欧洲国家瑞典的新闻督察员制度解析及其参考价值研究

【摘要】 督察员(ombudsman)制度在西方已有200多年的历史,该制度引入新闻业也有半个世纪之久。目前世界上已有100多个国家建立了该制度。中国部分城市虽然存在新闻社会监督员,但是这一制度尚未在政府内部形成。国内有关该项研究的学术文章较少,现有的也基本是从政治学角度入手,缺乏深度和系统性。瑞典的督察员制度发轫于1809年,在其后的100多年中,该制度一直保持其独特性,并于1969年将其引入新闻出版业。新闻督察员制度在瑞典经过近半个世纪的发展,已经成为各国争相效仿的典范。对于该制度的系统介绍,有助于我们借鉴国外的成功经验,对新闻事业的发展具有启示意义。目前对于督察员制度的学术研究主要是在国外。多数相关研究主要是从政治学的角度来介绍和分析监察专员制度,研究重心是这一制度的产生机制,及在全球的发展态势。另外,在一些关于媒介伦理,媒体自制的专著中,也会发现关于新闻督察员的介绍和理论分析。本文试图从瑞典新闻督察员制度本身入手,通过引介该制度的运作机制,进而分析其产生的原因和条件,并作进一步的理论探讨。文章结构主要分为五个部分:首先介绍瑞典新闻督察员制度发展的基本情况,对其工作职责,工作程序,典型案例和发展沿革一一作了介绍。然后对瑞典媒介问责制度进行了介绍。这是由于新闻督察员制度是新闻自律体系的有机组成部分。对后者的大致了解,有助于我们更好地理解督察员制度的运作机制。而自律与他律是一个问题的两个方面,文章因而对瑞典的新闻法与政策进行了简要的介绍,并进一步分析了自律与他律的有机互动关系。对瑞典新闻督察员制度的理论分析是本文的落脚点。用民主法团主义理论对瑞典新闻事业,尤其是极富特色的新闻督察员制度进行分析,使得我们对督察员制度产生的根源,以及瑞典新闻事业运行的模式有了深层次的认识和理解,这将对我们研究,借鉴这一制度具有一定的促进作用。本文的研究方法主要是文本分析。通过对国内外有关文献的阅读分析,对相关法律条文的深入了解,以及对前人研究的参考借鉴,促成了文章的成形。
 
【关键词】 瑞典新闻督察员； 媒介问责制度； 新闻他律； 民主法团主义；

第一章瑞典新闻督察员制度发展情况

督察员制度（ombudsman,Allmanhetens）来源于宪法实践和政府体制,年起源于瑞典,最先传入北欧二战后遍及西欧、英联邦各国、美国、亚洲、非洲的国家和地区。今天,全世界有多个国家和地区设立了督察员制度。

督察员（ombudsman）是瑞典语,原意是指“代表”、“专员”或“受托人,',后来演化成由议会选举产生的、具有相对独立地位的、依公民投诉或依职权专门负责对行政机关及其公务人员的不合法、不合理行为实施监察的受任者。督察员制度以一种非司法的手段来达到规制行政权、保护公民权的目的,是一种扩大行政救济内涵并有助于行政救济民主化的新制度。

目前,督察员制度已经在瑞典的众多领域中得到普及,如消费者保护,儿童权利保护和残疾人保护等等,而新闻督察员(Press Ombudsman，Allmanhetens Press Ombudsman，PO )是其中较为独特的一种。因为其他各类督察员都是山议会或政府任命的,属于公共机关的一部分,而新闻督察员却是由新闻出版组织设立和任命的,属于非政府机构。这也是瑞典新闻行业高度自律的一个表现。

第一节工作职责

在瑞典实施新闻自山的法律原则过程中,有的出版物违反新闻道德,发表了不负责任的,甚至是诽谤的言论,对他人造成伤害,引起社会纠纷。于是,一个对新闻出版物进行行业监督的机构应运而生.

1969年,瑞典新闻督察员公署成立,负责监督新闻职业伦理守则的实施,调查有关报纸和刊物违反耳业伦理守则的投诉。值得注意的是,新闻督察员的工作是同报业评议会紧密联系在一起的。报业评议会是年成立的负责接受公众投诉媒体的机构。年,出于社会对于犯罪新闻报导的忧虑、同时为避免议会立法直接管制媒体内容,报业评议会成立了新闻督察员公署。自此,新闻督察员开始专门负责处理有关破坏新闻伦理规范的投诉。简单地说,新闻督察员的工作只是确认公众的投诉是否足以提交至报业评议会进行进一步的审议裁决,而不对案件作出最后的决定。

新闻督察员的具体工作由《新闻督察员指令》作出规定。该指令开宗明义,指出了新闻督察员负责向认为自己受到报纸,期刊或网络出版物侵犯的个体提供咨询与帮助。可以根据申请,或是主动调查背离新闻职业规范的行为,然后交由报业评议会作出决定。通过参与公众讨论,进一步推进良好新闻规范的实现。

专员应对培养公民对新闻职业伦理的普遍认知负责。通过演说,讲座,·文字等各种形式向公众传达有关新闻职业伦理的信息,并免费接受其咨询。

担任新闻督察员的人必须对新闻职业伦理有全面的认识。从年新闻督察员制度设立以来,瑞典共经历了五任督察员。前三位都是律师或者法学博十。直至年瑞典首次任用曾经担任报纸主编的吉真努斯补作为督察员,将新闻从业经验考虑在内。新闻督察员由一个特别委员会任命,任期三年,可连任三届。该委员会由分别来自政府,行业协会以及媒体的代表组成。新闻督察员受雇于报纸督察员基金会。该基金会妇全国政论家俱乐部,瑞典新闻工作者联盟场,报纸发行人协会五亿以及杂志发行人协会如出资并管理。基金会向新闻督察员提供经费,以保证其工作自主权,新闻督察员向基金会负责。以上机构通过确立新闻道德准则,约定“良善新荆实践”即原则,并共同遵守,以此实现新闻行业的高度自制。比如,报纸发行人协会的所有成员—包括瑞典所有的日报,都同意遵守新闻道德准则。此规约对准确性,隐私,及回答权等都作出了严格的规定。

第二节工作程序

从新闻出版物发表之日起三个月内,如果个人认为文章内容有违新闻道德准则,或是“良善新闻实践”原则,可以就报刊内容。以书面形式向新闻督察员提出投诉。接到投诉后,督察员应迅速联系媒体并作出问询,督促媒体作出更正或答复,通过调解解决纠纷。如果不能通过这种方式解决问题,专员就应将案件交由报业评议会裁决。指令》规定了符合提交评议会审议的案件的条件原告申请必须理由充分案件中涉及的出版文章需同时破坏了伦理原则,并造成了伤害涉案文章应为近期发表。如果申请不符合以上条件,督察员将驳回申请。而如果原告不满驳回,则可向报业评议会提出申诉。

任何人认为出版物的报道有违新闻职业伦理时,都可以向新闻督察员投诉。但如果原告不是相关文章的受害者,他需要在取得当事人的书面同意后,督察员才'能将案件提交评议会。在申请被驳回的一个月内,原告可以直接向报业评议会上诉但如果原告不是案件的受害人则不得上诉。

对于由新闻督察员或者原告上诉的案件,报业评议会进行审议裁决。如果证明投诉有效,评议会将发表声明,谴责报纸或期刊违反新闻职业道德规范。而报纸等出版物也应立即发表评议会决议,并缴纳行政罚金,费用相当于英镑。发行量少于一万份的报纸罚金数额相应减少。款项将被用于新闻督察员和报业评议会的日常工作。原告虽然得不到任何损失赔偿,但是整个投诉过程是免费的。根据瑞典新闻督察员年的年报,当年共接受份投诉,驳回份,并有份被提交到报业评议会。值得注意的是新闻督察员不能对案件作出最后的决定,他的工作只是确认投诉是否足以提交报业评议会进行进一步的审议裁决。

新闻督察员每年接受大约一件投诉,内容包括对刑事案件和侵犯隐私权的报道。其中被交由报业评议会复议。其余的大部分则因各种各样的原因被驳回,例如投诉证据不足,或是报纸事先己发表更正或回复。在提交评议会处理的投诉中约有一受理成功,最终导致评议会对被诉媒体发表公开谴责。评议会的裁决将在报纸的相应版面,以及《报界新闻》和《新闻工作者》上刊登出来。对被批评的新闻媒介或新闻记者来说,这种公开批评绝非一般的舆论谴责,而是在社会大众的密切关注下,由权威的报业评议会经过慎重查证、反复审理并多方征求意见所作出的最终裁决。这种舆论制裁手段有着不可低估的作用。因为在现代社会,一家报纸名誉的好坏,对该报的生死存亡具有直接影响所以自律监督组织的舆论制裁就如同是在进行名誉制裁。

新闻督察员和报业评议会在任何时候都会尊重合理的公共利益的需要,至于隐私权的保护,自然也毫不亚于国家法律及其保护机制。在瑞典,“公共”和“隐私”的界限并没有法律上的明文规定。而媒体也认为这条界线最好不是基于立法或法庭审判的结果,而是因案而异,采用不那么法律化的手段来解决。因此,在审查过程中,新闻督察员和报业评议会在涉及侵犯普通公民隐私权的案件上对媒体要求非常严格。而如果对方是公众人物,特别是政府高官,公司及各种协会的负责人时,他们的尺度就会大大放宽。

第二章瑞典的新闻自律机制第一节媒介问责制度

瑞典是世界上最早实行新闻自律的国家,在建立新闻自律组织和制定新闻道德准则方面,起步也很早。新闻督察员制度是瑞典新闻媒体行业自律的有效手段之一,但它井不足孤军作战,自成一体的。事实,瑞典的新闻自律机制是一个由三部分组成的体系。各部分互相配合,共同运作,形成了·套便捷高效的自律机制。

一、行业组织

瑞典的行业社团组织发展具有悠久的历史和良好的传统,各行各业都拥有各种各样的社团组织,新闻出版界也不例外。瑞典全国政论家俱乐部于年成立,其主要目的有三建立新闻事业的工作标准维护新闻事业的尊严与责任,以免内部腐化或遭受外界攻击在国内外代表主编和记者的共同利益。同时,其他一些组织,如瑞典报纸发行人协会,瑞典新闻工作者联盟,瑞典无线电广播业者联盟等也相继成立。这些组织建立的初衷都是为了维护媒体的共同利益,协调不同媒体之间的利益关系。但是最初,各家社团之间缺乏必要的联系,处于分散状态,没有形成行业合力。直到年,瑞典全国政论家俱乐部联合报纸发行人协会及新闻工作者联盟亿共同创建了报业公正从业委员会后改称为报业评议会,可谓是开创了新闻自律组织的先河。此后,又成立了范围更为广泛的报刊组织合作理事会枷。之前的报业评议会只是印刷媒体的自律机构,而报刊组织合作委员会则是由印刷媒体与广播电视的民间组织共同组成的,囊括了瑞典的所有媒体。

二、新闻道德准则

在瑞典传统的非常自由的新闻法背景之下,自发的新闻道德原则逐渐形成。据欧洲新闻学中心的网站提供的资料,瑞典全国政论家俱乐部早在年就制定了一套新闻传播规约。后几经修订,到了年,全国政论家俱乐部正式采用《刊布守则》八''作为报刊发表新闻与评论的规范和依据,并分别粘贴于各报编辑部。年,由于二战中新闻实践的影响,瑞典重新修订了新闻道德规范。新的规范与旧规范有较大的区别。旧规范着重于新闻实践中要避免什么,而新规范则指出了新闻实践中应遵循的一般性原则。比如保证新闻信息的准确性,尊重个人隐私权,在报道中涉及人名和发表照片必须谨慎等等。年,新闻工作规范被推广到广播,电视领域,并正式被称为公开报道规则。历经数十年的发展,瑞典目前已形成了一套规范报刊,广播和电视这三大新闻媒体的新闻道德准则—《报刊广播电视道德准则》。该准则由瑞典报刊组织合作委员会于年首次通过,并于年月和年进行了修订。除了制定新闻道德准则,该委员会还制定了《报业评议会章程》及《新闻督察员指令》。

媒体自律意味着新闻媒体界自主确定行业的道德规范与专业准则,并能够加以遵守。在瑞典,报纸,广播和电视作为新闻的传播者和公共事务的监督者,在法律规定的范畴内享有最大程度的新闻自由。在这个前提之下,保护个人的相关权利就变得尤为重要。伦理不是由一系列条条框框的规则构成,但却是在新闻操作的过程中维持一种负责态度的保障。

本文编号：8992