德国财政哺农政策与我国农业综合开发财政政策选择

[摘要]财政政策历来是各国政府调控经济的重要手段，因此制定合理的财政政策对推进我国农业综合开发将起到不可忽视的作用。本文以德国在两德统一前后政府推动农业发展的财政政策作为重要的参考范式，通过对德国财政哺农模式的分析，为我国支持农业综合开发的财政政策选择提供思路和借鉴。

[关键字]德国；财政哺农；农业综合开发

一、德国财政哺农政策所支持的项目类型

德国国家政府财政扶持的有助于实现宏观目标和符合宏观调控导向的农业项目，可以分为以下几类：

（一）有利于扩大核心农户经营规模，增强农户竞争能力的项目

德国从建国之初就提出“改善农业结构”的政策，其中最重要的，也是执行至今的一项政策就是：通过“土地调整”，扩大农户的经营规模。大多数农户地块分散多年来，德国政府采取了一系列的政策措施，促进农业企业规模不断扩大。在1968年7月1日的联邦德国“农业计划”和1968年9月27日的“关于加强和协调改善结构方面的地区政策和建议” 中都主张尽力支持那些生产规模大，用现代化新技术装备起来的农户和合作社组织，即支持那些有竞争力的核心农户。

（二）有利于发展生态农业的项目

德国积极倡导和强调生态农业种植。采用生态农业的经营方式，其产量要比常规农业降低25%到30%。但德国倡导和强调生态效益，宁要中产的生态农业，也不要高产的有毒农业。1985年， 联邦德国有生态农业试验点有300多个。20世纪30年代以来，在国家财政大力支持下，德国迅速变成世界上有生态农场数量最多、生态农业发展最快的国家之一。

（三）有利于农业基础设施建设及技术创新的项目

德国财政的农业基础设施建设补助、技术革新补贴实现了将堤防、道路等农业基础设施费用由政府负担。1996年联邦财政用于海岸加固的支出为26亿马克, 占当年支农支出的21.5%。国家为科技成果的应用创造条件, 使提高生产和保护环境有机结合起来。如对为工业生产提供可再生、易处理的原材料的农业生产给

予补贴, 对垃圾处理、土地保护、地下水保护等方面先进技术的应用给予补贴。

国家财政还提供生产资料补贴。如从1953年开始实施的柴油补贴, 国家支农支出预算中每年都安排一定数量的农用柴油补贴。

（四）其他项目

在德国财政哺农体系中，除了以上三大可支持项目以外还有一些其他项目，如促进相对落后地区经济发展的项目。为了缩减发达地区与相对落后地区之间的经济差距，维持社会稳定，国家通过政府财政来支持促进相对落后地区经济发展的农业项目。德国在贫困地区建立工厂，联邦、州出20%的投资，同时帮助这些地区向欧盟申请资金援助，并对贷款实行低息政策。

二、德国的农业财政政策措施及模式

德国的农业财政政策主要包括结构政策，补贴政策，社会福利政策，税收优惠政策。

（一）结构政策。

结构政策是德国为改革农业结构、提高农业生产率而采取的一项措施。这项政策旨在通过土地整理，支持有生命力的农户扩大经营规模。国家动员小规模的土地经营者将土地交给大农户经营，土地调整费用的三分之二由国家负担。

德国从20世纪50年代中期开始实施系统的“农业结构政策”。一是大规模实施“土地整理”。组织农户开展农田基础设施建设，并通过交换、买卖、出租等方式使地块相对集中和便于耕作，取得了显著效果。二是推行迁移政策。把一些农户从人口稠密地区迁移到人口稀少地区建立“有生命力的农户”，同时扩大迁出地区的农业生产经营规模。三是实施综合性社会政策。为了鼓励部分农户自愿放弃土地，德国政府从1969年开始给出售和长期出租土地、放弃经营农业的农民发放专门的补助金。到1990年，德国出租土地的比例已占总农地面积的一半以上。从1989年开始，德国还实行了农民提前退休制度，鼓励中老年农民提前退休，把农田集中到青年农民手中。四是直接扶持“有生命力的农户”。通过给予投资补贴和贴息贷款，引导“核心农户”发展大规模农场。

（二）补贴政策。

德国对农业的主要补贴形式并不与产量挂钩，而是依据不同作物的面积补贴和对牲畜的头数补贴，以及休耕地（凡是面积在3000平方米以上且地块宽在20米以上，或者虽然面积在3000平方米以下，但该地块持续被墙、灌木丛或河流隔开的土地，农民可以申请休耕，休耕时间从每年1月15日到8月31日）面积补贴，并越来越紧密地和环境、食品安全、动物福利等因素相联系，其绿箱政策（绿箱政策Green Box Policies，是用来描述在乌拉圭回合农业协议下不需要作出减让承诺的国内支持政策的术语，是指政府通过服务计划，提供没有或仅有最微小的贸易扭曲作用的农业支持补贴。）的属性越来越强。

早在20世纪50年代中期，当西德农业现代化高潮刚刚开始的时候，农民购买化肥时其价格的12%～14%由政府财政支付；从1956年到1963年，财政为此支付了18亿马克。从1956年起，农民购买使用农机燃料，政府补贴23%～50%,直至70年代，政府每年还为此支付4亿马克，其数额高达当时农机用燃料支出的1/3。为了进一步加快土地集中和促使农业经营规模扩大，联邦德国从1969年开始给出售土地和长期出租土地，退出农业经营的农民发放专门的补助金。从 1989 年开始，在西部实施农民提前退休制度，以财政补贴鼓励中老年农民提前退休，将土地集中到年轻的“有生命力”的农户手中，到1994年，已有大约1.8万农民提前退休，涉及33.5万公顷土地。

（三）社会福利政策。

从1972年开始，德国在农业财政拨款中增加了农业社会政策这一重点，通过承担农民生活、生产、养老等保险业务，对农民的生老病死提供社会保障。在1996年德国支农支出中，用于农民退休保险、医疗保险、事故保险等社会福利方面的支出为75.63亿马克，占支农总支出的62%以上。

（四）税收优惠政策。

德国农业土地占整个土地面积的80%，但农业土地税收只占整个土地税收的4%。在一般情况下，在德国成立农业企业不需要进行专门审批，因此农业企业就不需要交纳企业税（合作社和有限公司除外）和营业税。但农民要缴纳所得税、土地税等。对土地所得税，政府也只对60%的应税额征收，其余予以免受。德国每年征收农业所得税10亿马克，仅占全部所得税的0.8%，但各级政府每年给予农业的优惠税收却达13.3亿马克，占给予整个经济界税收优惠的7%。

三、以德国模式为借鉴的我国农业综合开发财政政策选择

从上述对德国哺农财政政策的分析看，德国模式的核心包括3点：扩大核心农户经营规模，增强农户竞争能力 ；发展生态农业；加强农业基础设施建设及技术创新。以德国模式为借鉴的我国农业综合开发财政政策选择方案包括：

（一）加大政府对农业综合开发指导和扶持的力度

目前，我国农业不仅要承担自然和市场的双重风险，而且要为国民经济协调发展提供稳定的物质基础。相对于其他产业而言，在市场经济条件下，农业是一个弱质产业。没有政府的支持和保护，尤其是财政投入的支持，农业就难以保持健康发展。国家对农业的财政投入将是一项长期的战略任务。

（二）积极探索合理的土地流转机制

德国的农场非常有生命力, 农业富有效益, 其中一个主要原因是政府在政策上促进了经营规模的扩大。中国应在长期坚持土地家庭承包经营制度的前提下鼓励土地合理流转, 允许土地转包, 适度扩大经营规模。大力培育农村土地市场、完善土地收益分配机制、建立健全农地流转机制。

（三）注重农业生态效益，为农业综合开发的打下可持续发展的基础

在欧洲, 农业的发展首先考察的是环境保护, 无论生产还是生活, 只要对环境有污染的的项目政府严格限制, 对违规者严厉处罚。政府采取补贴方式, 鼓励农民退耕还林, 土地论作等办法, 防止水土流失, 保护生态平衡，确保农业持续健康发展。我国在实施农业可持续发展战略中，对保护环境和生态, 一是要尽快建立完善法律法规, 依法行事。二是要加大投入, 保护水土、生态系统、空气等人类赖以生存的最基本的自然条件。

（四）加大农业基础设施建设投入和农业科研、技术创新投入

我国财政在基础设施方面的支出严重不足, 1998年特大洪灾以后, 中央和地方财政都建设增加了支持农业基础设施的投入, 今后还要更大规模地开展以水利为重点的农业基础设施建设, 特别要做好河道的清淤工作, 它既有利于防洪抗旱, 又有利于环境保护。另外, 要从产中的基础设施向产后基础设施的建设延伸, 比如加工、保鲜、仓储等基础设施, 以及市场和流通一切基础设施的建设必须强化。

参考文献

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[2] 侯娜．农业财政政策的国际比较与借鉴[J]．计划与市场探索，，2003.11

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