国企改革的政府定位及制度重构

  本文关键词：国企改革的政府定位及制度重构，由笔耕文化传播整理发布。

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国企改革的政府定位及制度重构

作者：顾功耘 胡改蓉

来源：《现代法学》2014年第03期

摘要：在当前的国企改革中，政府“出资人”身份和“监管者”身份的双重性以及国有企业“经济人”身份和“准政治人”身份的复合性，使得政府与国有企业之间的关系难以厘定。这直接造成了国有企业在经营中的方向迷失，也造成了政府在面对国有企业时“放权”与“收权”间的举棋不定。对此，应当依据国有企业所肩负的不同功能，将其分为公益性国有企业与营利性国有企业，并进而改变我国当前国有企业的立法模式，从资本结构分类走向功能分类，明确政府在不同类型国有企业中的定位与职能，并有针对性地设计出不同的“政企”关系。这应成为今后我国国有企业法律制度改革与完善的应然方向。

关键词：公益性国有企业；营利性国有企业；政府管制；企业自治

中图分类号：DF412文献标识码：ADOI：10.3969

改革作为一种制度变迁，“实质上是权责利在各种利益相关主体之间的重新划分与再分配过程，亦即对既定权力和利益格局以及相关责任负担的调整。”[1]在我国，国企改革始终是影响市场经济建设进程的关键因素之一。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）用千余字的笔墨对国资国企改革进行了重点阐述，引起了各界对该问题的高度关注。

纵观我国30多年的国企改革，始终绕不开的问题便是政府定位。尽管此次《决定》明确了今后国企改革的市场化理念，但该理念的真正贯彻还需依靠对政府职能的准确界定，依靠对其与国有企业关系的合理厘定，这始终是影响国企改革进程的核心所在。正如有学者所指出的那样，中国目前国有企业改革的困难主要还在于政府自身[2]。

为此，对当前国企改革中政府定位的现状进行反思，进而合理界定政府职能，并从制度层面对国有企业与政府之间的权责利关系进行调整，应成为今后国有企业法律制度不断完善的立足点之一。这也是将十八届三中全会所制定的深化国资国企改革的精神从法律制度层面予以确立，使其具有可操作性的基本路径。

一、当前国企改革中政府定位的困惑在当前的国企改革中，政府“出资人”身份和“监管者”身份的双重性以及国有企业“经济人”身份和“准政治人”身份的复合性，使得政府与国有企业之间关系的厘定非常困难。就政府而言，其所追求的社会政治稳定和企业经济效益“双重目标”，通过行政管理关系和产权关系自然而然地延伸到了“国有企业”身上；就国有企业而言，其“公益性”与“企业性”的双重属性，更是加深了其“准政治人”和“经济人”的烙印。一方面，“企业”一词要求其注重经济效益，以获取利润为其本职工作；另一方面，“国有”一词又要求其生产或提供公共产品（包括纯公共产品和准公共产品），发挥其“公益性”特质。可以说，政府的双重身

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