当前中国社会改革与素质教育推进的决策演进评析

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视

点

教育发展研究 2011．2

编者按： 华东师范大学叶澜教授主持的哲学社会科学国家重点课题 （教育学类“建设创新型国 ） 家与和谐社会背景下的素质教育研究” 目前已圆满落下帷幕。 该课题研究历时三年， 分别涉及 21 世 纪初中国推进深化素质教育的社会参照系研究、 素质教育的理论与实践的反思性与建构性研究、

区 域深化素质教育的综合研究、 学校深化素质教育的综合研究、 当代中国基础教育阶段学生综合素质 发展研究等方面， 取得的一系列成果在国内产生了积极影响。 本刊将在第 2 期和第 4 期上分别刊发 由叶澜教授撰写的课题结题总报告中的内容之一、 之二， 以飨读者。

当前中国社会改革 与素质教育推进的决策演进评析
笮叶 澜
摘 要： 本文以1997年以来决策层有关文献为主要依据， 对素质教育推进的决策演进做了梳理和辨析。文章提

出有关素质教育推进至今的三个结论性判断： 素质教育的基本涵义未发生根本变化； 素质教育在教育改革中的重要 性不断提升； 素质教育的推进范围和实施重心在决策演化过程中呈游移状态。 关键词： 社会改革； 素质教育推进； 决策演进

当前我国社会的改革开放和教育改革可以说都 已进入到以深化和建设为主要特征的第二阶段。其 中， 社会整体的发展路线起着决定性作用， 教育改革 的展开虽有着自己的主题和问题，但总是呈现出依 赖和为社会发展服务的鲜明特征。 所以， 要研究教育 改革的进展，首先需要梳理社会改革开放顶层设计 的演进脉络。 作为教育改革国策的素质教育， 沿着自 上而下的路线推进，本文以对领导层与此相关的一 系列决策评析为主要线索，以寻求现阶段素质教育 推进的主要特征。 一、 社会改革开放顶层设计简述 当代中国的改革开放以 1978 年 12 月中国共产 党十一届三中全会决议的形成为起点，迄今已历经 30 多年。 作为领导改革开放的党和政府的最高决策 层， 一般是以相关重要文件、 会议决议和领导人讲话 的方式来引领改革方向。 从文献的角度看， 大致可分
叶 澜 / 华东师范大学基础教育改革与发展研究所 （上海

为两大阶段，各有 20 年左右的时间：第一阶段是 1978- 1997 年， 第二阶段是 1997 年至今。决策层预 计以 2020 年建设成小康社会为结点。 两个阶段的区分点不在总目标上，“建设有中 即 国特色的社会主义现代化强国”而在改革所面临的 ， 问题和重心的变化上。 其走向是从以批判、 打破传统 观念和体制中阻碍发展的力量束缚、培育新的生长 点为主，逐渐转向以直面和解决改革开放过程中产 生的一系列阻碍进一步发展的新问题为主；从以经 济为中心开展经济体制改革和高速发展经济为核心 任务，逐渐转向以创新为动力、以科学发展观为指 导，全面建设和谐社会为核心任务。当前我们正处 在这一转向明确后的深入推进的第二阶段。 1997 年 9 月党的第十五次全国代表大会的召 开是两个阶段之间的转换点。江泽民同志在会上提 出了“要积极推进经济体制和经济增长方式的根本 转变” 实施科教兴国战略和可持续发展战略”突 、 “ ，
200062 ）

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出了 “创新精神”“增强自主创新能力” 和 对于国家发 展的重要意义。 同年 12 月， 中国科学院推出以 “迎 接知识经济时代，， 建设国家创新体系” 为题的报告， 此后，创新” “ 一词就 可视作科技界积极响应的标志。 成为主流媒体中频繁出现的核心词之一，且在包括 教育的各社会领域中广泛使用。 2004 年 9 月， 中共中央第十六届四中全会公报 发表， 为落实全面建设小康社会的战略决策， 明确提 出 “以人为本的科学发展观” “建设社会主义和谐 与 社会” 的发展目标。这一提法突出了发展观的转换， 即从以物和量的增长为主转换到 “以人为本”和谐 ； 社会的内涵则不仅是指社会的政治、 经济、 文化诸领 域需协调发展， 而且指社会中各民族、 各阶层、 各地 区、 城市和农村均需和谐发展。此后，科学发展观” “ 和 “和谐社会” 也被列入主流媒体的核心词汇之中。 从决策层来看，上述发展目标不仅对已经走过的 6 年发挥着指导作用， 也是今后 10 年需为之不断努力 的目标。② 2006 年 10 月， 中共中央十六届六中全会审议通 过的 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大 问题的决定》 （以下简称 “决定”明确指出：我国已进 ） “ 入改革发展的关键时期， 经济体制深刻变革， 社会结 构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变 化” 正是这一系列的 。 “深刻”使社会在产生活力的同 ， 时， 也带来了各种矛盾和问题。建设和谐社会的现实 针对性也在这一系列的 “深刻” 中得到说明。 “决定” 还 从社会事业建设、 保障社会公平、 巩固社会和谐的思 想道德基础、 保持社会安定有序和增进社会团结和睦 等方面， 系统阐述了建设和谐社会的具体任务。这使 得有关 “和谐社会” 建设从解决问题和推进发展两个 层面上得到解释并得以展开。 2007 年 10 月，胡锦涛总书记在党的第十七次 全国代表大会的报告 （以下简称 “报告”中， ） 充分肯 定了我国改革开放所取得的巨大胜利，同时也明确 “生产力水平总体上还不高， 自主创新能力 指出我国 还不强，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式 尚未根本改变； 社会主义市场经济体制初步建立， 同 时影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面 临深层次矛盾和问题”在今后的要求方面， ； 报告则 提出了 “促进国民经济又快又好发展” 发展社会主 “ 、 义民主政治” 推动社会主义文化大发展大繁荣” “ 、 和 - 2 ① [1]

“加快推进以改善民生为重点的社会建设” 等重要任 务。其中以 “改善民生” 为重点的社会建设是新的聚 集点， 尤为引人注目。 “报告”“努力使全体人民学 以 有所教、 劳有所得、 病有所医、 老有所养、 住有所居” 的概括， 表达了社会民生建设的重点， 并以此作为和 谐社会建设的重要构成。与此相关的教育方面的要 求则被凝聚为 “优先发展教育， 建设人力资源强国” 的口号， 并认为 “教育公平是社会公平的重要基础” ， 要求通过教育改革与发展，建设全民学习、终身学 “ 习的学习型社会”自此始，均衡” 公平” 正义” 。 “ “ 、 “ 、 、 “民生” 社会建设”等成为改革议事中一批新增的 “ 、 核心词汇， 成为改革研究与实践新的关注焦点。 2010 年 10 月，中共中央第十七届五中全会会 议公报发表， 关注重心指向 “十二五” 时期的规划制 订， “十二五” 认为 时期是 “全面建设小康社会的关键 时期， 是深化改革开放、 加快转变经济发展方式的攻 坚时期”这表明中国改革开放第二阶段的发展进入 。 更为艰难的时期。为了使 “转变经济发 到更为复杂、 展方式取得实质性的进步”公报强调指出： ， 其主攻 方向是 “经济结构的战略性调整”重要支撑是 ， “科技 进步和创新”着重点是 ， “建设资源节约型、 环境友好 型社会”强大动力是 ， “改革开放”根本出发点和落 ， 脚点是 “保障和改善民生”由此可见，改善民生” 。 “ 在 此已上升到改革深化发展的价值目标的高度，在一 定程度上是落实 “科学发展观” 以人为本” 、 “ 的社会 实践层面上的重要载体，也是社会和谐稳定的切实 保障。 通观公报全文， 可以清晰看出当代中国社会改 革的取向和重心已放在系统完善、 协调各方关系， 加 强社会整体建设上。 上述分析旨在说明当代中国社会发展是如何推 进的，但并不等于说上述两个阶段之间以及每一阶 段内部不同时期没有一以贯之的目标。关注变化是 研究发展尤其是明晰当前社会发展的总体特征和走 向所必需的。本课题研究所处的时期正是改革开放 涉入深水区的 “十一五” 期间： 经济各领域的改革走 向与发展方式发生整体性、 结构性转变， 并深入到分 配领域， 要求调整好效率与公平的关系； 社会建设的 新任务得以凸显， 要求政府职能发生变化； 政治体制 改革和文化建设得到强调，旨在使社会发展的经济 物质、 政治制度与文化精神等方面实现新的、 高水平 的协调。 从一定意义上说， 我们还可以把 “十一五” 期

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间看作是改革经过近 30 年时间的积累后问题相对 暴露和多发的时期。 正是这些问题的暴露与多发， 催 生和坚定了最高领导层提出“创新” 科学发展观” “ 、 和关注 “民生”建设 、 “和谐社会” 等一系列新的大政 方针， 为今后建设小康社会的十年明确了方向、 基本 任务和发展路线。 二、 教育改革领导层推进素质教育决策评析 教育在中国 30 多年改革开放进程中的地位总 体走向是越来越被重视。基于课题范围的限制， 我 们把教育领导决策层对教育改革发展的顶层设计集 中到素质教育这个主题上。
③

旨上增加了提高 “民族创新能力” 的要求， 并被列为 “跨世纪工程”其中包括 21 世纪开始的课程改革和 ， “园丁工程” ，由此点明了推进素质教育在国家层面 的核心任务。 1999 年， 中共中央国务院发布 《关于深化教育 改革全面推进素质教育的决定》 （以下简称 “决定”。 ） 从文件主体的升级和题目中可以看出， “素质教 推进 育” 已经在国家最高层面确认为 “教育改革深化” 的 核心任务。 有关素质教育的提法又增加了 “以培养学 的要求， 这显然与 生的创新精神和实践能力为重点” 建设创新型国家的总目标相关。在素质教育的实施 范围上， 则从中小学扩展到与教育相关的一切学校， 以此表达 “全面推进” 的要求。 “决定” 还进一步明确 “课程改革” 作为推进素质教育的重要载体， 表 了以 明政府作出了“通过课程改革深化教育改革推进素 质教育” 的战略决策。这正是 21 世纪初课程改革在 教育领域内具有突出地位的原因。 从一定程度上说， 这是以建设新课程的方式代替了有关素质教育的深 化研究。 2004 年 2 月， 教育部发布 《2003- 2007 教育振兴 计划》 （以下简称 “计划”， ） 这既是对 1999 年文件落 实意义上的策划，又是教育领导层对十六大提出的 科学发展观和建设社会主义和谐社会的积极回应。 明确提出以提高质量、 均衡发展和制度系统 “计划” 创新等为这一阶段教育改革深化的重点，要求研制 “2020 年中国教育发展纲要”以新思路促改革有新 ， 突破、 出新局面。 “计划” 中专列的 “新世纪素质教育工程”进一 ， 步明确了“基础教育课程改革是全面实施素质教育 的核心环节” 的观念， 强化了课程改革在实施素质教 育中的地位。有关考试与评价改革的内容列在保障 新课程的实现和克服应试教育的重要举措之中， 从 而也成为实施素质教育的重要构成。 “计划” 提出了 探索现代学校制度的目标，其重心在于学校管理权 的重新配置。与 1999 年的 “决定” 相比， 这些变化可 以看作是推进素质教育的行动策划，对素质教育的 具体 “推进” 路径作了框架式的规定。 然而， 无论是 “素质教育” “课程改革”都没 还是 ，
④ 能如期望得那样顺利、 有效地推进， 来自各方面的

“素质教育” 在我国的提出和推进大致也经历了 两个阶段。1997 年之前是分散提出到逐步形成阶 段， 1997 年之后则进入推进期。本报告的梳理以第 二个时期为起点。 1997 年 10 月， 国家教委印发了 《关于当前积极 推进中小学实施素质教育的若干意见》 （以下简称 “意见”， ） 这是第一个以 “素质教育” 作为核心词发布 的国家教委文件。意见” “ 中明确界定 “素质教育是以 提高民族素质为宗旨的教育。它是依据 《教育法》 规 定的国家教育方针，着眼于受教育者及社会长远发 展的要求， 以面向全体学生、 全面提高学生的基本素 以注重培养受教育者的态度、 能力， 质为根本宗旨， 促进他们在德智体等方面生动、 活泼、 主动地发展为 基本特征的教育。 素质教育要使学生学会做人、 学会 求知、 学会劳动、 学会生活、 学会健体和学会审美， 为 培养他们成为有理想、 有道德、 有文化、 有纪律的社 会主义公民奠定基础”这一文件的意义， 。 就推进 “素 质教育” 而言， 在于自 1985 年教育领域提出 “国民素 质与教育” 的关系， 此后又要求教育完成从 “应试教 育” “素质教育” 向 的转轨， 前后经过十多年的讨论、 争议， 第一次形成了一个具有澄清认识、 体现阶段总 结性质的政府领导层面关于 “素质教育” 的规定性解 释。它标志着 “素质教育” 政府观念形成阶段初步完 成， 决心以行政意志推进 “素质教育” 的第二个阶段 开始。 1998 年， 国务院批转教育部制订的 《面向 21 世 纪教育振兴行动计划》 （以下简称 “行动计划”， ） 其重 点是落实党的十五大提出的“科教兴国”战略。与 1997 年的 “意见” 相比， “素质教育” 有关 的内容在宗

不同意见和教育中出现的一系列问题引起了党中央 的重视。 在党和国家领导人的批示下， 2006 年夏， 由 - 3 -

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教育部负责牵头， 中宣部、 人事部、 社科院、 团中央、 国家统计局等部门协作，开展了“素质教育系统调 研” ，并于 2006 年底发表了由系统调研报告组成的 《共同的关注》 如此大规模，有众多中央部委、 。 机 构参加， 动员了全国大量省市和 200 多位专业人员， 集中就一个教育专题开展调查，这在中华人民共和 国教育史上还是第一次。此次调研结果并没有以官 方名义及文件的方式发表，也表明了中央有关领导 对相关认识抱谨慎态度。 《共同的关注》 后记中明确 “ 表示：各调研报告的观点仅代表各调研组，不作为 政府部门的正式意见， 也不作为任何政策依据， 仅供 素质教育研究与实践参考之用” 。在当今中国， 这一 声明也使得调研结果的影响力大幅降低。 2006 年至 2009 年，中央在基础教育上的重大 新举措， 集中于修订后的 《义务教育法》 之中。审议 该法时，全国人大委员长吴邦国强调：要采取有效 “ 措施，确保义务教育经费纳入财政预算并及时足额 “ ； 拨付” 要从素质教育是义务教育的本质属性出发， 改革教学制度， 优化课程设置， 降低课程难度， 精简 教学内容， 提高教师素质， 改进教学方法， 减轻课业 负担， 尽快将义务教育转到素质教育的轨道上来， 确 保中小学生德、 体全面发展” 修订后的 智、 。 《义务教 育法》 明确了由国家财政保障经费投入， ， 首次规定 义务教育免费原则，提出要缩小学校之间的办学差 距， 加强对薄弱学校的改造， 不得将学校分为重点学 校和非重点学校，学校不得分设重点班与非重点班 等， 为义务教育的均衡发展提供法律保障， 而教育均 衡则是素质教育实施不可或缺的重要前提。 2008 年 秋季，全国农村率先实现免费义务教育， 2009 年秋 该举措推及城市，当年全国 1.6 亿中小学生全部享 受免费义务教育， 这是修订后的 《义务教育法》 得到 贯彻的第一大重要举措，成为中华民族教育史上的 一个里程碑。 自 2008 年 8 月始， 由国务院直接领导， 教育部 具体组织、 启动了 《国家中长期教育改革和发展规划 纲要 （2010- 2020 年）（以下简称 》 “规划纲要” 的制 ） 订工作。 该项工作历时两年， 规模、 声势浩大， 最大的 特点是广开言路，丰富了规划制订的策略与路径， “规划纲要”最终于 2010 年 7 月 13 日召开的 21 世 纪第一次全国教育工作会议上正式公布。 其中的 “序 言” 涉及到素质教育， 指出目前存在 “教育观念相对 - 4 [2] ⑤

落后， 内容方法比较陈旧， 中小学生课业负担过重， 素质教育推进困难” 等现实问题， 要求今后的教育改 革发展应 “坚持育人为本， 以改革创新为动力， 以促 进公平为重点， 以提高质量为核心， 全面实施素质教 育”[3] 。 “规划纲要” 还确定了 “优先发展、 育人为本、 改 革创新、 促进公平、 提高质量” 的工作方针， 把促进人 的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根 本标准， 树立以提高质量为核心的教育发展观， “ 注 重教育内涵发展”[4]这可以看作是教育领导层对 。 “科 在教育领域内的回应。 “规划纲要”“战 在 学发展观” 略主题” 的标题下明确提出：坚持以人为本、 “ 全面实 施素质教育是教育改革发展的战略主题，是贯彻党 的教育方针的时代要求，其核心是解决好培养什么 人、 怎样培养人的重大问题， 重点是面向全体学生、 促进学生全面发展，着力提高学生服务国家服务人 民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决 问题的实践能力” [5]这是国家领导层对素质教育的 。 重要性及其需要关注的重点内容的最新表达。 此外， “规划纲要”“重大项目和改革试点” 中 一章列出了推 进素质教育改革试点的任务：建立减轻中小学生课 “ 业负担的有效机制； 加强基础教育课程教材建设； 开 展高中办学模式多样化试验， 开发特色课程； 探索弹 性学制等培养方式； 完善教育质量监测评估体系， 定 期发布测评结果等” [6] 。 纵观上述领导决策层自 1997 年以来与 “素质教 育” 相关的一系列重要文件和讲话表达的演进过程， 我们可以得出以下三个结论性观点。 第一，素质教育” 1997 年在相关文件中明确 “ 自 界定后， 基本涵义未发生根本性变化。 表现为其宗旨 的规定始终指向提高民族素质， 面向全体学生， 促进 学生全面发展， 贯彻落实党的教育方针。2010 年的 “规划纲要” 还强调核心是解决要培养什么人和怎样 培养人的重大问题。 就具体内容而言， 前后涉及到学 校的课程、 教学改革， 减轻学生负担， 加强思想品德 教育， 学校的考试评价及升学考试改革， 尤其是高考 改革。其针对的主要问题是现实教育中盛行且具有 顽强生命力的 “应试教育” 。但关于素质教育培养学 生什么方面的素质的内容，却随着国内改革开放大 趋势的变化而有所改变： 1997 年的 从 “学会做人、 学 会劳动、 学会生活、 学会健体和审美”到 1999 年的 ， “以培养学生的创新精神和实践能力为重点” ，再到

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2010 年 “规划纲要” “着力提高学生服务国家、 中 服 务人民的社会责任感，勇于探索的创新精神和善于 解决问题的实践能力” 。这些变化总体呈现为丰富、 完善式， 并非根本性的改变。 第二，素质教育”在教育改革中的重要性不断 “ 提升。从一般性地认定素质教育与提高国民素质的 关系开始， 1999 年提升为教育改革深化的核心任 到 务，再发展到 2006 年将其视作义务教育的本质属 性， “规划纲要” 直至 中将其定位为 “教育改革发展的 战略主题”“贯彻党的教育方针的时代要求” 和 。 第三，素质教育”在确定推进范围和实施重心 “ 方面，不同时期差异较大。关于素质教育的推进范 围， 1999 年的 “决定” 所涉范围最大， 把全国各级各 类学校都列入其中， 由此引发全国大、 小学都加 中、 入了 “素质教育” 的讨论之中， 此后这类提法未被强 化。 2010 年的 “规划纲要” 则将试点范围集中于中小
注释

学教育。关于素质教育的推进措施， 1997 年的“意 见” 还从多方面加以说明， 1998 年的 “行动计划” 则 集中到 “课程改革”“园丁工程”1999 年的 和 ， “决定” 则进一步强调通过课程改革来深化教育改革、推进 素质教育的战略决策， 2004 年 “计划” 的表述则是把 课程改革列为全面实施素质教育的核心环节， 2010 年的 “规划纲要” 又回到了 1997 年 “意见” 的思路， 从 多方面考虑素质教育的实施，只是在具体内容上有 所变化和发展。 值得思考的是， 这些方面涉及的层次 很多， 并非在同一层次上。 文件也未对何以这些方面 是实施素质教育的重点做出说明，从中能读出的只 是与现实中存在的、社会批评教育最多的热点问题 之间的对应关系。 以上三点为进一步研究素质教育的现实状态及 其形成原因提供了与决策层相关的分析依据。 （责任编辑 林岚 ）

①本课题是题目既定的招标课题， 课题名称中 “创新型国家与和谐社会”“素质教育” 及 等提法都出自中央文件， 这也是我们要对相关文件 作梳理的原因之一。 ②相关的理论研究阐述参阅子报告一。 ③本人有关教育改革整体变化的研究， 在拙作“新基础教育” —关于当代中国学校变革的探究与认识》 《 论—— （教育科学出版社 2006 年出 版 中有相对集中的研究， ） 另外还反映在叶澜等所著 《基础教育改革与中国教育学理论重建研究》 （经济科学出版社 2009 年出版 有关章 ） 节中。 ④有关素质教育实践推进中的问题将在其后作专论， 在此不做展开论述。 ⑤参阅素质教育调研组.共同的关注—— —素质教育系统调研 （后记 .北京： ） 教育科学出版社， 2006.262.课题组也参与并承担了实施素质教 育与学校整体变革研究课题， 结题报告由本人撰写， 辑入此书 （第 242-250 页 。 ） 参考文献 [1]江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜 1997. [2]十届全国人大委员会第二十二此会议在京闭幕 表决通过新修订的义务教育法[N].中国教育报， 2006-06-30. 把建设有中国特色社会主义事业全面推向 21 世纪 （在中国共产党第十五次全国大会上的报告 [Z]. ）

[3][4][5][6]国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020 年 [M].北京： ） 人民出版社， 2010.2-3， 16， 14， 65.

Comments on China's Decision-making Progress of Social Reform and Quality Education Promotion Ye Lan （Institute of Basic Education Reform and Development, East China Normal University, Shanghai 200062） Abstract: This paper takes related documents after 1997 as main basis and analyses the decision-making progress about quality education promotion. It raises 3 conclusions: there are no fundamental changes on the basic meaning of quality education; the importance of quality education is steadily increasing; but the range and core of quality education promotion are wondering. Keywords: social reform, quality education promotion, decision-making progress

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