“中国PPP基金”投资现状反思与优化研究——基于政府与市场关系视角
发布时间：2021-06-07 10:20
中国PPP基金作为一种新型的政府引导基金,一方面需要从内在把握好政策定位和市场化运作的关系,另一方面需要明确外在的"引导和规范"关系,积极参与PPP项目管理和PPP市场监督。本文通过研究投资现状发现中国PPP基金偏向投资发达地区、交通行业和低风险项目,普遍采用"基金份额投资"和"投贷联动"模式;且在项目投资中未把握好政府与市场的关系,只注重投资的"安全性"和"收益性",而忽视自身的政策定位,产生了投资领域失衡、充当财务投资人、协助社会资本方出表等问题,未来需要明确政府与市场的边界,完善投资决策机制,进而提高投资效率,形成以战略投资为主的多元化投资模式。
【文章来源】：财会通讯. 2019,(35)北大核心
【文章页数】：5 页
【部分图文】：
华东地区PPP基金的投资分布
（1）偏向投资发达地区，未能把握引导关系。中国PPP基金作为中央出资，吸引金融资本参与的国家级产业引导基金，已经成为服务区域经济发展的新路径和新模式。根据整理的项目数据显示，截止2018年10月底，中国PPP基金已经对全国20个省（市、自治区）的51个PPP项目进行投资拨款。其中，已拨款项目数量和拨款资金规模最多的为华东地区，其次为华中和西南地区，已拨款落地较少的是华北和西北地区，而东北和华南地区则不仅在拨款项目数量和拨款资金方面呈现出双低的局面，在决策项目落地率方面也与其他区域存在较大差距（见图1）。可见中国PPP基金基于区域市场的经济环境考虑，偏向投资与经济相对发达的华东区域，而忽视对东北和西北等政策传统倾斜地区的投资，造成严重的两极分化，使得落后地区的项目难以获得资金支持，没有能够有效把握外在的“引导”关系。同时，中国PPP基金在同一区域内，针对不同省份的投资也存在选择性差异。以中国PPP基金投资最多的华东地区为例（见图2），其中江苏省和浙江省合计已拨款项目数量9个，涉及项目规模1086.68亿元，已拨款金额累计103亿元，占区域拨款金额的86.71%；而山东、福建、安徽和江西四省已拨款项目数量和金额在华东地区占比极低；类似地，与同属华南地区的广东相比，中国PPP基金没有对广西和海南两省进行项目拨款。中国PPP基金在区域内进行项目投资省份的二次选择，产生了市场区域导向型的示范效益，可能会拉大区域内不同省份公共基础设施的发展差距。值得关注的是，在华东地区中国PPP基金没有对上海市的项目进行投资，同样的情况也出现在北京、天津和重庆等直辖市，这不符合直辖市作为我国经济中心城市的地位，不利于发挥其在区域内的辐射带动作用，严重削弱基金“引导”作用的发挥。（2
2019年第35期投资广角InvestmentAngle图3中国PPP基金的“基金份额投资”模式贯政策；另一方面中国PPP基金更多的关注市场投资风险，未以项目投资为主营业务，呈现出投资懈怠的状况，没有把握好政府与市场的“引导”关系，反而会严重挫伤社会资本方的融资信心，不利于推动PPP项目的规范可持续发展。（二）投资模式的现状财金函〔2018〕95号不仅要求中国PPP基金把握投资的均衡性，还提出要形成有效的投资策略和投资模式。而中国PPP基金在实际的项目投资模式方面过分关注“收益性”，没有把握好政府与市场外在的“规范”关系，采用财务投资人的模式，具体细分出“项目基金份额投资”模式和“投贷联动”模式。（1）采用“基金份额投资”模式，充当项目财务投资人。“基金份额投资”模式是指中国PPP基金认购其他投资基金的份额，成为投资基金的股东，形成一种基金嵌套的结构化投资模式。在“项目基金份额投资”模式下，社会资本方负责项目的全部承诺和责任，而中国PPP基金作为基金份额的投资方，间接投资于PPP项目，可以在特定条件下向项目公司委派董事，不过实际上基本不参与项目的经营管理，不承担项目的运作风险，但是能够从投资基金中获得相对稳定的回报。而PPP模式以“利益共享、风险共担、全程合作”为基本原则，要求各主体公平分配权利和义务。因此，在“基金份额投资”模式下，中国PPP基金本质上以财务投资人的角色参与PPP项目，只是为了从项目股权投资中获取收益，不愿意参与PPP项目公司的管理和监督，存在“明股实债”的违规嫌疑，严重违背PPP模式的合作本质和基金的引导本质，没有把握好政府与市场关系外在的“规范”关系。中国PPP基金曾在台州市域铁路S1线一期PPP项目运用“基金份额投资”模式。该项目由中车集团为牵头方的
【参考文献】：
期刊论文
[1]政府引导基金运作模式比较及对江西的启示[J]. 张文君,周瑞芳. 金融与经济. 2018(03)
[2]政府引导基金支持地方实体经济发展的探索[J]. 吴伟军,张忱,肖颖. 金融与经济. 2017(12)
[3]促进PPP模式发展的财政政策研究[J]. 朱若然,李晓霞,赵宏远. 宏观经济研究. 2017(12)
[4]京津冀PPP引导基金相关问题探讨[J]. 李西文,孙湄,王菲菲. 财务与会计. 2017(20)
[5]政府引导基金发展的问题分析及改进对策[J]. 李燕,陈金皇. 经济研究参考. 2017(51)
[6]关于我国政府引导基金政策的思考[J]. 邢斯达. 商业经济研究. 2017(17)
[7]省际比较视角下政府PPP基金发展现状及对策[J]. 赵晔,郭子健. 地方财政研究. 2017(03)
[8]我国PPP引导基金的发展[J]. 温来成,李慧杰. 理论视野. 2016(09)
[9]促进我国政府引导基金健康发展的几点思考[J]. 孟春,郭上,吴昺兵,高雪姮. 中国财政. 2016(11)
本文编号：3216398
【文章来源】：财会通讯. 2019,(35)北大核心
【文章页数】：5 页
【部分图文】：
华东地区PPP基金的投资分布
（1）偏向投资发达地区，未能把握引导关系。中国PPP基金作为中央出资，吸引金融资本参与的国家级产业引导基金，已经成为服务区域经济发展的新路径和新模式。根据整理的项目数据显示，截止2018年10月底，中国PPP基金已经对全国20个省（市、自治区）的51个PPP项目进行投资拨款。其中，已拨款项目数量和拨款资金规模最多的为华东地区，其次为华中和西南地区，已拨款落地较少的是华北和西北地区，而东北和华南地区则不仅在拨款项目数量和拨款资金方面呈现出双低的局面，在决策项目落地率方面也与其他区域存在较大差距（见图1）。可见中国PPP基金基于区域市场的经济环境考虑，偏向投资与经济相对发达的华东区域，而忽视对东北和西北等政策传统倾斜地区的投资，造成严重的两极分化，使得落后地区的项目难以获得资金支持，没有能够有效把握外在的“引导”关系。同时，中国PPP基金在同一区域内，针对不同省份的投资也存在选择性差异。以中国PPP基金投资最多的华东地区为例（见图2），其中江苏省和浙江省合计已拨款项目数量9个，涉及项目规模1086.68亿元，已拨款金额累计103亿元，占区域拨款金额的86.71%；而山东、福建、安徽和江西四省已拨款项目数量和金额在华东地区占比极低；类似地，与同属华南地区的广东相比，中国PPP基金没有对广西和海南两省进行项目拨款。中国PPP基金在区域内进行项目投资省份的二次选择，产生了市场区域导向型的示范效益，可能会拉大区域内不同省份公共基础设施的发展差距。值得关注的是，在华东地区中国PPP基金没有对上海市的项目进行投资，同样的情况也出现在北京、天津和重庆等直辖市，这不符合直辖市作为我国经济中心城市的地位，不利于发挥其在区域内的辐射带动作用，严重削弱基金“引导”作用的发挥。（2
2019年第35期投资广角InvestmentAngle图3中国PPP基金的“基金份额投资”模式贯政策；另一方面中国PPP基金更多的关注市场投资风险，未以项目投资为主营业务，呈现出投资懈怠的状况，没有把握好政府与市场的“引导”关系，反而会严重挫伤社会资本方的融资信心，不利于推动PPP项目的规范可持续发展。（二）投资模式的现状财金函〔2018〕95号不仅要求中国PPP基金把握投资的均衡性，还提出要形成有效的投资策略和投资模式。而中国PPP基金在实际的项目投资模式方面过分关注“收益性”，没有把握好政府与市场外在的“规范”关系，采用财务投资人的模式，具体细分出“项目基金份额投资”模式和“投贷联动”模式。（1）采用“基金份额投资”模式，充当项目财务投资人。“基金份额投资”模式是指中国PPP基金认购其他投资基金的份额，成为投资基金的股东，形成一种基金嵌套的结构化投资模式。在“项目基金份额投资”模式下，社会资本方负责项目的全部承诺和责任，而中国PPP基金作为基金份额的投资方，间接投资于PPP项目，可以在特定条件下向项目公司委派董事，不过实际上基本不参与项目的经营管理，不承担项目的运作风险，但是能够从投资基金中获得相对稳定的回报。而PPP模式以“利益共享、风险共担、全程合作”为基本原则，要求各主体公平分配权利和义务。因此，在“基金份额投资”模式下，中国PPP基金本质上以财务投资人的角色参与PPP项目，只是为了从项目股权投资中获取收益，不愿意参与PPP项目公司的管理和监督，存在“明股实债”的违规嫌疑，严重违背PPP模式的合作本质和基金的引导本质，没有把握好政府与市场关系外在的“规范”关系。中国PPP基金曾在台州市域铁路S1线一期PPP项目运用“基金份额投资”模式。该项目由中车集团为牵头方的
【参考文献】：
期刊论文
[1]政府引导基金运作模式比较及对江西的启示[J]. 张文君,周瑞芳. 金融与经济. 2018(03)
[2]政府引导基金支持地方实体经济发展的探索[J]. 吴伟军,张忱,肖颖. 金融与经济. 2017(12)
[3]促进PPP模式发展的财政政策研究[J]. 朱若然,李晓霞,赵宏远. 宏观经济研究. 2017(12)
[4]京津冀PPP引导基金相关问题探讨[J]. 李西文,孙湄,王菲菲. 财务与会计. 2017(20)
[5]政府引导基金发展的问题分析及改进对策[J]. 李燕,陈金皇. 经济研究参考. 2017(51)
[6]关于我国政府引导基金政策的思考[J]. 邢斯达. 商业经济研究. 2017(17)
[7]省际比较视角下政府PPP基金发展现状及对策[J]. 赵晔,郭子健. 地方财政研究. 2017(03)
[8]我国PPP引导基金的发展[J]. 温来成,李慧杰. 理论视野. 2016(09)
[9]促进我国政府引导基金健康发展的几点思考[J]. 孟春,郭上,吴昺兵,高雪姮. 中国财政. 2016(11)
本文编号：3216398
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