中小学校长任职资格制度研究

发布时间：2020-06-01 08:30

【摘要】：校长任职资格制度是校长管理制度体系中的重要一环,是校长的入职“门槛”,只有建立合理合法的校长任职资格制度,才能够提升校长专业化的基点,从源头上保证校长质量。我国的中小学校长任职资格制度自1991年出台《全国中小学校长任职条件和岗位要求》以来已有二十余年的发展历史,相关制度的出台完善以及相关主题的研究虽然从未间断,但是并未引起足够的关注和重视。调研发现,校长管理制度尤其是任职资格制度在执行过程中存在诸多偏差,而其原因有相当一部分是由于制度本身出现问题。因此,本研究将目光聚焦于“中小学校长任职资格制度”本身,试图探讨“目前的任职资格相关规定是怎样的?出现了哪些问题?为什么会出现这些问题?如何对制度进行改进?”在理论层面,尝试在对校长任职资格制度的分析和改进时引入法理分析,以现代行政法中的“平衡论”为理论框架,深入剖析制度存在的问题并提出具体完善的校长任职标准。在吸收英美制度经验的基础上,更加注重理论支撑的本土化。即以行政法基本理论为结构,以“平衡论”为基础,为资格制度的深入研究提供一定的理论支撑,从而提高该制度在内容和执行层面的科学性、民主性和可操作性。在实践层面,研究从平衡论实现总体平衡的三个阶段:实体、程序、监督为框架,分析了中小学校长任职资格制度存在的问题,研究在明确了校长职业性质和任职资格制度的内涵后,以平衡论为基础,树立了正式、系统的制度观,并以合法性与合理性统一、渐进性与突破性兼顾以及多元利益主体均衡为原则,有针对性地提出了制度完善建议,期望对中小学校长任职资格制度的文本完善和有效执行提供可行思路,将本研究的主要观点和结论归纳如下:在实体要件方面,根据“平衡论”的分析,该制度目前存在权力失准的现象,制度设计应当规定教育行政部门合理合法的校长资格认证的权力清单,激励其积极履行职责。针对问题提出的具体建议总结如下:第一,针对目前存在的制度设计过程中对校长职业性质定位不准确,对资格制度认识不清晰的制度认识层面存在的原因分析,应当以任职资格和岗位聘任分离为制度设计的前提。第二,制度规定中存在执行机构缺乏统领性,对于执行主体表述模糊的问题,因而要明确制度主体层级。第三,针对目前的校长任职资格制度同校长专业标准等其他相关制度缺乏统合性的问题,应当出台对校长专业标准的具体实施意见,设计出对校长专业标准应用的案例指导。在校长任职资格制度中,对于校长应具备的专业素养要求,应一致使用校长专业标准中的表达。第四,对于校长取得资格的学历条件较低,专业性要求不足的问题,可将我国中小学校长任职资格的学历条件提升,同时,由关注学历水平逐渐转移至关注校长的管理领导专业水平。第五,目前制度中对校长教学和管理经历要求偏低,对职称要求的设计和执行存在偏误,研究认为提任副校级领导应当有中层经历至少5年时间;由副校长提任正校长应当有至少7年的管理经历。可以保留原有对职称的规定,但应通过多种途径增加对实际教学能力、教育教学工作业绩的考核。在程序要件方面,该制度出现的失衡问题主要是权力失“控”,即由于程序性制度的缺失或者程序性制度形式和实质上的不合理,导致无法真正控制行政方权力和保障相对方利益,致使制度公正性缺失。建议则针对如何通过严格的程序要件来规范行政方的行为,制约行政方的权力。具体问题和建议如下:第一,目前的中小学校长任职资格制度公开性缺乏,损害了资格申请人的知情权,应当提高其效力等级,形成《校长资格条例》。在制度具体执行过程中,各个环节也要保证其公开性。第二,目前制度中程序性内容匮乏,使得制度在执行过程中充满不确定性,研究认为在程序上应当设计申请与推荐相结合的具体环节。第三,针对校长资格认证制度出现的“先上岗后拿证”甚至“无证上岗”的现象,以及在取得资格过程中由于程序性制度欠缺带来的“人治”问题,应从严格落实校长任职资格培训制度做起,尤其要落实职前培训和培训考核,逐渐形成以校长资格认证制度为核心的校长任职资格制度,以更加合法合理的途径保证校长质量。第四,部分地区通过公开的笔试、面试来考核校长候选人,但是在具体落实过程中,由于操作不当而带来不良影响。研究认为,应依据校长专业标准,以考查校长理论性知识和实践性知识为目标的统一考试是理想的形式;然后通过面试,进一步考查申请者的专业素养和解决问题的能力。监督机制的缺失使得相对方的权利失“真”,整体的权利义务失衡,因此,需要建立和完善校长任职资格制度中的监督机制来保障相对方权利,从而使得行政权和公民权逐渐从不平衡走向平衡。具体建议如下:第一,针对监督行政权力机制缺失的问题,建议在保证制度和流程公开,受到申请人监督的前提下,应鼓励教师的民主参与。在制度中保证教师对校长取得任职资格的过程进行监督,确保信息对称。同时,教师有权对校长资格认定的结果进行监督,以防止行政权力滥用。第二,针对保障相对方权利机制缺失的问题,建议制度规定中赋予行政相对方申诉的权利,当行政机关作出不准予申请者校长资格许可时,需要说明理由,并告知资格申请人享有依法申请复议或提起诉讼的权利。同时,建议在过渡阶段将取得资格路径进行多元化设置,充分尊重相对方的权利。
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图 1 研究框架与思路本研究的研究对象是中小学校长任职资格制度，因此，首先对研究对象进行全面考察。论文的导论和第一章，就“中小学校长任职资格制度”的相关研究和内涵属性进行了介绍分析，对相关制度进行了梳理。目的是将研究对象给予清晰的界定，为下一步研究奠定基础。基于对该制度的认识和分析，以现代行政法的基础——“平衡论”建立研究框架具有较强的适切性，是故以此为视角对中小学校长任职资格制度进行深入剖析。在对已有研究进行综述和对现行制度进行梳理的基础上，研究以平衡论为基础，从问题和原因两个层面进行了制度分析。平衡论可以说是现代行政法的理论基础，其中“行政主体与相对方的权利义务关系”是行政法所要解决的核心问题。[222]行政法的发展历史即行政方与相对方的权利义务从不平衡到平衡的过程。[223]可见，平衡论将失衡作为研究的起点，就中小学校长任职资格制度而言，作为一项行政许可制度，其存在的诸多问题均是行政方和相对方在实体、程序和监督方面权利与义务失衡的表现。研究通过对理论和现实的考察、对中小学校长任职资格制度同国内相关制度以及国外相关制度的对比、对制度执行情况和理想设计之间的矛盾分析三个层面，发现中小学校长任职资格制度失衡的表现，明确该制度存在的问题，是研究的起始。而制度本身出现问题，导致行

实体要件、程序要件和监督救济形成有机整体
【学位授予单位】：东北师范大学
【学位级别】：博士
【学位授予年份】：2018
【分类号】：G637.1
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本文编号：2691220