度设计则多模仿德日行政裁判制度。{6}这种近似“反革命”的对清廷法律移植成果的继承，说明彼时包括行政诉讼法制在内的法制变革的主要动因仍是变法图存，以法权之完整求主权之独立。

　　南京国民政府时期行政诉讼法制的全面发展也是以变法图存为目的的法律移植、法制近代化进程的产物。在1928年推翻北洋政府统治后，民国南京政府并没有抛弃北洋政府留下的法制遗产，而是在继承和总结清末以来法制近代化改革成果的基础上，全面移植西方法律制度，尤其是大陆法系的法律传统，从而在1930年代初期基本建立起了大陆法系的“六法”体系。其于1932年公布的《行政法院组织法》和《行政诉讼法》一如既往地延续了1914年北洋政府《平政院编制令》和《行政诉讼法》的基本内容和基本体制，其于1931年公布的《诉愿法》也是在北洋政府1914年《诉愿法》的基础上修正而来。

　　从清末《行政裁判院官制草案》到北洋政府《行政诉讼法》再到南京政府《行政诉讼法》，20世纪初，中国行政诉讼法制的三大成果皆以法权之完整求主权之独立为己任，皆以变法图存为主观动因。归根结底，是外来强权的压力推动了它们的出台，它们属于回应型政治统治范围内的应变措施。也就是说，中国近代行政诉讼法制的早期移植，既不是民主政治进步对依法行政的客观要求，也不是市场经济发展对行政诉讼直接需要，而这两点恰恰是近代行政诉讼制度在西方国家赖以存在的基础。也正是因为缺乏这样的政治经济基础，又以变法图存为基本的功能定位，清末民国行政诉讼法制无法得到良好的实施。{7}不仅如此，甚至连这三部成果所欲达到的收回“治外法权”的直接目的，也是在1940年代中国成为世界五大国之一的国际关系格局下才得以实现。这充分说明，无视社会政治经济基础的行政诉讼法制的移植，并不能在中国社会生根发芽，以“变法图存”为主观动因和功能定位的行政诉讼法制也无法在中国社会真正贯彻落实。

　　（二）依法控权：当代中国行政诉讼法制发展的功能定位

　　随着1949年新中国的成立，中国人民从此站起来了，国民党“旧法统”也被废除。从清末《行政裁判院官制草案》开始的半个多世纪以变法图存为主观动因移植而来的近代行政诉讼法制，随即在一夜之间被彻底打碎。不幸的是，包括行政诉讼法制在内的中国法制建设事业在此后经历了长达三十年的坎坷曲折，直到1978年才重回正轨。

　　新时期行政诉讼法制的功能定位首先来自对建国以来人治传统和法律工具主义的反思。新时期行政诉讼法制建设的组织者陶希晋先生指出，建国初期仅有的监察、信访等监督公权力的制度“在以后的极左思潮和法律虚无主义影响下，……一步一步地统统被撤消了，违反党纪、政纪的事情得不到及时处理，大大地影响了经济建设和其他工作的健康发展”。老一辈行政法学家张尚鷟先生也指出，“由于法制观念淡薄和法制不健全，以致不能正确处理政策与法律的关系，长期沿袭了建国前一切革命工作主要依靠党的政策办事的传统。”陶老痛定思痛地总结说，“三十多年来的曲折历程和经验，说明为了保障公民合法权益，及时解决违法乱纪和行政诉讼，不能不依靠健全的行政法、行政诉讼法和设置处理行政争讼的机构。”在这样的劫后反省之下，改革开放以来重建行政诉讼法制的基本功能定位就是依法控权。

　　依法控权作为新时期行政诉讼法制的功能定位也有着坚实的政治经济基础。随着以经济建设为中心的基本方针的确立和计划经济向商品经济乃至市场经济的转型，经济体制改革迫切需要以行政诉讼法制保障公民和企业的人身财产权益和生产经营权。尤其是在对外开放领域，中国如果要参加国际经贸活动，就必须确立和遵守国际通行的权利救济规则，这也是1980年我国率先在涉外税收行政执法中规定行政诉讼权利的原因。随着经济体制改革的深化，越来越多的单行法律法规规定了行政诉讼制度。与此同时，我国的政治体制改革也在稳步进行。1987年10月25日通过的党的“十三大”报告中提出:“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。……要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”由中共中央直接提议法律的制定，并且直接确定法律的基本宗旨是非常鲜见的，在三大诉讼法中只有行政诉讼法享此殊荣。{8}当年的亲历者应松年先生也回忆说，“《行政诉讼法》是一项诉讼制度，在某种意义上也可以说它是一项民主制度。20世纪80年代最后几年是中国政治体制改革推进比较快的几年，所以，作为一项民主制度，《行政诉讼法》能够迅速地被全国人大所接受。”{9}1989年《行政诉讼法》制定以后至今，行政诉讼法制发展的基本走向仍然是加强依法控权，促进依法行政。前述历部行政诉讼司法解释和行政诉讼相关法律法规，都围绕着依法控权的行政诉讼制度基本功能定位，不断推进我国依法治国和依法行政事业。

总之，从清末《行政裁判院官制草案》到新中国《行政诉讼法》，随着对行政诉讼法制基本功能认识的日益加深和社会政治经济条件的逐渐成就，百年行政诉讼法制的功能定位经历了从“变法图存”到“依法控权”的历史转变。

三、行政诉讼审判体制的百年变迁

　　行政诉讼在近代中国传入之初就存在英美“一元制”和德日“二元制”审判体制的选择问题，在新中国前三十余年里还受到苏联审判体制的影响。因此，行政审判体制的百年变迁是考察百年行政诉讼法制不得不关注的另一重大问题。

　　（一）1906-1949：“二元制”与“一元制”的争论

　　“民告官”千古传统赖以生存的是皇权一统下行政与司法不分的权力结构，而近代行政诉讼法制所赖以产生的基本权力架构则是行政与司法分权。1906年清末“官制改革”将司法权从行政权中分离，“刑部著改为法部，责任司法；大理寺著改为大理院，专司审判”，由此改变了数千年来的中央政权机构和权力结构，也为建立近代行政诉讼制度铺平了道路。

　　《行政裁判院官制草案》的序言载明了设立行政裁判院的目的：“今采用德奥日本之制，特设此院，明定权限，用以尊国法防吏蠹，似于国家整饬纲纪勤恤民隐之至意，不无裨益。”这说明行政裁判院最终采取了德日等国于普通法院之外另设行政法院的“二元制”模式，而非英美法系由普通法院受理行政诉讼的“一元制”模式。其原因在序言中也有交代：“英美比等国以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜；意法等国则以行政衙门自行裁判，其弊在于专断；惟德奥日本等国特设行政裁判衙门，既无以司法权侵害行政权之虞，又免行政官独行独断之弊，最为良法美意。”草案在行政与司法分权的“官制改革”背景下，尝试了依照德日行政法院体制建立近代行政审判机构，从而扫除了行政诉讼制度在政治权力架构上的困境。草案确立的“二元制”体制，将对中国行政诉讼法制的百年变迁产生深远的影响。

　　“辛亥革命”之初的《鄂州临时约法》继承了清末《行政裁判院官制草案》“二元制”行政诉讼体制，以行政审判院受理行政诉讼案件。随后颁布的《浙江军政府约法》和《江西省临时约法》都参用了《鄂州临时约法》关于行政诉讼的规定。《中华民国临时政府组织法》草案和《中华民国临时约法》均规定以平政院受理行政诉讼案件。然而，1913年，国民党员占据多数席位的国会为加强对袁世凯掌控的行政权的监督，反对设立独立的行政审判机构，因而其所通过的宪法草案（即“天坛宪草”）并没有规定平政院。作为反击，袁世凯则通电表示要坚持“二元制”，设立平政院。可见，平政院在中华民国的存废之争，也延续了清末立法过程中的司法权与行政权博弈。1914年《平政院编制令》和《行政诉讼法》的颁行，隶属于大总统的平政院的设立，表明北洋政府继承了清末“二元制”行政审判体制。

　　南京国民政府时期的司法体制是司法院总揽司法权下的最高法院与行政法院并立。但在此之前，广州国民政府曾于1926年初成立惩吏院行使行政诉讼职权，同年5月以审政院代替惩吏院，10月又改由监察院兼理行政诉讼。1928年10月公布的《国民政府组织法》规定司法院为最高司法机关，掌理司法审判、司法行政、官吏惩戒及行政审判等职权。稍后公布的《司法院组织法》进一步规定司法院由司法行政部、最高法院、行政法院和官吏惩戒委员会组成，行政法院掌理行政诉讼审判。{10}这就确立了行政法院隶属于司法院同时独立审判行政案件的“二元制”行政诉讼审判体制，直到今天我国台湾地区仍坚持这一体制。

　　（二）1949-1989：“大民事诉讼”与“大经济审判”下的行政诉讼

　　在新中国成立之初，行政审判组织建设曾一度被提上议事日程，而且对改革开放初期行政诉讼法制恢复之初审判体制的选择产生了重要影响。

　　根据1949年《最高人民法院试行组织条例》的规定，行政审判庭将作为与民事审判庭、刑事审判庭并列的最高法院的一个审判庭，新中国或许将要实行类似于英美法系的“一元制”行政诉讼审判体制。这一规定如果得到落实，将是对清末民国以来的“二元制”行政诉讼审判体制的重大变革。但是，在1951年《人民法院暂行组织条例》中，“行政审判庭”和“行政诉讼”的提法已被取消。{11}同年《最高人民检察署暂行组织条例》仍保留最高人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼”的职权。然而，1954年《人民法院组织法》规定最高人民法院设置民事审判庭、刑事审判庭和“其他需要设的审判庭”。同年《人民检察院组织法》规定人民检察院“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”。二者均取消了关于“行政诉讼”和“行政审判”的规定，从而在审判制度上宣告了行政诉讼的消亡。

　　带有“一元制”色彩的行政诉讼审判庭在建国初被取消可能是受到苏联审判制度和行政法学的影响。“20世纪50年代的中国，曾经是苏维埃法学一统天下的时代。”{12}当时苏联采取的是“大民事诉讼”的模式，“苏联等一些东欧国家，由于采用限制性行政诉讼，可供法院裁决的行政案件十分有限，所以一般按民事诉讼法的规定来处理，有关行政诉讼法的规定也多以民事诉讼法的形式表述出来。”这种“大民事诉讼”模式，既不同于英美国家的“一元制”行政法院体制，更不同于德日国家的“二元制”行政法院体制。苏联的这种行政纠纷处理模式来自其以“行政管理”为基本精神的行政法学理论和实践。而“那些具有浓重的‘管理论’色彩的苏维埃行政法学著作，比较符合我国当时的社会状况和意识形态，被中国行政法学者十分看重。在这些著作中，行政法被描述为国家管理的法，旨在保障国家政策的贯彻，是整个社会管理的一部分；行政法的渊源高度弥散，包括主管部门颁布的工作指示和规范性文件，但排除所有的不成文法；国家管理的基本原则多为政治层面的原则，法治原则并不被着重强调。”{12}在这样的背景下，建国初期行政诉讼法制的消亡就是不言而喻的。

　　1979年以后恢复重建的司法制度和诉讼法制继续沿用了苏联“大民事诉讼”的模式，即只有单行法律中明确规定可以提起行政诉讼的案件才可被受理，并且适用民事诉讼程序审判行政案件。1979年《人民法院组织法》规定“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件”，1979年《人民检察院组织法》规定“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任”，其中见不到“行政审判”的踪影。在单行法律中相继规定行政诉讼的形势下，1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款确立了以民事诉讼程序审判行政诉讼案件的原则。这一规定无疑是受到苏联“大民事诉讼”模式的影响，甚至比后者走得更远。这样的规定混淆了民事诉讼与行政诉讼的性质，也不利于行政纠纷解决和公民权益保障。

　　“大民事诉讼”模式对1980年代中国行政诉讼审判体制的直接影响就是经济审判庭的一枝独大和行政审判庭的姗姗来迟。在计划经济体制下，苏联法学有一种主张经济法调整对象和范围无限广大的“大经济法”理念。这种“大经济法”理念在改革开放之初计划经济体制影响尚未消退，而“以经济建设为中心”又特别强调经济管理、经济立法、经济审判，“为经济建设保驾护航”的时间节点上，刚一进入中国就受到热烈追捧，不仅在法学研究中成为一时“显学”，在司法实践中也形成了“大经济审判”的格局。1979年《人民法院组织法》即规定，“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭，根据需要可以设其他审判庭。直辖市的中级人民法院和省、自治区辖的市中级人民法院应设经济审判庭。”1983年《人民法院组织法》则进一步规定基层法院也设立经济审判庭。不得不承认，改革开放初期经济审判庭以民事诉讼程序审理行政诉讼案件，为中国行政诉讼法制在1980年代的演进起到了事实上的基础作用。但如果遵照法学发展的基本规律和依法行政的实践要求，“大民事诉讼”和“大经济审判”之下的“经济审判庭”以民事程序审判刑事案件的做法，无疑阻碍了行政审判制度的发展。因为行政诉讼并非只是发生在经济活动领域，恰恰是在更广泛的公民人身、财产权益保护的领域，而这已经不是所谓的“大经济审判”所能解决的问题。

　　（三）1989年至今：“混合一元制”的行政诉讼审判体制

　　在1989年《行政诉讼法》制定之前，“大民事诉讼”和“大经济审判”的格局就开始受到冲击。首先是单行法律法规中规定的可诉行政案件种类越来越多，涉及范围越来越广。据统计，自1982至1988年，我国已有130多部法律、法规采取个别列举的方式规定了可以提起行政诉讼的案件种类。这就为专业化的行政审判奠定了实践基础。其次是中国行政法学研究逐渐摆脱了苏联行政法学的影响，转而“睁眼看世界”，广泛地吸收和引进英美和欧陆行政法学知识，德日“二元制”审判体制和英美“一元制”审判体制也得到了重新的认识和评价。{13}最后也是最为重要的，1986年《治安管理处罚条例》第39条将治安行政案件纳入行政诉讼范围。这一规定在理论和实务界产生了广泛的影响。从审判程序上讲，治安案件关系公民人身财产权益重大，不宜适用民事诉讼程序审理，因此学界开始主张建立独立的行政诉讼制度，甚至成立行政法院。从审判制度上讲，治安案件属于传统行政法领域，而且在实践中频繁发生，数量巨大，由人民法院经济审判庭受理显然不合适，因此各地人民法院开始试点设立行政审判庭。随后，正如我们所看到的，不仅各级地方广泛设立行政审判庭，就连最高法院也于1988年9月5日设立了行政审判庭。行政审判庭的广泛设立从体制上打破了“大民事诉讼”模式和“大经济审判”理念影响下行政审判萎缩和消解的局面。

　　在1986年以来行政审判庭审判行政案件的基础上，1989年《行政诉讼法》第3条明确规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”这一规定表明我国采取了类似于英美法系的由普通法院审判行政案件的“一元制”体制。但与纯粹的英美“一元制”体制不同的是，我国制订了专门适用于审理行政案件《行政诉讼法》，这一点又类似于大陆法系德日等国二战以前的“一元制”。所以我们将现行行政诉讼审判体制称为“混合一元制”。这种行政审判体制也不同于原苏联东欧国家和我国改革开放初期的“大民事诉讼”、“大经济审判”模式，因为现行行政诉讼审判体制由设在普通法院内部的专门的行政审判庭，依照专门的《行政诉讼法》审理行政案件，而非由民事审判庭或经济审判庭依照民事诉讼程序审理行政案件。

总之，从清末《行政裁判院官制草案》到南京政府《行政诉讼法》，“二元制”行政诉讼体制在中国被确立；从1949年到改革开放初期，由于苏联审判体制的影响，行政诉讼审判制度并未独立发生；1986年以后“大民事诉讼”和“大经济审判”的格局逐渐被打破，1989年《行政诉讼法》确立了新的“混合一元制”行政诉讼体制。这一变迁也与世界范围内行政审判体制变迁相呼应——事实上，在二战以后随着两大法系的不断融合，德日等“二元制”行政审判体制国家已经改由普通法院审理行政案件，同时仍保留独立的行政诉讼法。

四、行政诉讼受案范围的百年变迁

　　行政诉讼受案范围的变化是中国行政法治程度的晴雨表。行政诉讼受案范围直接反映了行政诉讼法对民权的保障范围和对公权的审查范围，应当构成考察行政诉讼法制百年变迁的一个重要内容。由于行政诉讼范围大小与行政复议前置与否直接相关，所以还要顺带考察行政复议（诉愿）前置范围的百年变迁。

　　（一）1906年《行政裁判院官制草案》的受案范围

　　清末《行政裁判院官制草案》兼具组织法与诉讼法的双重性质，不仅规定了行政裁判院的组织、机构、职能，还规定了行政裁判的受案范围和基本程序。

　　草案规定行政诉讼受案范围的方式是“概括+列举”。草案第1条概括规定了行政裁判院的实质受案范围：“行政裁判院掌裁判行政各官员，办理违法致被控诉事件。”这一规定是行政诉讼违法性审查原则的体现。草案第9条从正面列举了“行政裁判院应行裁判之事”，包括“奉特旨敕交裁判之事件”、“关于征纳租税及各项公费之事件”、“关于水利及土木之事件”、“关于区划居民土地之事件”和“关于准否营业之事件”。第11条则从反面规定“行政裁判院不得受理刑事民事诉讼”。在草案规定的五种行政诉讼案件中，“征纳租税及公费”、“水利及土木”、“区划官民土地”、“准否营业”等四种事件均属于侵犯公民财产权的行为。可见草案对于公民人身权利可能受到的侵犯，并没有提供必要的救济，这说明草案对受案范围的规定过于狭小。“特旨饬交”的事件是一项兜底条款，此条赋予皇帝特旨交办案件的权力，无疑是将皇权凌驾于法律之上，是皇权专制的残留。但即使是受案范围内的事件，仍须以行政官员的违法为前提，否则即使行政相对人的合法权益受到损害，也不能获得诉讼救济。这样的规定说明该草案的根本目的在于督促行政官员依法行政，而不在于保护人民的权益。

　　由于清末还未来得及设计专门的行政复议制度，所以在草案中规定了具有行政复议性质的第10条：“凡呈控事件关系各部院，及各省将军督抚暨钦差官者，准其径赴行政裁判院控诉；此外，必须先赴各该行政长官衙门申诉，如不得直，可挨次上控，以至行政裁判院，不许越诉。”这其实是确立了“复议（诉愿）前置主义”的原则。此规定表明，在符合行政诉讼受案范围的案件中，以部、院和省级单位以及钦差作为被告的，可以直接到行政裁判院起诉；其他案件则必须先到本行政机关申诉，不服其处理须逐级向上级行政机关控诉，最后才可以向行政裁判院起诉。这样的规定其实是“民告官”传统中逐级申控制度的残留。行政争议绝大多数发生在基层，但行政相对人的权利被基层行政机关侵害以后，要想得到诉讼救济，必须花费很多的精力和时间去逐级复议。这样的规定给行政诉讼附加了高额的成本，实质上剥夺了一部分行政相对人的起诉权利。而在所谓官官相护的政治现实中，这样的规定无疑有利于维护那些违法失职的行政机关，而不利于人民权益的保障。

　　尽管存在受案范围狭小且诉讼成本过高的弊端，但《行政裁判院官制草案》毕竟在中国法律中首次规定行政机关违法行政侵害民权，人民可以向独立于行政机关的行政裁判院提出控告。这一规定相较于“民告官”的千古传统无疑具有重大变革意义。其所确立的受案范围立法模式和复议前置主义原则，也对百年行政诉讼受案范围变迁产生了重要的影响。

　　（二）1914年《行政诉讼法》的受案范围

　　民国初年北洋政府的行政诉讼法制在继承清末《行政裁判院官制草案》的基础上有了进一步发展，其关于行政诉讼受案范围的规定也是如此。

　　《鄂州临时约法》第14条规定：“人民得诉讼于法司，求其审判，其对于行政官署所为违法损害权利之行为，则诉讼于行政审判院。”《中华民国临时政府组织法》草案第14条规定：“人民得诉讼于法司，求其审判；其对于行政官署违法损害权利之行为，则诉讼于平政院。”《中华民国临时约法》第10条规定：“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈述于平政院之权。”这些关于行政诉讼的宪法原则的规定均继承了清末《行政裁判院官制草案》的“违法”原则，并将平政院明确为行政审判机关。在此基础上，1914年《平政院编制令》第1条规定：“平政院直隶于大总统，察理行政官吏之违法不行行为，但以法令属特别机关管辖者，不在此限。”这一规定进一步确立了“不当（不行）”原则，实际上涉及对行政官吏行为的合理性审查。1914年《行政诉讼法》第1-2条概括性地规定了行政诉讼受案范围，即人民对于“中央或地方最高级行政官署之违法处分，致损害人民权利者；中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利，经人民依诉愿法之规定，诉愿至最高级行政官署不服其决定者”，可自行向平政院提起行政诉讼。超出诉讼期限或诉愿期限的案件平政院肃政史可以代为提起行政公诉。第3条对平政院的受案范围作了禁止性规定，即“不得受理要求损害赔偿之诉讼”。这样的规定与彼时世界各国国家不赔偿主义相符合。第4条规定了行政诉讼一审终审原则。第5条规定由地方司法官署协同平政院评事组成合议庭，审理除地方最高级行政官署为被告的行政诉讼之外的案件。这一规定相较清末扩大了行政诉讼受案范围，便于基层行政纠纷的解决。按照这一规定，平政院直接审理的案件一般是以地方最高级行政官署和中央行政官署作为被告的行政诉讼案件。

　　1914年《行政诉讼法》也确立了复议前置主义的原则。此前的《中华民国临时约法》第8条规定：“人民有陈诉于行政机关之权。”1914年《中华民国约法》将“陈诉权”改为“诉愿权”，这是关于诉愿制度的宪法原则规定。1914年《行政诉讼法》第1条规定，除中央和地方最高级行政官署违法处分外，其他行政诉讼的提起均需经过行政诉愿程序。第12条规定，经过诉愿期限而未诉愿者，可由肃政使代为提起行政诉讼。1914年《诉愿法》第1条规定，“人民于左列各款之事件，除行政诉讼法及其他法令别有规定外，得提起诉愿。（一）中央或地方行政官署之违法处分，致损害人民权利者。（二）中央或地方行政官署之不当处分，致损害人民权益者。”可见北洋政府行政诉愿兼采“违法”原则与“不当”原则，而且在不当处分的情况下，更强调对人民权益的保护，范围宽于违法处分下的人民权利。

　　北洋政府《行政诉讼法》虽然概括性地规定所有违法“行政处分”均得起诉于平政院，但是仅限于中央和地方最高级行政官署之处分，而且还规定了普遍的复议前置主义原则，以保持行政效率。其受案范围虽然较清末《行政裁判院官制草案》有所扩大，但总体而言不利于保护公民权益。在保障民权与行政效率的两难之间，北洋政府无疑选择了后者。

　　（三）1932年《行政诉讼法》的受案范围

　　民国南京政府时期的行政诉讼受案范围在继承北洋政府《行政诉讼法》的基础上又有了进一步发展，但仍坚持了复议前置主义的原则。

　　1931年《中华民国训政时期约法》规定了人民的行政诉讼权和诉愿权。1931年《诉愿法》规定“人民因中央或地方官署之违法处分或不当处分致损害其权利或利益者得提起诉愿”，“不服不当处分者，以再诉愿之决定为最终之决定；其不服违法处分之再诉愿，经决定后得依法提起行政诉讼。”1932年《行政诉讼法》第1条规定，“人民因中央或地方官署之违法处分致损害其权利，经依诉愿法依法提起再诉愿而不服其决定或提起诉愿三十日内不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼。”第2条规定：“提起行政诉讼得附带请求损害赔偿。前款损害赔偿除依行政诉讼之程序外准用民法之规定，但第二百一十六条规定之所失利益不在此限。”第5条规定：“行政法院关于受理诉讼之权限以职权裁定之。”

　　依此规定，南京政府以《行政诉讼法》概括性地确立了“违法行政处分”经两级诉愿可提起行政诉讼的原则，且将行政赔偿诉讼纳入了受案范围。这比北洋政府《行政诉讼法》有了明显进步：第一，明确所有的“违法行政处分”均可被起诉，这一概括性规定相对于列举受案范围更有利于保护公民权益；第二，行政法院直接受理的案件不再限于中央和地方最高级行政官署的“违法行政处分”，而是扩大到所有行政官署；第三，取消北洋政府时期“国家不赔偿”的原则，规定了行政赔偿诉讼，但赔偿范围不包括可期待利益；第四，虽然延续了北洋政府复议前置主义原则，但将诉愿次数限定为两次，经两级诉愿后仍不服可以直接提起行政诉讼，此规定实际上是希望在保障公民权益和保持行政效率之间求得平衡；第五，将清末民初“奉特旨敕交裁判之事件”、“大总统交办之纠弹事件”排除出了行政诉讼受案范围，摆脱了最高权力对于行政诉讼的干扰，实现了行政诉讼案件与官员违纪、贪腐案件的分离，减轻了“民告官”传统的影响，使行政诉讼体制运转更为顺畅。

　　1933年后，这部《行政诉讼法》的受案范围在历次修订中发生重大变迁。1935年的修订将“复议（诉愿）前置主义”改为“复议（诉愿）选择主义”，即允许当事人在提起行政诉讼前选择是否进行行政诉愿，如不愿或行政诉愿期限届满，可直接提起行政诉讼。1937年的修订又恢复了“复议（诉愿）前置主义”，当事人提起行政诉讼须经两级诉愿。1942年的修订坚持了“复议（诉愿）前置主义”。1975年台湾地区“行政诉讼法”的修订进一步扩大了“违法行政处分”的范围，将逾越权限或滥用权力的行政处分以违法论，并将其纳入行政诉讼受案范围。此次修订还延长了再诉愿的决定期限，并将附带请求损害赔偿的提起期限限定在诉讼程序终结之前。随着台湾地区政治、经济情势的变迁，行政争讼案件大量增加，台湾地区立法当局在2000年完成对1932年《行政诉讼法》的全面修订，是为台湾地区现行“行政诉讼法”。新法的受案范围采取了概括性立法模式，规定除法律特别规定外，一切公法上争议均得依“行政诉讼法”提起行政诉讼。关于行政复议，新法采取了“诉愿一级主义”，废止了再诉愿的规定，相对人对公法争议经一级诉愿后即可提起行政诉讼。这样的规定与德国行政诉讼的受案范围实现了接轨，有利于全面保障相对人权益。总体而言，1932年《行政诉讼法》受案范围的变迁是朝着扩大受案范围，保障公民权益的方向在不断地发展。

　　（四）新中国行政诉讼受案范围的发展

　　新中国行政诉讼受案范围的发展较为曲折，从零星规定到全面否定再到初步肯定，从无到有，由小变大，经历了萌芽、划定、限制、恢复和拓展的轨迹。

　　新中国建国之初关于行政诉讼仅在宪法原则和单行法规中有零星规定，并未真正建立起行政诉讼制度。改革开放以后，涉外税收领域率先规定了行政诉讼，1982年《民事诉讼法（试行）》进一步规定可以依据民事诉讼程序审理法律规定可以起诉的行政案件。到1988年我国已有130多部法律法规采取个别列举的方式规定了可以提起行政诉讼的案件种类，特别是1986年的《治安管理处罚条例》极大扩展了行政诉讼受案范围。但总体而言，由于彼时没有确立普遍的行政诉讼制度，行政诉讼受案范围完全依赖单行法规作个别性规定。

　　1989年《行政诉讼法》在总结改革开放以来行政审判实践的基础上，对行政诉讼受案范围做出了基本划定。该法第2条概括性地规定了具体行政行为可诉的原则，第11条明确规定了8种可诉行为与一个兜底条款，第12条则从反面规定了4种不可诉行为。这种“概括+列举”的立法模式蕴涵了新中国划定行政诉讼范围的几项基本原则，即：第一，将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为，确定具体行政行为可诉，抽象行政行为不可诉；第二，将行政行为分为内部行政行为与外部行政行为，外部行政行为可诉，内部行政行为不可诉；第三，将行政行为分为终局行政行为与非终局行政行为，确定非终局行政行为可诉，终局行政行为不可诉；第四，将行政行为分为涉及人身权、财产权的行政行为与涉及其他权利的行政行为，确定前者可诉，后者只有在有法律、法规特别规定时才可诉；第五，将行政行为的违法分为认为违法与实际违法，行政相对人只要“认为”行政主体的行政行为违法便有权起诉，并不以行政行为“实际”违法为前提。1989年《行政诉讼法》对行政诉讼范围的划定，表明新中国行政诉讼的受案范围已经从“列举式规定”过渡到“概括性规定”，从“个别规定”上升到“一般规定”，这是中国行政诉讼受案范围演变史上的一个飞跃。

　　若说1989年《行政诉讼法》的制定标志着中国行政诉讼受案范围的基本划定，那么1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）的公布，则标志着中国行政诉讼范围受到了限制。这主要表现在两个方面：一是通过对“具体行政行为”的限缩解释，缩小了行政诉讼的受案范围。《意见》第1条将“具体行政行为”界定于“单方”行为之内，从而将以“双方”行为为特征的行政合同排除在受案范围之外。二是《意见》第2条第3款将计划生育领域中的可诉具体行政行为限定为“征收超生费、罚款”，再次缩小了行政诉讼范围。《意见》对于行政诉讼受案范围的限制固然有其现实考虑，但无疑是对法治精神的背离。

　　2000年，最高人民法院公布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），同时废止了前述《意见》。《解释》对1989年《行政诉讼法》所划定的受案范围作了“正当的恢复”。根据最高人民法院行政审判庭的权威阐述，《解释》对行政诉讼受案范围的恢复表现在：删除了原司法解释中对具体行政行为的不适当定义；明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项；比较准确地界定了不可诉行政行为的内涵和外延；对人身权和财产权作了广义的理解。就恢复的程度而言，可诉行为从法律行为原则上扩大到准法律行为和事实行为，从单方行为扩大到双方行为，从行政机关的行为扩大到某些非行政机关的行为，从涉及财产权、人身权的行为扩大到除涉及政治权利以外的所有权利的行为，从可诉的行政不作为扩大到除政治权利以外的其他所有不作为。就《解释》条文本身而言，其对行政诉讼受案范围的恢复体现在：第一，删除了原司法解释中对具体行政行为的不适当定义，将“双方行为”纳入具体行政行为范围。第二，取消了原司法解释在计划生育管理领域对可诉行为的限制。第三，明确列举了不属于行政诉讼范围的事项。原《行政诉讼法》第12条对不可诉行为的不穷尽列举，为人民法院因不想受理某类案件而任意扩大解释留下了隐患。《解释》将不可诉行为扩大至六种，而在“除了不可诉的行为，其他都是可诉的行为”的原则之下，这种对不可诉行为的穷尽列举，必然保障了行政诉讼法原有的可诉范围。

　　自最高人民法院2000年公布《解释》以来，随着依法治国方略的贯彻、依法执政观念的提出，新中国行政诉讼的受案范围进入到拓展期。拓展的途径主要包括：第一，《行政复议法》第6条第9项将行政诉讼的受案范围从人身权与财产权扩大到了受教育权。第二，《行政复议法》第7条将行政诉讼的范围从具体行政行为扩大到部分抽象行政行为。第三，最高人民法院的相关批复将行政诉讼的范围从法律明示的“行政不作为”案件扩大到普遍的“行政不作为”案件。第四，以“田永诉北京科技大学”案为标志，行政诉讼范围扩大到高校教育行政领域。此外，2011年公布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》将政府信息公开案件纳入行政诉讼受案范围。司法实践中以各种形式发布的行政案例和目前正在建立的指导案例制度，也对行政诉讼受案范围起到了拓展作用。

　　总之，从清末《行政裁判院官制草案》初定行政诉讼受案范围起，无论是从北洋政府《行政诉讼法》到南京政府《行政诉讼法》再到所谓台湾地区现行“行政诉讼法”，还是新中国的行政诉讼法制，百年行政诉讼法制的受案范围基本上保持了不断扩大的趋势，同时行政复议（诉愿）前置的范围在不断地缩小，或者虽然保留但尽量减少对公民行政诉讼权益的限制。

五、中国行政诉讼法制百年变迁的反省与展望

　　在历史的长河中，百年只是弹指一挥间。百年过去，中国行政诉讼法制经历了一个从无到有，从弱到强，从初创到完备的过程。尽管这一过程所赖以发生的社会结构、国家政权和阶级形势屡屡变迁，甚至发生了翻天覆地的变化，但如果我们以“大历史”的眼光来观照，会发现这一过程其实一直都在或隐或显地坚定地发生，而不论“城头变幻大王旗”（鲁迅诗）。在本文即将结束之际，笔者试图贡献我们对这段“民告官”千古传统笼罩之下的百年行政诉讼法制变迁史的初步反省结论和对中国行政诉讼法制未来发展的基本展望。

（一）中国行政诉讼法制百年变迁的反省

　　从功能定位、审判体制和受案范围三个递进的层面考察中国行政诉讼法制的百年变迁，可以看到百年行政诉讼法制的功能定位经历了从“变法图存”到“依法控权”的转换，审判体制经历了从“二元制”到“大民事诉讼”、“大经济审判”再到“混合一元制”的嬗替，受案范围也在曲折中逐渐扩大。在此基础上，我们进一步对中国行政诉讼法制百年变迁提出几点整体性的反思结论：

　　1.中国行政诉讼法制的百年变迁是法治后发国家走向法治强国的缩影，移植法律构成制度变迁的重要外部资源。清末民初的行政诉讼法制变革既然以“变法图存”、收回“治外法权”为主观动因和功能定位，那么其首先是一种外力作用下的应激反应，外来法律移植成为制度变迁的重要资源。清末《行政裁判院官制草案》主要移植了日本1890年的《行政裁判法》，由此确立了“二元制”的行政法院体制。此后北洋政府和南京政府都沿袭这一“二元制”体制，颁布了独立的《行政诉讼法》并设立了独立的行政诉讼审判机构。虽然新中国在成立后走上了独立自主建设法治强国的道路，但仍然没有偏离“仿行西法”的法律移植主线。新中国建国之初曾一度试图移植苏联的“大民事诉讼”模式，改革开放之初的1982年《民事诉讼法（试行）》也确立了“大民事诉讼”模式，以经济审判庭或者民事审判庭适用民事诉讼程序审判行政诉讼案件。由于新中国法制建设的后发态势，其必然伴随着对较为成熟的外国法制的移植，即使在以“依法控权”为行政诉讼功能定位的当代中国，法律移植依然构成行政法制变迁的重要外部资源。1989年《行政诉讼法》确立的“混合一元制”行政诉讼审判体制，即是对英美“一元制”体制和德日“二元制”体制的移植与借鉴。当然，不容忽视的是，中国行政诉讼法学研究和法制发展的主体性意识在近年来不断增强。

　　2.行政诉讼法制的百年变迁是传统笼罩下的制度变革，“民告官”传统始终笼罩制度变迁过程。虽然行政诉讼法制百年变迁以法律移植为主线，但这一变革始终是发生在古老的中国大地之上的中国人之间，“民告官”千古传统不可避免地对这一过程产生了深刻的影响。首先是制度机构上的影响。清末《行政裁判院官制草案》立法过程中，传统“民告官”机构都察院与行政裁判院的存废争论就是“民告官”传统对近代行政诉讼法制的抗拒。北洋政府时期虽然颁布了《行政诉讼法》，成立了“二元制”体制下的平政院，但是在平政院内仍保留着纠弹官吏的肃政厅。南京政府初期也保留了惩吏院行使行政审判职能。新中国成立后的前三十年不仅通过信访、监察等机构对官员进行制度性监督，还通过群众运动，发动百姓斗官员。其次是“民告官”始终困难。“民告官”的千古传统以“廉政监督”为精神旨趣，并不特别强调保障民众诉权，而官僚集团也无时无刻不在抗拒监督，所以“民告官”的传统其实是“民告官难”的传统。清末民国时期虽然成立了以限制公权、保障私权为宗旨的平政院、行政法院，但从统计数据上看仍然满足不了“民告官”的需求。当代中国“民告官”立案难、见官难、胜诉难、执行难仍然是当前行政诉讼领域亟待解决的突出问题。

　　3.行政诉讼法制的百年变迁受制于社会政治经济发展，又对社会政治经济发展产生重要推动作用。从政治发展环境来看，清末尚处于皇权专制转型期，行政诉讼法制未能真正确立；民国初年军阀割据，行政诉讼法制虽然确立但并未真正落实；南京政府行政诉讼法制较为完备，但国民党本身并没有放弃一党专政的打算；台湾地区“行政诉讼法”的历次修订，也都伴随着台湾地区民主法治进程进行。大陆地区在改革开放以前民主法制不健全，行政诉讼法制也无从确立；改革开放以后，随着法制建设的恢复，行政诉讼法制才逐渐发展完善。从经济发展环境看，清末民初国困民穷，行政法院又偏居京城，行政诉讼法制无法落到实处；新中国在改革开放以前实行“计划经济”，行政诉讼法制无从发展；改革开放初期，为吸引外资，行政诉讼法制率先在涉外税法领域出现；随着改革开放的深入和市场经济体制的确立，行政诉讼法制在当代中国也越发重要。行政诉讼法制发展变迁的另一个重要因素就是人民民主法治意识的增强。清末民初刚从皇权社会下解放的民众尚不知行政诉讼为何物，行政诉讼法制也无法得到落实；新中国前三十年，民权受到压抑，又在极端的政治环境下以极端的方式释放，行政诉讼法制一片空白；改革开放以后，党和国家重视法制建设，人民民主权利意识得到空前提高，行政诉讼法制才有了坚实的基础。反过来，行政诉讼法制的发展也促进着政治、经济和人民民主权利意识的发展。新中国行政诉讼法制确立以后，即有力地推动了依法治国和依法行政事业，也为经济发展和民权保障做出了巨大贡献。

　　4.行政诉讼法制近代化是历史发展的大趋势，不因革命而中断，要为完成而努力。百年行政诉讼法制变迁是中国百年法制近代化进程的组成部分，行政诉讼法制百年变迁史雄辩地说明了中国法制走向近代化是中国历史发展的大趋势，并不以任何阶层或者政权的意志为转移。1906年清末“官制改革”是百年行政诉讼法制变迁的滥觞。满清政府虽然被“辛亥革命”推翻，但是革命党人并没有废弃清末“变法修律”的成果，而是在其基础上试图建立近代行政诉讼制度。“辛亥革命”的胜利果实虽然被袁世凯窃取，但如同“辛亥革命”继承清末“变法修律”一样，北洋政府也延续了发端自清末的法制近代化进程，并且初步确立了近代行政诉讼制度，颁布了1914年《行政诉讼法》，成立了平政院。南京国民政府虽然通过“北伐”战争推翻了北洋政府，但是在行政诉讼法制上也继承了北洋政府的《行政诉讼法》和“二元制”的行政诉讼体制。新中国废除“旧法统”虽然导致了移植大陆法系的法制近代化进程被中断，但在1978年后仍然走上了行政诉讼法制近代化的道路，通过移植和比较英美法系和大陆法系行政诉讼法学理论和实践，最终在1989年确立了“混合一元制”的行政诉讼法制。当前和今后一段时期，以《行政诉讼法》的修订为历史契机，中国行政诉讼法制的近代化和现代化进程还将得到深入发展，行政诉讼法制的近代化变迁还将继续深入进行。

（二）中国行政诉讼法制未来发展的展望

　　自1989年《行政诉讼法》通过以来，中国的依法行政事业取得了很大的进展。面对即将到来的《行政诉讼法》全面修订，立法者和法学家要将近年来行政法学研究和行政审判实践中的成果和经验贯彻到新法之中，这自然是题中应有之义。但如何将行政诉讼法制百年变迁的利弊得失贯彻到行政诉讼法的未来发展之中，却是一个值得所有行政法学者深思的问题。在反省百年变迁的基础上，我们对中国行政诉讼法制的未来发展提出如下展望：

　　1.行政诉讼法制发展要立足于基本国情。历史法学派的观点认为，法律犹如语言和风俗，是一国民族精神的体现。这决定了单纯的法律移植一方面无法真正解决接受移植国家的法制问题，甚至会导致“播下龙种，收获跳骚”的遗憾，另一方面接受移植国家的传统法律文化必然会对移植法制产生潜在的影响，甚至是抗拒和排斥。近代行政诉讼法律移植过程中遭遇的“民告官”千古传统的抗拒以及今日行政诉讼法制中“民告官”传统的影响深刻说明了这一点。因此，未来中国行政诉讼法制的发展，要充分立足于基本国情，要有中国主体性意识。一方面，要对中国古代“民告官”的千年传统和近代百年行政诉讼法制变迁历史进行充分的省察，总结和反省其利弊得失。另一方面，要对当代中国行政诉讼法制实践和行政法学研究的经验和成果进行充分的总结，从中发现和提炼符合中国现实国情的、由中国法律人和法学家立足于实践得出的行政诉讼法制经验和行政诉讼法学原理。只有充分的尊重历史和现实国情，我们才能更好地促进当代中国行政诉讼法制的发展和行政诉讼法学研究的深化，从而在理论和实践两个层面解决问题并作出贡献。

　　2.行政诉讼法制发展要致力于保障民权。百余年前，德国“行政法之父”奥托·迈耶发出著名的感叹：“宪法消失，行政法长存。”尽管这一论断的含义在不同语境下可以有不同的理解，但是在行政国家日益改变所有人生活方式，国家行政日益影响所有人基本权利的背景下，“行政法长存”欲获得充分的正当性与合法性，恰恰有赖于以行政诉讼的方式保障和救济民权。从行政诉讼的目的看，如果行政诉讼制度不能对公民的合法权益提供有效的法律保障，那么行政诉讼可能会沦为进一步助长行政专制的工具，而无法获得公民和社会的认同。行政诉讼法制要实现保障民权的基本价值目标，就必须在立足国情的基础上，充分吸收百年来行政诉讼受案范围变迁的历史经验教训和二十余年来行政诉讼实践和行政法学研究中关于行政诉讼受案范围的有益成果，进一步扩大行政诉讼受案范围，因为这代表着中国行政法治的进步方向！

　　3.行政诉讼法制发展要有利于监督权力。近代以来，民主法治发展的基本方向和目标就是“把权力装进笼子”，对公权力尤其是行政权力进行监督与控制，而构成束缚行政权力的“笼子”的重要制度设计之一就是行政诉讼法制。行政诉讼审判体制的变迁反映了行政权与司法权的博弈状况，也在很大程度上决定了对行政权的监督效果。在当代中国“混合一元制”行政诉讼审判体制下，针对“民告官”历史和现实难题的制度性解决，已经有许多地方在试点开展行政诉讼“相对集中管辖”和“异地管辖”，并且取得了较好的阶段性成果。今后行政诉讼法制的发展，要以更加有利于监督行政权为发展方向，就必须在立足基本国情的基础上，反省百年行政诉讼审判体制变迁，同时总结当下行政诉讼审判体制改革的实践经验，发展出具有中国特色的行政法院制度。

　　4.行政诉讼法制发展要服务于法治中国。百年中国行政诉讼法制的功能定位，经历了从近代“变法图存”到当代“依法控权”的变迁。但是在近代内忧外患的政治局面下，以“变法图存”为主观动因的行政诉讼法制不仅无法充分保障公民权利，更无法独立实现救亡图存的目的。这充分说明，行政诉讼法制的主观功能定位必须有赖于客观的社会政治经济结构才能得以实现。改革开放以来，随着综合国力的逐年提升，法制建设事业的逐年发展，当下中国行政诉讼法制发展已经进入了新的历史时期。党和国家宣布要全面建设小康社会，而全面的小康社会就是全面的法治社会，这就要求将依法治国全面推向深入，不断走向法治强国。在这样的宏观法治背景下，以“依法控权”为功能定位的行政诉讼法制具有了坚实的社会政治经济基础。在当代中国走向法治强国的道路上，行政诉讼法制作为限制国家权力、保障公民权利的基本制度设计，可以而且应当为进一步推进依法行政和依法治国，实现“法治中国”的当代中国梦做出新的历史贡献。

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