城市人居环境提升政策项目组织的“自主性”原则：国际实践与本土探索

发布时间：2020-10-08 23:55

　　当前,各类城市人居环境提升政策项目在我国广泛开展。从海外经验看,超地方组织和社会资本对城市事务的介入缓解了因地方政府财力有限导致的城市人居环境提升压力,并在此过程中形成了以"自主性"为原则、在激励与监测机制下保障地方主体自主权和公共投资绩效的城市人居环境提升政策项目组织模式,其中数欧盟城市社区倡议最为完善。我国相关政策具有在行政体系内部自上而下贯彻执行的惯性,但近年来的实践已表现出一定的"自主性"色彩。本文通过调研分析上海M区的社区提升实践案例发现,基于"自主性"原则的项目组织架构能够适应我国城市发展制度环境并获得良好的项目实施效果,对于促进我国区域和城市治理现代化有借鉴意义,可从基层社区为起始逐步推广。
【部分图文】：

街道社区,上海,空间,政策

本文的启示意义在于，面向不断涌现的城市与区域空间政策项目，我国有必要集成海外实践与本土探索经验，建立契合我国治理与规划文化，同时能够连续响应城市与区域空间发展问题、容纳阶段性和区域性空间治理目标的空间规划和治理长效政策机制，使各类短期、分散的公共投资与长远、整体的战略目标合轨，为不断推动国家空间治理体系和治理能力现代化积累制度经验。

地方组织,社会资本,意志,人居环境

在超地方组织和社会资本的参与下，地方政府在申请财政资助、贯彻超地方组织意志的同时，还需保障自身及私人部门合作伙伴的行动与利益诉求；而超地方组织也具有集权干预、保障财政资助资金使用效率的强烈动机。只有在地方行动方向符合超地方组织的干预意志时，地方主体获得自主权力且超地方组织实现资金绩效的“多赢解”才得以实现。问题的核心是建立组织框架，使不同层级意愿能够充分渗透和对接（图1）。以表1所列项目为例，发达国家和地区的城市人居环境提升政策多由上级公共部门提出目标、主题与资金支持计划，地方主体根据自身实际需要申请资助，获助后自主实施；在发展中国家的项目中，由于地方政府与私人团体能力有限，早期项目往往通过超地方组织代行实施的方式进行。例如在印尼城中村提升计划的最初阶段，上级部门根据调查分析结果直接向地方强加行动方案并支付全额资金，但实施进程不及预期，改善效果有限。此后，项目转而以“自主性”原则推行，由地方社区来主导制定规划建设与资金投入方案，项目的社会资本和投资规模因此显著提升[9]。事实证明，限制上级组织机构凌驾和代劳、加强地方主体能力建设的“自主性”模式适于不同经济社会发展阶段，是符合现代治理规律的城市政策实践路径。

架构图,欧盟,城市社区,项目组织

该项目引入统计监测系统用于维护欧盟的顶层诉求。基于自主性原则，欧盟与各成员国并不直接代行实施项目。为了从制度上扼制财政补助金使用低效乃至巧借申请骗补的现象，欧盟建立了一套名为“城市审计”（urban audit）的统计体系，开展项目全过程监测。城市审计由欧盟统计局动员各成员国统计部门合作完成，收集300多个城市的300余项指标，覆盖人口、社会、经济、教育、环境、交通、文化等人居环境质量的各个方面，并实现城市内部分区、中心区与功能性城市区域三个层次的数据统计，可用于在横、纵两向进行相对客观的比对(1)。在项目策划阶段，城市审计连同欧盟空间观察网络（ESPON）给出的空间分析结果主要用于识别重点问题及其地域分布，从而确定不同批次政策的倾斜地区和议题；在项目申请阶段，欧盟要求项目主体通过明确的统计数据描述，界定需要资助的问题地区及其边界范围，防止“漫灌式”政策[15]；在项目实施评估阶段，统计数据则用于客观评判项目实施绩效，并供后续项目评审参考。3.3 实施成效与思考

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