我国中央与地方政府税权划分的博弈初探

　　一、引言改革开放以来，我国的税制建设取得了很大进步，尤其1994年的税制改革，初步规范了国家与企业的分配关系，并逐步建立起了适应市场经济要求、以流转税和所得税为主体、其他税种辅助配合、多税种、多层次、多环节调节的复合税制体系，随着社会主义市场经济体制的发展和完善，税制建设也出现一些新的问题。税种的垂直结构，即税种的立法、征管和归属权在不同政府级次之间的分配逐渐成为研究的重点，税权的划分问题成为税制改革的一个重要内容。如何理顺中央与地方的税权配置，对于推进税制改革意义重大。

　　中央政府始终主导了中央与地方间的分配规则，由于对中央和地方间事权的划分不够完善，导致了财权上移与支出下移的情况，地方尤其是省级以下财政的负担很重，因此，研究中央与地方税权的合理划分模式具有重要的现实意义。

　　二、当前我国中央与地方的税权格局

　　(一)中央与地方财政收支概况1994年税制改革以来，由于税权高度集中于中央政府，事权基本下放于地方政府，中央财政收人迅速增加，地方财政收入逐渐削减，中央与地方财政收支情况发生了很大的变化。从中央财政收入占财政总收入的份额来看，1995年起有了大幅度的增长，从1990年的33．79％增长到1995年的52．17％。中央与地方财政收入比在1994年到2010年间基本保持在1：1的比例水平。1994-2011年的中央财政收入占国家财政总收入平均为51．45％ ，但财政支出平均只占国家财政总支出的20．73％。同期来看，地方财政收入占国家财政总收入平均为48．55％，财政支出占国家财政总支出平均为79．27％。如图1所示，由于地方财政收入规模作为衡量地区财政实力的标准，地方政府的财政支出大于财政收入，即地方事权大于财权，导致收支不平衡问题日益突显。地方收支赤字占地方收入比重从1990年的6．91％上涨到1995年的61．67％ ，2010年达到81．24％的最高点。地方政府为了平衡收支差距，维持正常的工作运转，采用预算外收入的方式去填补资金缺口。这种收入模式既满足了中央财权上的需求，也弥补了地方的收支缺口，因此，中央逐渐将其作为正规的管理制度来调整地方收入，作为预算管理的一个分支而存在。

　　(二) 中央与地方税收划分状况从税权发展的历史来看，我国税权纵向划分是沿着先集权到分权再到集权的一种演变轨迹。目前，我国的税的立法权主要集中在中央政府，地方政府没有税收立税权，只有部分地方税收征管权。地方可以决定是否征收部分地方税种及确定地方税种的起征点，并制定征税的办法与细则，但没有权利设立新的税目。我国现行的分税制财政体制按税种划分了中央税、地方税和共享税。中央主要管理关系到国家大局和具有宏观调控意义的税种，地方政府主要管理与地方经济和社会发展关系密切以及适合地方征收的税种，并增加了共享税，将一些收人稳定、数额较大和具有中性特征的税收列为共享税，按照一定的比例在中央与地方之间共同分享。如表1所示：以税种为基准划分了中央与地方收入以后，相应分别设立了两大税务系统，即中央税务机构和地方税务机构。中央税务机构的职责在于征收中央税和共享税，地方税务机构的职责在于征收地方税收，地方按照共享税比例依法分配享由地方政府的共享税。

　　1994年税制改革后，我国中央和地方的税收分享体制不断发生变化，总体趋势是中央扩大了共享税范围，增加了分享比例。国家把增长较快的税种列为共享税种，企业所得税、个人所得税、印花税和车辆购置税等进行了大幅度的改革。在税收体系的建设上，“重中央税、轻地方税” 的发展趋势已经形成。

　　目前来看，由地方政府控制的地方税只有7种，这些税种的增长速度比较缓慢，使得地方财政收入逐渐减少，中央的税收收入逐渐上升，新增加的共享税种占据了中央财政收入的40％ 左右，在扩大对所得税的分享比例后，从税制改革以后企业所得税、增值税和个人所得税中央所分享的税额占中央财政收入的比重平均比例为64％。

　　税权高度集中在中央，地方政府几乎没有独立的税权。当前的税收政策的主要目的在于提高中央财政的比重，并为地方政府增加新的税种，开拓税源。

　　(三)中央与地方税权划分的原则关于税权纵向划分的基本原则，西方很多着名的学者都有着独到的观点，比较着名的有塞里格曼的三项原则、迪尤的两项原则和大卫·金的四不原则等。

　　塞里格曼认为效率、匹配和恰当应当作为指导税收纵向划分的三项原则，他的三原则是基于税收放任思想，关注的是税收行政效率，而对于资源配置和经济稳定的问题探讨得较少。尤迪认为税权的纵向划分应该考虑的两个要素是效率和经济利益，即税权的纵向划分既能有助于经济收益，又能够促进经济发展。

　　大卫·金则认为关于地方征税要注意四个问题，其一是地方政府不应该征收高额累进税；其二出于避免税基逃离的考虑，认为地方政府最好不要征收流动性过大的税种；其三是出于公平原则的考虑，认为地方政府不应将本地税负输往其他地区；其四是出于本地税制透明度的考虑，笔耕文化传播，认为地方政府不应该征收不易为本地居民察觉到的税种。

　　我国税权纵向划分的原则与国外有相似之处，在考虑经济收益的基础上，还具有明显的中央高度集权的主导型特色。

　　一是集中税收立法权和分散税收征管权的原则。

　　我国税权纵向划分应注重税收立法权相对集中于中央层次，税收征管权相对分散于地方政府层次，二者的有机结合保证了税制的平稳运行，因为中央政府责任大、负担较重，所需的财力比较大，因此赋予其的税收收益权也应该更大，同时地方政府负责的税收征收范围比较广，具体的征纳工作手续比较复杂，工作量也较大，而中央政府远离纳税人的生活环境，无法有效开展征管工作，因此，分散税收征管权有利于地方政府税收工作的开展。

　　二是中央集中主导性与地方适度分权相结合的原则。集权是国家的本质和生命基础，纵观世界各国，所有体制的国家都是将中央税权置于地方税权之上，因为地方政府的局部行为可能影响中央政府政策目标的实现，同时也可能造成地方利益的损害。中国的税权也是强调以中央集权的主导性为原则，统一政策、分级管理的一种划分模式。

　　三、分析我国中央与地方税权划分的理想模式

　　(一)博弈论的基本模型博弈论又称对策论，英文名称是Game Theory是研究在利益相互影响的局势中，理性的局中人为了追求自身利益，如何选择各自的策略以及这种策略的均衡问题，即研究当一个局中人的选择受到其他局中人选择的影响，而且反过来又会影响到其他局中人的选择时的决策问题和均衡问题。为大家所公认的博弈论研究是以美国数学家冯·诺依曼的《博弈论和经济行为》为代表的博弈论的经济学探究。自此以后，博弈论得到迅速的发展，现已被广泛用于宏观和微观经济领域中的财政、金融和企业组织等许多方面。博弈的行为需要设定四个方面才可以完成：博弈的参与者、各博弈方可选择的全部策略或行为的集合、进行博弈的规则和博弈方的收益。这四个方面是定义各异博弈时必须首先设定的，确定了这四个方面就确定了一个博弈。因此，博弈论也可以认为是系统研究各种博弈的问题，寻求在各博弈方具有充分或者有限理性和能力的条件下，合理的策略选择和合理选择策略时博弈的结果，并分析这些结果的经济意义、效率意义的理论和方法。

　　由于博弈问题的根本特征是具有策略依存性，不同博弈方的策略之间可以有复杂的相互影响的作用，博弈方的数量越多，这种策略依存性就越复杂，分析就越困难，整个博弈还可能表现出明显不同的性质和特点，因此博弈方的数量是博弈结构的关键参数之一。因此，博弈通常可以根据博弈方的数量划分为三类：单方博弈、两方博弈和多方博弈，博弈方可以是个人，也可以是经济社会组织。

　　(二)我国税权纵向划分的博弈论模型分析中央与地方的税权划分问题就是一种两方博弈行为，因为两个主体方各自独立决策，但策略和利益具有相互依存关系，它们符合博弈活动的一些关键特征，具备博弈的前提条件。首先，中央政府与地方政府是作为博弈活动参与的双方而存在的，满足博弈的参与者这个条件；其次，中央政府与地方政府在税权划分问题上有各自进行选择的策略集合；再次，在税权划分的问题上，中央作出的决策，地方政府必须遵从，如果存在问题，再进行议定和选择，地方政府作

　　(三)选择中央与地方税权划分的理想模式在博弈的过程中，中央具有选择系数r的主动权，中央有三种选择情况，分别会带来不同的经济效益。第一种是中央从自身利益最大化出发，将所有的共享税收人全部划分为中央所有，也即n=0，在这种情况下，中央政府获得了最大的好处，中央政府的财政收人得到了大幅度的提升，但是与此同时却使得地方财政收入大量削减，地方利益极度受损，降低了地方政府的积极性，同时由于n的下降，带动了共享税占全部税收收人比重q和征收率m的下降，从而导致税收收入总量T的减少，这不仅损害了地方利益，同时减少了社会总体收入水平。因此，这种情况是不可行的。第二种是中央从地方政府利益最大化出发，牺牲自身的利益，将所有的共享税收人全部划归地方所有，也即n=1，在这种情况下，地方政府获得了最大的利益，地方政府的财政收入有很大的增加，地方的积极性也有了很大的提高，同时由于n的增加，带动了共享税占全部税收收入比重q和征收率m的上升，从而导致税收收入总量T大幅度的增长，但是中央政府的利益却无法保证。因此，这种情况也是不可行的。第三种是从社会的整体利益出发，合理确定一个n的水平，即n ，使得中央和地方政府的利益都得到保证，各自税收收入的水平达到一个合理的区间，同时税收收入总量T也达到最大值，地方政府的积极性得到充分地调动，从而实现社会福利最优化。

　　四、结语目前，世界多数国家通行的做法是将税收立法权在中央和地方政府之间进行适当划分和有效配置。而我国的税收立法权仍然是以税权集中的模式存在，地方政府没有足够的税收权力，无法因地制宜地合理配置资源，因此分割税收立法权势在必行。调整税权的纵向划分应开征对宏观经济影响较大的地方主体税种，如个人所得税和营业税等，由中央制定基本法律、法规以及实施方法时，应该给地方一定的政策调整空间，由地方在中央规定的幅度范围内结合当地经济发展的情况来自行确定，同时可以开征对宏观经济影响较小，但对地方经济影响较大的地方税种，除由中央制定基本法律和实施办法以外，地方政府享有税收征管、税目和税率调整权以及税收减免权力。

　　在税收实践中，中央也不会完全无视地方政府的利益，否则，中央将处于十分被动的地位。因此，随着地方经济实力的不断壮大，地方在税收立法方面对中央施加影响和压力，通过税权博弈，推进建立中央与地方税权划分的合理格局，保障双方利益理想化，实现资源的优化配置。