浅谈中国碳税制度的构建与实施

程昱诗    中央民族大学法学院

摘要：当前我国税制规划中缺乏与环境保护和资源节约等直接相关的独立税种，因此导致的一个明显事实就是税制绿化水平不高。构建我国碳税制度的基本框架和主要内容，不仅要借鉴西方发达国家的成功经验，因地制宜、循序渐进地引入本土实践中来，同时还要考虑怎样应对21世纪西方发达国家以碳税作为经济遏制的方式之一对发展中国家施压。总之，开征碳税不仅能弥补当前税制中的不足，而且还能减少二氧化碳的排放，有利于落实科学发展观。

关键词：碳税制度 构建 二氧化碳

众所周知，我国当前的税制规划中缺乏与环境保护和资源节约等直接相关的独立税种，因此导致的一个明显事实就是税制绿化水平不高。尽管某些税种的具体内容涉及到环境保护的层面，并且也确实在减少碳排放方面起到了一定程度的积极效应，但是我们应该清醒地认识到其对于环境与资源保护作用的局限性，这主要是由于当初政策制定或设计时缺乏一种基于环境保护角度的全面审视的视野。从这个意义上说，开征碳税不仅能弥补当前税制中的不足，而且还能减少二氧化碳的排放，有利于落实科学发展观。

一、构建中国碳税制度的主要障碍

实践证明，碳税已成为一个无可置疑的备受争议的税种。尽管全球气候变暖问题已被提上各国政府的议程，，但仍有不少国家在减少二氧化碳排放的措施方面持有不同的看法甚至疑虑的态度，比如是否将开征碳税作为减排的主要措施。在我国，部分政府部门基于自身利益的考量不同程度地对开征碳税存在抵触的情绪，这就给中央政府在构建碳税制度上带来了不容小觑的困难。

1、对相关经济部门特别是能源密集型部门产生影响。我国很多学者针对碳税的开征将对经济造成何种影响进行了多次的实证调查与分析。根据部分学者的建模计算，若实施碳税的开征，按照每吨煤收取5美元税费，那么，一旦减少1吨碳的排放，将会造成国民经济总值直接损失400元人民币，也就是说，每吨碳的减排节能成本就是60美元左右。因此基于这个层面的考虑，开征碳税作为减排的一种经济手段，其成本无疑是很高的。我国目前的经济社会发展水平也表明，对相关二氧化碳排放企业征收费用不菲的碳税，将会直接提高产品成本，减少消费数量。一个直接的影响后果就是短期内减少一些企业的销售额，进而减少员工的收入和该行业就业岗位数量。因此，开征碳税会首当其冲地遭到部分行业、企业及相关人员的强烈反对，阻力不少。

2、对社会发展产生一定的影响。从一般意义上说，碳税的开征将会降低投资人的热情和积极性，尤其是将在一定程度上抑制国民经济的增长。环视我国地区经济发展格局，中西部的经济发展模式依然是高投入、高消耗、低效率，因此开征碳税会极大地冲击中西部地区的经济发展。再加上最近几年以来中西部资本结构的升级，密集程度也进而提高，二氧化碳和二氧化硫的总体排放量都在逐年上升。所以，开征碳税对中国的未来发展以及经济增长方式的转变都会带来很大的挑战。

3、技术难题。开征碳税的主要目的就在于使企业的外部成本内部化。这就需要清晰地明确“边际外部成本”和企业的“边际私人净效益”，并在这个基础之上制订最优税率。但是，我们知道，边际外部成本本质上就是受害方的边际福利损失。正是因为这个缘故，确定边际外部成本不仅需要考量污染的物理性损害，而且还要将这种物理性损害转换为人们对该种损害的心理反应和内心感受程度，除此之外，还要以货币的方式加以量化。如果再要考虑到认识方面的偏差，这个过程可想而知是极其复杂的，这就给开征碳税带来了技术难题。

二、我国碳税制度构建的若干内容

近几年国内外实践已经充分证明，如何积极应对气候变化，税收政策是一个很重要的因素。为了促进低碳经济的发展，我国政府通过改革和完善税制内容，进一步提升税制绿色化程度，以期完全实现节能减排的目的。这里需要指出的是，构建我国碳税制度的基本框架和主要内容，不仅要借鉴西方发达国家的成功经验，因地制宜、循序渐进地引入本土实践中来，同时还要考虑怎样应对21世纪西方发达国家以碳税作为经济遏制的方式之一对发展中国家施压。只有这样，我们才能事先完善制度设计，而不是事后受制于人。

1、征税对象。税制设计的关键环节就是如何确定课税对象。众所周知，碳税的课税对象就是在生产和生活的过程中排放在大气层中的二氧化碳。再进一步考究，二氧化碳之所以产生，主要是由于化石燃料的消耗。从根本意义上说，碳税的课税对象最后应指向化石燃料，主要包括天然气、成品油和煤炭等。

2、征收环节。一般说来，针对化石燃料的税费征收环节主要是生产和消费，环节不同，利弊也不同。具体地说：其一，生产环节。在生产环节征税，由化石能源的生产、精炼、加工企业缴纳。然后生产企业将以提价的方式将化石燃料的税负转嫁给消费者。这样一种税款源头扣缴的模式，可以最大程度地降低偷税逃税的机会概率，从而保证税款能够及时征缴。其二，消费环节。在消费环节征税，也就是由化石燃料的批发或零售商缴纳。这种采取价外税的形式向广大消费者征税，透明度更高，也有利于培养消费者节约能源资源的意识。但是它对税收的征管水平要求非常高。我国目前暂时还不具备在消费环节征税的条件，所以现行的对成品油的消费税征收是在生产环节，而对石油、煤炭和天然气征收的资源税也是在生产环节。基于实际管理和操作角度的考虑，更加有利于税收管理和源泉控制的主要措施还是在生产环节征税。

3、计税依据。上面我们已经提到，碳税的课税对象是化石燃料向大气排放的二氧化碳，因此计税的基本依据就应该是二氧化碳的实际排放量。这里的问题就在于，根据实际排放量征收碳税，需要借助于专业化手段和系统化信息，这样所付出的成本可能远远大于税收所得收入，因此按照二氧化碳排放量直接课征困难很大。基于可操作性的实践考虑，我们在充分借鉴西方发达国家经验的基础之上，可以考虑按化石燃料（比如天然气、成品油、煤炭）含碳量测算排放量作为碳税的计税依据。这种做法主要是考虑到化石燃料是排放二氧化碳的源头。

4、税率。现有实践证明，碳税税率的设计不仅重要而且难度很大。一方面，税率设计过高，将会影响到企业的生产成本和竞争能力；另一方面，税率设计过低，则无法实现减排的目的。因此，我国碳税制度的设计，面临的一个关键问题就是碳税税率的确定。2009年11月，中国环境与发展国际合作委员会发布了《能源效率和环境保护经济政策》，在这份政策研究报告中，委员会提出既要减少开征阻力又要减少对国民经济的影响，建议在碳税开征初期实行低税率的做法，也就是说，碳税税率不要超过15元/吨二氧化碳，同时提供高、中、低三种选择方案，即15元/吨二氧化碳、10元/吨二氧化碳和5元/吨二氧化碳。而在开征后，再根据社会经济的实际情况逐步提高碳税税率水平，建立碳税税率的动态调整机制。

5、税收优惠。是否执行碳税优惠政策，国际上争议比较大。概括地说，主要有以下三种优惠：1）对能源密集型行业的优惠；2）对二氧化碳排放削减达到或超过国家排放标准的企业给予奖励；3）对居民个人，主要是低收入群体的优惠。第二、三种碳税优惠政策基本上不存在分歧，因为体现了税收的公平性原则。但是在围绕是否针对能源密集型行业实行税收优惠政策，则众说纷纭。主流的意见是会认为削弱碳税的有效性，从而造成“碳泄漏”问题。但是现实中绝大部分开征碳税的国家都对能源密集型行业给予了税收优惠。比如芬兰对电力行业免税，瑞典对工业企业只按正常税率的一半来征收碳税，荷兰对大规模能源的使用者不征收碳税。

6、收入归属与使用。碳税收入的使用具体来说有两种方式，一种是指定收入的使用用途(即通常所称的专款专用)，另一种则是不指定使用用途，与其他税收收入一起统筹使用。虽然有个别国家最初采用了专款专用的形式，但由于碳税收入规模不大，并不能独立支撑环境支出的需求，因此，最终大多将碳税收入纳入国家预算进行统一管理并规范使用。

三、未来我国碳税制度实施应注意的问题

1、课税对象的选取。在目前阶段，我国碳税的征收主要应该选择这样的课税对象，即由商业能源消费而引起的二氧化碳排放的对象，按照其排放的碳含量比例来征收。而对于农村居民使用柴草等非商业能源消费，征收这部分能源消费碳税没有多大的实际意义。同时，因为甲醇、乙醇等是可再生生物能源，对环境的污染程度不大，因此对这类可再生能源可实行免征的优惠税收政策。由于煤、石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品排放的碳含量比例高，且主要用做商业能源，因此在未来，我国可以选择这些产品作为课税对象，根据其排放的碳含量的比例来征税。

2、税率的制定。前文已经提及，碳税的开征会对一些行业、企业等相关产业造成不可避免的影响和冲击，因此在征收碳税的初期阶段，碳税税率的制定应该考虑不同行业以及地区间的差异情况，采取从量定额计征的方式，根据环保部门对碳源含碳量的测量计算结果制定不同等级的税率。随着社会经济的发展，可替代能源的开发以及使用，在未来，我国将有步骤的加大碳税课税力度。

3、碳税的征收管理。碳税应该划为由国税部门征管、中央和地方按比例划分的共享税。理由是二氧化碳具有较强的负外部性，对其征税无疑会对国民生产总值产生显著的影响，而在我国当前普遍以GDP作为地方官员政绩主要考核指标的情况下，由国税征收可以在一定程度上避免地方政府不适当的干预；中央碳税收入部分资金可以建立国家专项基金，在全国范围内统筹考虑，用于提高能源效率，研发节能新技术，开发低排放的新能源等方面。

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