高校办学自主权及其落实问题研究

发布时间：2018-03-17 05:36

本文选题：大学自治　切入点：高校办学自主权　出处：《南京农业大学》2012年博士论文　论文类型：学位论文

【摘要】：“高校办学自主权”是我国高等教育理论工作者根据教育改革和发展要求提出的一个特有学术称谓,其所蕴含的内在精神发源于西方,是西方“大学自治”精神之精髓在我国的移植与演绎,实质上是要在高等教育系统中实现权力和责任的合理配置,核心问题在于如何处理政府与高校之间的关系。区别在于大学自治以学术自由的存在为基础,重视自主权的实际应用过程。而高校办学自主权的落实完全是政府为了适应社会政治、经济、教育发展需要所实施的一种政治行为,是以政府行政管理改革为前提条件的、一种外部赋予高校的、有限度的权利(力)。其现阶段的着重点在于这种权利的有无和范围。鉴于“高校办学自主权”这一概念所具有的相对性、层次性、历史发展性和多样性特征,本研究认为,高校办学自主权本质上就是高等学校或机构为保障自身办学活动符合客观规律和自身特点,依法充分享有独立自主的去实现人才创造、科学研究和社会服务三大职能所必需的一切资格与能力。其复杂的权力结构和多重法律属性决定了,无论是作为法人代表的高等学校,还是作为个体的教师和学生,都可以是办学自主权的行使主体,且各自拥有不同的自主权。究其法律属性而言,高校办学自主权作为一种特殊的复合型权利(力),在不同的法律关系中,既可以表现为权力也能够体现为权威。纵观西方大学的发展史,可以说几乎就是“大学自治”传统的养成史,是其内涵与旨意不断充实与完善的过程,也是大学与外部力量(教会、政府)不断妥协和对抗的过程。在这一过程中,由于政治体制、文化传统、办学理念等方面的差异,各国大学自治的演进历程和运行模式不尽相同,但知识经济时代的外部环境和高等教育发展的内在逻辑规律,共同决定了大学自治有着一致的内外部条件。其中,主要的外部条件为：高等教育管理的法制化、政府管理的宏观化、中介协调管理的独立化；主要内部条件为规范的大学章程体系建设、完善的大学内部治理结构、互为补充的校长负责制与集体决策会议制度、彼此分离、相互协调的学术权力和行政权力。这些内外条件所示,对于我国高校办学自主权的落实具有重要的借鉴和参考价值。而相对于西方大学自治发展的悠久历史,我国直到20世纪20年代才开始真正吸纳西方“大学自治”和“学术自由”的思想精髓,并在民国时期达到了一个前所未有的高度,开始尝试全面地引进西方高等教育的制度和方法。但客观上,这不过是由于政治力量软弱无知和动荡之中无暇顾及所致,“人存事举,人亡政息”之中并不具有稳定的政校关系,很快便随着外部环境与格局的改变而烟消云散。新中国成立之初,国家实行高度集权的计划经济体制,一切权力完全掌握在政府手中,高等学校也全盘受到政府的控制。改革开放以后,在高等教育体制改革的不断推动下,高校办学自主权从1979年的首次提出,到1985年中央给与明确定位,再到1998年出台的《高等教育法》赋予了高校独立的法人地位,至此高校办学自主权的落实有了明确的法律依据。根据《高教法》的规定,高校办学自主权的主要内容涵盖了招生、学科设置、教学、科研开发和社会服务、国际交流合作、机构设置和人事、财产管理和使用等七个方面。正是在这一范围界限内,基于高校办学自主权的内涵诠释与因素分析,本研究构建了关于高校办学自主权落实情况的二级评价指标体系,并对国内9个省市近百所不同类型高校的相关人员按照工龄阶段、工作范围、所在学校层次和性质的特征分类,进行了问卷调查与实地访谈。并结合调研所得数据与访谈资料,利用实证分析方法进行了综合测评与分析,得出了关于高校办学自主权落实情况的一般性结论。研究表明：自1998年以来,我国在扩大和落实高校办学自主权的进程中已经取得阶段性成果,办学自主权在百分制评分标准中的最终得分为49.3分,获得“相对自主”的评价等级,达到了中等程度的自主水平。各领域自主权的评价得分也近乎都在“相对自主”的等级范围之内,按照降序排列依次为：教学自主权、科研开发和社会服务权、国际交流合作权、财务自主权、机构设置与人事管理自主权、学科专业设置自主权、招生自主权。其中,教学自主权更是获得了“较为自主”的评价等级,对此应充分予以肯定。不过,各项领域内部涉及经费、人事等关键指标的落实情况并不尽人意,与有关规定之间仍存在较大差距,反映出高校在资源配置过程中始终缺少话语权。而校内行政权力主导的格局并未转变,权力落实之后的规约缺位、运行失范等问题同样不容忽视,亟待从制度层面增强多元主体之间的协调配合,夯实自主权落实的制度安排。当前,随着政治、经济体制改革的全面启动,在多元化市场主体构成的开放型社会系统中,实现高校自主办学已然已然成为政府与高校实现良性治理的共同指向,高校办学自主权随着教育体制改革的深化而进一步落实已是大势所趋。根据以上结论,本研究基于“政府—高校—社会”三位一体的分析框架,从法律保障、政治体制、高校管理、社会影响等多维视角对高校办学自主权落实问题进行了归因,纵深挖掘出阻碍高校办学自主权落实的症结所在。第一,法律虚置。现行法律体系存在设计缺陷,尚未形成对于高等学校“法人”主体地位的制度保障。在最基本的定位问题上,对于政府与高校之间关系的具体规定是自相矛盾的,许多核心权力在政府和高校之间的权限界定都含糊不清,既没有对政府权力进行限定,也没有规定高校的权责关系,更未涉及必要的法律救济措施,对相关行为主体的监管存在大量的“真空地带”；第二,集权化管理体制。现行管理模式中,政府集高等教育的举办权、办学权和管理权于一身的格局并未发生根本性改变,许多涉及资源配置的“核心”权力始终掌握在政府手中,即便被“下放”到了高校,也仅仅是一种在既有权力框架之内的约束性“给予”,或者不过是从中央一级主管部门转移到了地方主管部门,政府对权力的控制并没有出现实质性松动,依靠行政命令和计划指令对高校实施直接管理和干预的现象仍然存在,而应有的评估和监管调控职能却趋于淡化；第三,高校本体缺失。由于大学章程建设长期滞后于现实发展需要,使得高校与内外各方面之间缺少必要的牵制与约束,举办者和办学者之间的角色关系划分不清,政府借此变相获得了对高校实施干预的无边界权力。同样,校内教师、学生等基层群体同样模糊的权力义务关系,使其难以有效参与学校的管理与发展,更无法维护自身合法利益。而科层式校内管理体制中的单一领导体制、“机关化”的管理机构设置和行政化的管理模式,都亟待从内部结构上进行治理；第四,社会干扰。高校办学自主权的落实受到传统文化的惯性影响和市场机制的诱导。其中,传统文化价值体系中偏重伦理道德的文化取向、“官本位”的政治文化,以及大一统的思维方式和价值取向,都在客观上禁锢了高校自主办学的思想和行为。而受政府市场化策略的影响,带有功利主义色彩的市场机制介入高等教育管理,又对高校自主形成了新的冲击。除此之外,政府、高校和社会不同主体之间相互协调、衔接配合的缺乏,进一步虚化了落实高校办学自主权的制度安排,以至于无法满足高校自主办学的现实需要。鉴此,基于高校办学自主权落实问题的本因所在,论文从政府、高校和社会三个层面出发,从政府自觉、高校规约和社会协同的路径导向出发,强调政府、高校和社会不同主体之间的相互协调与衔接配合,就如何实现高校办学自主权的有效落实提出了具体的规制路径。政府方面,通过不断完善法律规范来协调政府与高校之间的利益关系,努力为高校法人主体地位的巩固提供制度保证。同时,进一步加快和推进教育体制改革,构建全新的政校关系以实现权力的双向互动；高校自身方面,加大大学章程建设,增强高校与社会和政府之间的衔接力度,依托制度化的管理策略规范内部权力的合理运行；社会方面,借助多元社会力量提升高校的管理与服务水平,激活社会中介机构的沟通功能,加强高校与政府之间的对话与合作,确保第三方力量对高校进行监管。而面对市场化的诱惑与压力,高校也应主动出击驾驭市场,保持对市场机制适度、规范的利用,克服市场自身的局限性,以实现各方利益的协调一致。
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【学位授予单位】：南京农业大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2012
【分类号】：G647

【参考文献】