新时期我国民航业反垄断法律问题研究

【摘要】 反垄断法是市场经济的基础性法律，研究反垄断法律和相关政策是我国社会主义市场经济建立和发展的重要课题。在美国、欧盟、日本等国家及地区，反垄断是最为主要的公共政策。我国航空运输业几十年来得到了长足的发展，为打破垄断局面，我国民航业进行了多方面的改革，并得到了飞速发展，尤其是反垄断法的颁布实施，有力地维护了市场竞争秩序，但是我国民航业仍然存在着诸多新问题亟待解决，本文正是从反垄断法实施的背景下进行研究分析，并提出相应的对策，以维护我国航空运输业的有效竞争机制，促进我国民航业的健康、自由发展。本文首先回顾了我国民航业的发展历程及反垄断现状，其次本文阐述了我国民航业垄断的主要形式及危害，归纳出目前我国民航业垄断的主要表现及其特点，如建立票价联盟、联合抵制民营企业、转嫁运营成本、垄断经营航油航材等等以及依然严重的行政垄断情形。接着讨论了国外民航业反垄断法律制度及经验，如美国、欧盟及日本在航空运输业反垄断问题上积累了丰富的经验，可以为我国民航业反垄断的立法、执法提供参考与借鉴。最后，本文从立法体系、执法机制、相关配套措施等方面来阐述我国的反垄断法律制度亟需完善的方面，如修改民航法、完善民航业相关行政规章、建立统一的反垄断执法机构、进一步深化产权改革、逐步放宽政府管制、建立民航业行业协会等。 

第一章 我国民航业反垄断概况

1.1 我国民航业发展历程

在“开放天空”的国际航空发展形势下，我国民航业也开始从高度管制迈向逐步开放。2005年 8 月 15 日，民航总局颁布实施《国内投资民用航空业规定》，明确表示民营资本可以投资公共航空运输，我国相继诞生了奥凯、春秋、鹰联、东星等民营航空公司，民航市场一时间呈现百舸争流的景象，由于我国民航业垄断现象极为严重，民营航空的兴起也因此在我国的航空业内部引发了“鲶鱼效应”，其对国有航空企业向市场化转变的促进作用功不可没。但我国的民营航空业在短短四年时间内就经历了从艰难起步—蓬勃发展—发展受阻—被迫停运的全过程。探究民营航空业“由盛转衰”的原因，不仅与其所面临的极为不利的市场环境有关，也与民营航空业自身的成长不足有关，更和我国航空业的严重行业垄断有很大关系。而随着航空市场的问题频发，政府管理部门对于民营航空的态度也由放开准入到逐步紧缩。2010 年，民航局又提高了航空公司设立分公司、子公司的门槛，这对于民营航空公司更是望尘莫及，这意味着民航局进一步关上了成立新航空公司的大门。充分竞争的市场才可以实现资源的有效配置，引入更多的竞争主体才能提高行业效率，民航局的政策显然是不利于竞争市场的形成，不利于促进民航公司增强自身竞争能力的，更不利于我国民航业的自由发展。

我国民航业改革至今，形成了“终端市场充分竞争，重要资源集中分配”的行业特点，这一特点显著区别于铁路以及公路等同为运输业的大行业。机场建设、航线分配等由于体制原因和本身特点仍然游离于市场之外，仍由政府掌控；航空公司运营成本的三大块——航油、航材、信息服务，分别由国家控制的中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团和中国民航信息集团公司独家经营。行政垄断在我国民航业表现的尤为突出，严重阻碍了我国民航业的健康自由的发展。

1.2 我国民航业反垄断现状及趋势

《中华人民共和国反垄断法》在经过反复酝酿、起草、修改后，于第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，并于 2008年 8 月 1 日起实施。《反垄断法》是市场经济国家最为重要的一部法律，素有“经济宪法”之称。由于我国长期实行计划经济，在高度垄断的经济形势下，我国的反垄断法起步是比较晚的，而且还要克服计划经济遗留的各种阻碍。《中华人民共和国反垄断法》的颁布实施是社会主义市场经济的必然要求，是我国经济社会发展到一定阶段的必然产物。《反垄断法》的出台顺应了社会主义市场经济的发展要求，必然带来积极影响，它是我国社会主义市场经济走向全面现代化和法制化的一个重要标志。

与其他法律一样，《反垄断法》也具有两面性：对于守法者则是一面坚不可摧的盾牌，而对于违法者是一把利刃。民航企业应利用《反垄断法》保护自己的合法权益不受垄断行为的侵犯。由于民航业的业务的专业性、特殊性，民用航空业的反垄断问题仅仅用《反垄断法》来约束肯定是不够的，还需要部门的特别法来具体规定，民航也都特别法主要是《民用航空法》。在我国《反垄断法》推行后，目前已逐步控制我国民用航空企业集团垄断行为，降低民航业的市场准入条件并放松管制，引进外商投资和民营资本，打破国有资本垄断的局面。航空公司服务的经营领域如机场航站区经营、网上订舱系统、航油供应等都在推进航空业竞争的问题上有所进步。同时对具体的民航企业集团滥用优势和卡特尔行为结合民航特别法作出了相关规定。如，禁止航空企业限制竞争，损害其他竞争者及消费者的权益，危及市场经济的全面发展；禁止企业的价格歧视、乱收不合理费用、强制性交易、价格同盟等其他不正当竞争行为和垄断行为等。

第二章 我国新时期民航垄断的主要表现形式及其危害

民航企业垄断行为主要表现为民航领域的垄断协议、滥用市场支配地位等。民航企业滥用其优势地位是主要表现形式，反垄断法的出台，并不否定其合法的优势地位，它只是对于危害市场公平竞争、滥用其优势地位的违法行为予以规制。

2.1 民航领域的垄断协议

2.1.1 建立票价联盟，规避竞争风险

价格竞争是市场竞争的主要内容，对价格进行诸多限制竞争行为，价格联盟是经济生活中最典型的垄断行为，也是垄断行为中最为常见的一种。价格联盟是指具有竞争关系的两个或两个以上的经营者，通过协议或契约的形式进行价格协调的协同行为。民航业存在“价格协议”的原因主要是为了稳定票价、避免恶性票价竞争，虽然这些“价格协议”在部分情况下是航空运输企业迫不得已的一种自卫手段，但是不管这种票价联盟的建立时出于什么动机，这无疑会导致航空公司间竞争优势的缺失。

票价联盟严重破坏市场经济体系，许多国家的反垄断法或竞争法严令禁止此类行为。从法律规定上看，票价联盟的构成主要包括以下几个方面。第一，主体要件。票价联盟属于一种横向联合，通常是在存在竞争关系的独立航空公司之间对价格实施统一行动，来限制价格竞争。第二，主观要件。票价联盟必须由主体达成一致。除直接明确的协议外，也可以是一种默示契约。航空公司之间会通过多方协商，对价格达成一致。由于这种统一结算机制的出现，为了减少损失，增加利润，各航空公司售出的机票会高于结算价，使旅客购买的机票价格随之上涨。第三，客观要件。票价联盟客观表现为经营者共同协调价格，可能是对票价的固定或规定最低票价或票价允许浮动的幅度。第四，损害后果要件。对于票价联盟作为一种垄断行为，其直接后果是阻碍正常的市场交易及竞争。

在当今中国市场经济体系中，价格机制发挥着最基础的调节作用。一个充分市场化的行业，价格调节机制去惩罚胡乱涨价的企业，使价格回归价值本身。但价格联盟的出现，让价格调节机制失去了原有的作用，价格的涨跌不再能够准确地反映市场情况。作为一种联合限制的竞争行为，价格联盟在本质上与市场经济相背，它已经干扰了市场经济优胜劣汰机制。同时，它作为一种歧视行为也会造成市场准入的障碍。价格联盟往往通过提高价格的方式，把经营者与行业的困境转嫁给了消费者，侵犯了消费者的公平交易权，损害了消费者的应得利益。

2.2 民航领域滥用市场支配地位

2.2.1 转嫁运营成本，强制收费

事实上，航空公司的经营成本分为可控成本包括人力、管理、机上服务等可控成本，以及航材、航油等不可控成本。可控成本在总成本中一般只占有 30%左右的比例，而不可控成本才是决定航空公司生存状况和影响最终盈利的主要因素。目前内地航空油料市场由中航油寡头垄断，它于 1990 年成立后，就一直是中国民航系统的独家航油进口商，掌握着国内 90%的航油进口业务。近五年来，由于航油垄断格局的存在，我国各航空公司所使用的航油价格比国外航空公司贵约 1/3 左右。这种垄断也导致了各航空公司的国际航线为了节省费用开支，尽可能利用国内外的燃油差价，总是要在国外加满油才飞回国内。

事实表明，垄断油企的巨额利润令人咋舌。中航油在 2004 年成为新闻焦点是因为在新加坡违规炒作期货、出现巨亏的 5.5 亿美元的事件，然而之后的一个细节应引起了高度关注，中航油仅用了 1年就还清了如此巨额的亏损，足以见得其盈利能力之高。不仅如此，2007 年中航油挣得净利润 3350 万美元，分红派发更是高达 21%。在这个由巨大亏损到丰厚盈利的过程中，是由广大旅客填补了中航油的巨大亏损，而航油垄断体制正是实现财富转移的一座桥梁。

随着价格联动机制的建立，其结果只会是继续侵害消费者的利益。基于这种联动机制，实际上航空企业已经形成转嫁成本的思维惯性：面对成本的增加，面对自身经营困境，他们将不再是致力于提高自身管理能力，而是力图通过行业的集体行为，向下游转嫁成本风险。而对于垄断企业和管理层而言，这种价格联动机制的建立则可以假借看似光鲜的机制，掩盖垄断机制的种种弊病，推脱所有的质疑与指责。

第三章 航空业反垄断法的适用除外............... 19

3.1 反垄断法的除外规定........... 19

3.2 民航业在反垄断法中的适用........ 20

第四章 国外民航业反垄断法律制度比较研究............... 22

4.1 美国民航业反垄断相关法律制度及借鉴........... 22

4.2 欧盟民航业反垄断相关法律制度及借鉴............ 24

第五章 我国民航业反垄断法律制度的完善........ 29

5.1 我国民航业反垄断立法体系的完善..... 29

5.1.1 明确将民航业纳入《反垄断法》规制........... 29

第五章 我国民航业反垄断法律制度的完善

反垄断法是市场经济的“宪法”，其中的规定是所有市场主体必须遵守的。民航业有其特有的产业特征和市场结构，但就垄断行为而言，与其他行业并无二致。在传统的垄断协议、滥用市场支配地位与企业集中之外，由于政府过度管制造成的行政垄断表现尤为明显。对于民航领域内的垄断行为，应纳入反垄断法统一规制。由于《反垄断法》中的条款是较为原则性的规定，不可能解决民航领域的所有具体问题，因此我国可借鉴有关国家和地区的经验，在遵循法律统一和执法机构统一的前提下，由反垄断执法机构主导、民航监管机构配合制定反垄断法在民航领域的专门的指南或规章，配合规范民航市场的竞争秩序。

5.1 我国民航业反垄断立法体系的完善

5.1.1 明确将民航业纳入《反垄断法》规制

我国《反垄断法》对自然垄断这一问题的规定并不明确，相关的内容主要体现在第 6 条和第 7 条。第6 条规定：具有市场支配地位的经营者，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。本条要求经营者应当依法经营，诚实守信，严格自律，不得利用其控制地位或专营专卖地位损害消费者利益。第 7 条规定：国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。这里的关键是自然垄断是否属于国有经济占控制地位的关于国民经济命脉和国家安全的行业的问题。由于包括民航在内的自然垄断行业的天然属性和我国以往的经济体制局限，显然是符合反垄断法第 7条规定的，因此我国《反垄断法》是倾向于对自然垄断行业进行适用除外。

结论

民航业作为国家的基础性产业，对一国的经济和社会发展具有重要的影响。在放松管制已成为民航业主潮流的今天，我国民航业也紧跟全球趋势踏上了放松管制的历程。但在我国逐渐放松管制的步伐中，我们也应该看到，，目前我国民航业的诸多垄断行为和不足之处。反垄断法是市场经济的基础性法律，它对维护自由竞争体制、促进社会发展发挥着重大作用。随着国际化进程的深入发展，反垄断政策也成为国际经济体制的一个重要课题。我国航空运输业在几十年来得到了长足的发展，市场化改革不断深化。在我国《反垄断法》已经颁布并将实施的背景下，我国的航空运输业在进一步引入市场机制的同时，应着力加强反垄断监管。目前，民航业反垄断问题是我国在民航业专门立法中需要面对的问题。民航业与其他行业领域有所不同，作为自然垄断行业民航业的垄断具有一定的合理性，但我们在看到其优点的同时，也应该看到垄断行为带来的弊端。合理性不能成为其滥用优势、限制竞争的合法理由。

本文借鉴国外在民航运输业反垄断问题上的先进经验，从法律问题入手，指出我国反垄断法律制度亟需完善的方面，提出现阶段对我国民航业反垄断立法体系进行进一步的完善，并通过协调各部门的职能分工，建立统一的反垄断执法机构以及建立反垄断执法机构与民航业监督机构之间的协商机制来完善我国民航业反垄断机制。在完善我国民航业反垄断规制的相关配套措施方面，指出应进行产权改革，真正实现政企分开；进一步放宽市场准入机制，加快形成有效竞争的市场价格；逐步放开民航市场的政府管制，实现航空市场的自由化。

参考文献（略）