刍议大学章程对大学内部治理机制的规约与完善

　　现代大学制度的完善及推进大学治理变革是实现高等教育科学发展的驱动力，而施行大学章程是其中重要的环节，大学章程是大学宪章，是大学自治的根基，是高等教育法制化进程的根本举措。随着大学功能多样化和高等教育规模的迅速扩张，我国大学面临日趋复杂的社会环境，自身管理问题也变得更加复杂，这就要求以大学章程上承国家教育政策法规、下启大学内部管理，在保证大学办学自主权与内部管理正常运行之间取得平衡。与传统大学管理模式相比，现代大学更加强调协调、弱化控制，从控制走向协调、以治理代替管理，以便使各方利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。

　　一、大学章程与大学内部治理的内涵及其关系从我国现行高等教育管理体系看，大学章程是中国现代大学设立的制度性根基，是高等学校为实施自主管理、学术自由、保障校园秩序的良性运行，以国家法律、法规作为依据，针对学校的重大、根本事项制定的规范性文件。2012年《高等学校章程制定暂行办法》颁布实施，大学章程制定工作进入实质化操作阶段。2013年8月，教育部公布部分高校章程核准稿，面向社会公开征求意见，其中都将大学章程作为大学自治“宪章”，并从根本上确立了大学的管理体制和治理结构，维系和反映着大学组织行为的结构化和稳定模式。

　　治理(governance)属于政治学的概念，主要强调政府传统管理方式——统治含义的变化。20世纪90年代以来，治理理论逐渐成为西方学界的热点，许多政治学家、经济学家，甚至政治活动家从各自的立场出发对治理进行了不同的界定。随着新公共管理思潮的兴起，治理成为描述各种公共部门改革的流行用语。大学治理是治理理论在大学管理事务中的延伸与应用，美国卡耐基高等教育委员会在1973年将大学治理定义为“对大学事务进行决策的过程，不同于管理和行政”，美国教育专家罗伯特·恩鲍姆认为大学治理就是平衡教师的专有权力和董事会、行政组织的法定权力所有者支配力和影响力的过程，并以专业权力为主，而ASHE丛书认为大学治理是大学内外利益相关主体共同参与大学重大事务决策的结构和过程。以利益相关者相互关系区分，笔耕论文新浪博客，大学治理分为外部治理与内部治理，外部治理主要处理大学与政府、社会力量之间的关系，内部治理主要处理大学内部管理者与教师、学生等之间的关系。由此认为，大学内部治理是大学在实现教育理念和目标过程中，大学教授、行政管理人员、学生等利益主体之间权利、责任、利益关系的制度安排和权力配置，以及维持和实现这种制度性安排的过程。

　　大学章程是规范大学内部秩序的“组织法”，规定了大学的决策机构、行政机构及学术机构的组成、选举产生方式、运作程序、重要责任和义务，解决了决策权和执行权关系不清晰等问题。因此，大学内部治理过程也是实施大学章程的过程，两者无论是在合法性内涵还是实践意旨上都有内在一致性。

　　首先，大学内部治理不过分依靠教育行政机构所赋予的权力和层级关系，强调权力来自公众认可，可以涵盖多个主体，注重平行的互动关系。不仅如此，治理不单纯强调权力运用，而是要解决权力来源和合法性问题。而大学章程从直接目标上讲就是要解决大学的合法性问题，因此，两者有着内在一致性。其次，大学内部治理必须尊重大学内部各行为主体的合理利益和选择，必须解决诸多主体相关权利义务关系，并通过共同意愿而形成共同行动，这从根本上来源于大学行为主体对大学梦想的坚守。而这些都是大学章程的必然内容，大学章程的终极意义就是表示和确认大学理想和大学精神，强调大学各行为主体对大学信念和理念的遵守。因此，大学内部治理过程就是强化和实现大学理想和大学精神的过程。

　　二、大学章程对大学内部治理机制的规约在大学内部治理效力方面，大学章程通过厘清大学内部组织结构的责任边界，确保大学法律关系主体深度自律，而这也就是大学章程作用于大学内部治理机制的过程，这些机制运行及其协同过程则会贯穿大学组织目标实现的整个过程。

　　1．规约内部权力运行机制，保障利益主体的利益实现权力运行是大学实现内部治理的基本过程，利益实现是大学进行内部治理的基本目标。大学是具有多样化利益的冲突系统，政府、教师、管理人员和学生等利益主体的不同利益都需借助大学实现，处于平衡不同利益主体之间矛盾并实现其共同利益的需要，理应通过大学章程建设理顺其相互关系，约束相关个体在规定范围内追求利益，即规约大学内部权力运行。《高等教育法》规定，高校实行党委领导下的校长负责制，但在实践中，由于法律对二者职权分工的不明晰，使得党委的“领导”和校长的“负责”经常会在实际工作中处于一种模糊状态。通过制定大学章程，明确学校党委会以及校长办公会在学校管理中的职责、权限，明确党委书记与校长在党委会或校务会中的地位与角色，形成“党委重在谋划和决策，在学校改革发展中起领导核心作用，校长重在管理和指挥，在学校行政中发挥组织领导作用”的治理模式，并通过完善党政议事规则，进一步细化党委全委会、党委常委会、校长办公会的议事范围和程序，形成良性互动、高效合理的决策机制，有效激发教师、学生、管理人员共同努力提高大学的人才培养质量、学术水平和办学目标。

　　2．明确管理职责配置机制，完善大学内部治理结构德国社会学家韦伯说过：“一个组织不论是追求粗俗的商业目标还是拯救灵魂的高尚目标，必须凭借一套有效的治理结构来实现自身目标。”英国高等教育学家埃里克·阿什比认为“大学兴旺与否取决于其内部由谁控制”。大学内部治理结构对大学在面向社会和市场自主办学过程中应对冲突和多元利益至关重要。现在大学内部普遍实行校院两级管理体制，确立了学校对学院的基本管理模式，但是多数学校并未很好厘定校内的机构设置及其权责划分，也未清晰界定各种权力关系及其运行程序。这导致民主和效率关系问题未能妥善协调，尤其是二级单位的积极性与主动性未能有效发挥。大学章程建设中通过科学设计组织框架，明确学校与内设机构以及各管理层级、系统之间的职责边界、管理程序与规则，促使学校管理效益整体提升。具体来说，大学章程进一步明确和强化学院的办学主体作用，逐步扩大学院在人才培养、科学研究、学科建设等领域的自主管理范围。同时，教授治学、学术自由是大学作为研究“高深学问”机构存在的内在需求，大学章程中明确规定学术委员会、学位评定委员会等学术组织在学科建设、学术发展、教学科研、师资队伍建设等领域发挥审议决策作用，从而维护学术活动的独立性。