中国社会组织人力资源管理的现实困境与制度策略

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中国社会组织人力资源管理的现实困境与制度策略 公共管理
唐代盛 李敏 边慧敏 发布时间：2014-12-31  发布人：本站  源自：本站     

　　作者：唐代盛，西南财经大学公共管理学院副教授;李敏，西华师范大学历史文化学院党委书记、教授，西南财经大学马克思主义学院博士研究生;边慧敏，西南财经大学副校长，教授、博士生导师，成都611130

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.01.11　　

　　[摘要]中国社会组织人力资源管理无法提供面对“公民社会”工作的人力资源管理的制度性激励，社会组织在人力资源配置上不具适应性和弹性，造成普遍的人力资源管理困境。论文基于宏观数据和微观数据，对中国社会组织人力资源管理的现实困境与制度策略进行分析后发现，中国社会组织人力资源管理的宏观现实困境表现为制度供给不足和理念碎片化，微观现实困境表现为认知偏差、职业发展狭窄和运行障碍，因此提出基于价值观的社会组织人力资源管理运行框架，认为在宏观制度策略上要加强长短期制度供给、中观制度策略上要关注行业自律和治理结构、微观制度策略上要解决人力资源管理框架平稳运行的制度性激励问题，以契合社会组织公益性人力资源的性质和特征。

　　[关键词]社会组织;人力资源;价值体系;管理困境

　　[中图分类号]D035.2[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)01-0062-06

　　一、社会组织人力资源管理的性质及研究现状

　　(一)社会组织人力资源管理的内涵和性质

　　社会组织“在某种意义上是指不以营利为目的组织”[1]，其存在源起于国家让渡的空间。中国在经历国家与社会高度一体化之后，国家与社会关系的重塑引致政府主动让渡分离出社会空间。改革开放以来，随着计划经济形成的“总体性社会”[2]逐步解体，市场经济和社会转型引发各类社会组织兴起，2013年，中国社会团体、民办非企业单位、基金会等多个类型社会组织规模达到54.05万个，社会组织从业人员600多万。中国社会组织大多按照政府系统或依托项目进行管理，其人员、人事的设立基本仿照行政系列或项目化管理进行设置，无法提供面对“公民社会”工作的人力资源管理的制度性激励，造成相当普遍的人力资源管理困境。[3]社会组织具有的价值体系和性质特征，如非营利性、追求社会利益、具有社会责任等赋予社会组织较强的使命感和理想性，其公益性员工正是带着这样的价值观和理念进入社会组织，对社会组织有着比对营利性组织更高的期待，因而社会组织人力资源管理也呈现出不同于营利性组织的显著特征。社会组织对其人力资源管理显然需要更注重价值观和理念的传输，“高度关注志愿主义的影响，充分调动这种资源”。[4]

　　与社会组织的性质和特征相匹配，社会组织人力资源管理的一致性理应体现出以下几点：其一，强化价值观和使命感。社会组织不以利润最大化为目标，组织成员拥有共同的意愿，这种价值体系植根于社会组织，是其存在和发展的基础。其二，注重人力资源管理与组织责任感的结合。其三，关注员工个人价值的实现和能力的发展。进入社会组织的员工本身就认同社会组织的理念和价值，在社会组织人力资源管理过程中关注员工的能力发展和成就感有助于组织和员工的共同发展。社会组织需要为组织员工提供持续学习和成长的发展环境，在绩效评价和激励机制上要兼顾注重精神激励，让员工能够展现能力和获得自身价值的体现;[5]其四，社会组织产出的非量化特征要求社会组织在绩效评价过程中注重定性方法，将社会组织的价值观融入到绩效考核标准中，薪酬也不仅以员工个人的业绩为惟一标准。

　　(二)社会组织人力资源管理的研究现状

　　1.国外研究现状。国外对社会组织人力资源管理问题的相关研究多散见于对社会组织的研究，主要基于社会组织治理的视角。一是社会组织治理问题及其产生原因。Bogart认为，社会组织治理问题产生的根源在于产权以及由此引起的委托-代理问题，从而引发组织成员的偷懒行为和搭便车行为。二是社会组织治理要素及与环境的关系。斯密利、海勒从管理角度探讨社会组织的理事会决策、内外部监督以及人力资源管理等方面如何适应社会环境的转变，指出组织使命、优秀团队和理事会决策在社会组织治理中的重要性。[6]葛雷萨发现组织使命在社会组织治理中起着基本导向作用，并且认为由于市场竞争的存在，优秀专业人员将最终控制组织的行为。[7]曼多特则根据社会组织特点构建了关系治理模型，该模型着重强调理事会要很好的运用决策的变动技巧，理事会与执行总裁之间维持一种建议和合作关系以及保持组织工作环境的开放性、灵活性和创造性的特点。[8]三是社会组织治理机制问题。克莱姆将社会组织的治理模式分为两大类：个人主导的治理模式和董事会主导的治理模式，其分类实际上涉及的是一个集权和分权的权力决策问题。[9]桑德奇、卡伦建立了一个社会组织激励的新框架，认为社会组织治理主要集中在董事会的激励机制层面。[10]

　　2.国内研究现状。国内学者对社会组织人力资源管理给予持续关注，并形成了富有成效的研究成果。一是从组织治理的视角研究社会组织人力资源管理问题。在社会组织治理问题及其产生原因方面，曹淑江、朱成昆认为社会组织的产权结构使得各个利益相关者的权利和义务不对称，拥有剩余控制权的代理人不能获得剩余索取权，因此无法形成有效的治理机制。[11]李小宁等指出长期利益和利他主义可以对代理人产生较强的激励，同时不确定性的存在将会削弱激励效果。[12]在社会组织治理要素及与环境关系方面，陈晓春、赵晋湘提出加强社会组织立法、建立自律性和他律性相结合的道德运行机制等治理途径。[13]在社会组织治理机制研究方面，朱小平、杨妍认为公益型社会组织的运营不受利润动机的驱使，而是依靠“使命绩效”的凝聚力来引导运营。[14]二是从微观运行视角研究社会组织人力资源管理问题。陈晓春等将社会组织人力资源归纳为三个基本特征：来源具有广泛性;目标追逐具有非营利性;成员间关系具有平等性。 [15]尉俊东等、魏梦丽从人力资源管理环节和目标的角度，认为社会组织人力资源管理策略更强调价值体系和使命感的作用，更强调人力资源管理与责信度管理相结合，更强调员工在组织内的发展。[16] [17]张彻从岗位要求和组织环境的角度，强调社会组织需要接受多方监督，在人力资源管理过程中应更注重公开透明，对员工专业性的要求更高，对组织文化认同度更强。[18]

　　从国内外研究现状来看，一方面，社会组织人力资源管理主要是从组织治理的角度进行探索，对社会组织人力资源管理微观运行缺乏更多关注;另一方面，社会组织人力资源管理主要还在一般人力资源管理框架内研究，国内外学者虽然也提及到社会组织人力资源管理应关注社会组织自身的价值体系和使命感，但如何在宏微观人力资源管理体系中嵌入社会组织的价值体系和使命感，还需要进一步拓展和系统化。社会组织毕竟不同于一般组织，其性质和特征决定了社会组织人力资源管理应该与其本身的组织使命和价值体系结合起来，才能实现社会组织人力资源管理的目标，这正是社会组织人力资源管理的最大特征。

　　二、社会组织人力资源管理面临的现实困境

　　(一)社会组织人力资源管理宏观运行的困境

　　1.社会组织人力资源数量与社会组织发展非同步。从1998年开始，中国先后修订《社会团体登记管理条例》，颁布《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《中华人民共和国民办教育促进法》等一系列法律、法规，为中国社会组织管理提供了法律依据，也营造出社会组织发展的氛围。2009年到2013年，中国社会组织从43.1万个增长到54.05万个，伴随社会组织的快速发展，社会组织人力资源数量也出现大幅增长，2009年社会组织吸纳从业人员544.7万人，2012年达到613.3万人。从专业社会工作者而言，中国高校近年来每年培养10000名左右专业社会工作者，但只有不到30%在社会组织就业，通过全国社会工作者职业水平考试的累计还不到4万人，占总人口比例极低。[19]同期，美国专业社会工作者的比例占到总人口的2‰，日本为5‰，香港地区仅注册的社会工作者就占总人口的 1.7‰。数据显示，中国社会组织从业人员和专业社会工作者数量增长幅度相对社会组织发展而言，二者的发展态势并非完全一致，社会组织呈现持续增长态势，而社会组织从业人员数量增长呈现波动甚至回落。

　　2.社会组织人力资源专业素质与社会组织发展非同步。社会组织人力资源专业化程度不高，表现为远未达到专业化所需要的“特殊技术、专业伦理、组织机构、社会认可”的要求。社会组织从业人员学历和实际工作水平较低，多数没有接受过系统的社会工作专业教育，工作手段和方法比较落后，无法有效应对和解决新的、复杂的社会问题和多样化的社会需求。2013年对四川社会组织机构的调查也证实了这一点，认为社会组织从业人员专业素质非常滞后的比例达到9.1%，比较欠缺的比例达到72.7%，而认为基本胜任的为15.6%，认为表现良好的仅2.6%，这反映出社会组织从业人员素质和专业技能仍然具有较大的提升空间。

　　3.社会组织公众认知与社会组织发展非同步。社会组织植根于西方伦理和文化之中，在中国的发展则显现出水土不服的现象，中国社会组织的本土理论、社会认可程度以及专业权威均尚未建立。中国传统文化以及社会主义道德体系均强调利他主义的价值原则，但市场经济的兴起使功利主义、利己主义冲击着社会组织利他主义的价值基础。同时，由于中国社会组织发展较晚，社会组织从业人员的收入水平以及职业声望也相对较低。

　　上述非同步性态势，就其原因，从宏观层面的政策平台和发展环境角度可得以阐释：其一，发展平台缺失。社会组织岗位设置缺乏制度性管理，缺乏明确的岗位和施展抱负的平台降低了社会组织对从业人员的吸引力。其二，，社会认同度较低。社会组织目前还缺乏行业自律，无法有效规范和管理社会组织从业人员的资格水平与服务质量，无法建立社会组织职业的社会威望和地位。其三，制度供给不足。社会组织人力资源管理缺乏明确和专门的法律规范与保护，缺乏长效的财政投入体制和运行机制，无法有效保护社会组织从业人员的个人利益和合法权利。其四，管理体制不明确。对社会组织从业人员存在管理主体不明确、管理体制不健全的问题，缺乏统一的联动机制和政策支持，一些政策文件没有形成有效的细化标准，难以落地实施。上述诸多限制性因子表明，制度供给不足和理念碎片化导致社会组织整体性文化和价值体系缺乏，使得在宏观层面上无法为社会组织微观人力资源管理运行提供社会组织的愿景和使命，导致其人力资源管理缺乏清晰而明确的战略。

　　(二)社会组织人力资源管理微观运行的困境

　　有关社会组织人力资源管理微观运行的数据来源于2013年四川省社会组织从业人员的随机抽样调查，有效样本数量1000份，调查对象主体为社会组织民办非企业单位、社会团体和基金会的从业人员。按照人力资源管理的流程和环节，本文对社会组织人力资源管理微观运行问题进行了考察。

　　1.社会组织文化和价值观与社会组织员工认知偏差问题。社会组织有着强烈价值涉入并富有道德实践意味，其使命感和理想性决定了进入社会组织的员工认同社会组织的理念和价值与否对社会组织人力资源管理运行效率具有决定性的影响。调查显示，岗位设置、薪酬与福利制度、绩效管理与激励评估制度被认为是最重要的三项，分别为56.3%、53.3%和52.6%，只有13.3%的员工选择了组织价值或文化建设。这表明以价值观为核心管理要素的社会组织，其价值观和组织文化引导受制于社会组织管理者的态度、实施方式选择等关键因子，社会组织员工在较大程度上忽略了社会组织的价值观和文化因素，导致社会组织运作效力下降。进一步从职业认同度来看，1/3以上社会组织员工的职业认同度低，职业认同度低是当前社会组织人力资源管理的最大困境，这也一定程度上折射出社会组织员工对组织文化和价值体系的认同度较低。

　　2.社会组织架构与员工职业发展问题。中国社会组织结构大多比较简单，多以项目为依托运行，社会组织机构的规模均比较小。调查显示，80.5%的社会组织机构的员工规模在0-10人区间，14.6%的员工规模为11-20人，21人以上规模的只占到4.9%。以项目为依托使得社会组织员工的流动性显著增大，职业稳定性降低，同时这一简单的组织架构也导致社会组织对其员工短期化管理倾向明显，员工职业发展通道相对狭窄，社会组织员工职业生涯路径不明晰和职业倦怠明显。调查显示，社会组织机构未对员工职业生涯设计的占到82.6%，这对于稳定和持续开发社会组织人力资源构成较大挑战。短期化管理和不明晰的职业生涯也使得社会组织员工产生较高的职业倦怠，其中：初步出现职业倦怠的占到56.6%，职业倦怠明显的占到30.3%。职业短期化成为中国社会组织持续发展的另一症结，“留不住人”成为多数社会组织的显著特征。

　　3.社会组织人力资源管理模块运行问题

　　(1)招聘甄选问题。与营利性组织类似，社会组织在其员工招聘甄选方面同样应强调员工良好的专业技能，不过社会组织更应强调的是员工的道德素质、个人兴趣与组织文化的契合、团队合作以及民主意识。[20]调查显示，社会组织更倾向于录用综合能力强的员工，这一比例达到57.7%，其次才是价值观(20.5%)、专业背景(10.3%)、工作经历(10.3)和团队精神(1.3%)，价值观、团队精神等较大程度被忽略。德斯勒曾指出，那些员工有较强献身精神的公司都明白，培养员工献身精神的工作，实际上在员工被招聘之前就开始了，而不是要等到招聘回来之后才开始。[21]价值观是社会组织的关键性管理要素，而价值观又具有相对的稳定性，因此，社会组织在招聘甄选环节就应挑选与社会组织价值观一致或相去不远的员工。

　　(2)培训开发问题。社会组织员工培训与开发，事实上也就是社会组织员工的专业化建设，它是符合社会组织长期发展战略的一种理念或行为。调查显示，社会组织还没有建立起完善的员工培训计划，制定员工培训计划的仅占到41.1%。更值得关注的是，从培训内容来看，社会组织员工的培训内容主要集中于员工服务过程中所需要的专业技术和沟通技巧，占到53.9%，工作任务也占到28.9%，但较少涉及社会组织的价值体系和战略使命，这导致员工在提供服务过程中，很难确定和甄别什么是对的、什么是错的、什么该做、什么不该做。社会组织的价值取向获得员工的认同和内化，显然是社会组织员工培训与开发中最值得关注的内容。

　　(3)绩效评价问题。社会组织不同于营利性组织，一方面社会组织的产出大多不能被直接量化;另一方面员工的绩效还要涉及价值的判断，社会组织员工的绩效管理是理论界和实际操作中的一个难题。事实上，调查也反映出这样的问题，绩效指标较多关注的是员工业绩等个体硬性指标和情景指标，而较少关注价值、道德等软性指标，社会组织机构对其员工进行绩效评价的主要依据：37.6%认为是岗位职责，29.8%认为是个人工作任务目标，29.1%认为是社区/案主的满意度，认为组织目标和组织文化的只占到26.0%。这实际反映出社会组织员工的绩效评价当前的实践重点主要还是从营利性组织借鉴绩效考核方法，并在借鉴的过程中加以改造与修正，对“社会组织员工绩效评价不一定与物质激励直接挂钩”仍然存在误区，传统的绩效考核框架并没有实质的突破。

　　(4)薪酬管理问题。社会组织作为公益性组织不能进行利润分配，限制了社会组织员工薪酬的弹性和灵活性，由此导致员工的薪酬偏低。在薪酬水平调查中，社会组织员工月均收入2300元左右，其中：月收入在1500元以下的有31.7%，1500-2000元的比例为24.7%，2000-3000元的比例为33.7%，月收入在3000元以上的只有9.9%。同期，四川省社会平均工资水平已达到3483元，社会组织员工收入水平显著低于社会平均水平。社会组织的公益性和奉献精神是社会组织的价值体系和使命感所决定，这使得传统“经济人”假设为前提的激励方式遭遇困境，如何在新的框架下思考社会组织员工的激励问题，就必然需要在实践中将激励重心逐渐从以“经济人”为基础转向以“道德人”为基础，在逐步提高薪酬水平的同时，在激励体系中纳入价值观等因素。

　　4.员工期待和诉求。在调查中，社会组织员工从三方面提出人力资源管理的期待和诉求：一是，社会组织员工认为“做好社会组织人力资源管理的关键”是加强专业技能培训(41.8%)、提高工资待遇水平(28.1%)和培养团队合作精神(12.7%);二是，社会组织员工认为“推动社会组织人力资源管理所需要采取的最迫切措施”是提高社会组织员工薪酬待遇(28.0%)、完善制度(18.4%)、领导重视(17.6%)和社会认可(17.4%);三是，注重培训的针对性和提升专业精神，社会组织员工认为服务技能培训(71.2%)和专业技术知识培训(70.6%)是其中最重要的培训。从社会组织员工的期待和诉求来看，员工激励是当前需要解决的最重要的问题，其次为职业化和专业精神，团队合作、社会认可等涉及价值观和精神层面的问题已然凸显。

　　三、社会组织人力资源管理的运行框架和制度策略

　　(一)社会组织人力资源管理运行框架

　　社会组织人力资源管理的理论和现实困境均表明，社会组织人力资源管理的运行需要更加关注组织文化和价值观因素。社会学习理论为基于组织文化和价值观的社会组织人力资源管理运行框架建构提供了基本思路：员工习得和内化组织价值观的行为是“操作性行为”，是结果的函数，其条件反射的形成取决于行为结果是否被强化。这说明，员工认同的价值观的维护是一个需要不断强化和氛围化的工作，这个阶段的目的是形成共同价值观的支持系统，从而模塑出社会组织期望的员工行为。为构建基于组织文化和价值观的社会组织人力资源管理运行框架，首先要围绕社会组织的性质和使命，通过对外部政策平台和社会环境的考察，明晰社会组织的价值体系，让社会组织员工接受社会组织价值体系并使其体现在社会组织人力资源管理活动和工作活动中;其次，在社会组织价值体系框架下，运用相应的价值观所要求的规范、行为等实施社会组织人力资源管理活动，建立基于价值观的招聘体系，运用价值观对员工进行组织使命、责任感和道德素质的培训，让价值观内化为员工的自觉意识和行为，在价值观的框架内建立绩效体系和薪酬体系;最后，通过对实施效果和管理者的行为进行恰当评估，以持续推动社会组织人力资源管理体系的运行(见图1)。

　　(二)社会组织人力资源管理的制度策略

　　1.社会组织人力资源管理的宏观制度策略

　　(1)短期制度策略。一是，政府应借助于国家公权力来规范和保障社会组织员工的合理利益诉求，强调严格的法律规范和有效的制约机制，通过完善管理机构设置、制定管理办法等，营造有利于社会组织人力资源管理的宏观制度环境，将社会组织人力资源管理控制在法律和制度的框架内，必要时政府予以干预和调控。二是，宣传和提升公众对社会组织的理解、认可和接纳程度。公民意识和社会观念的缺失是导致中国社会组织员工相对匮乏的根本原因之一，西方国家社会组织发展与其社会文化环境息息相关，如公民意识、志愿者精神等，在中国社会经济转型时期需要政府在全社会加快培养公民意识和志愿者精神，引导公众对这一新生事物的认知。三是，完善政策支持和保障体系。中国社会组织的资金当前主要来源于国家拨款、社会捐赠、业务收入、经营收入和投资收益等，在社会捐赠、业务收入、经营收入和投资收益不足的情况下，一方面，政府应进一步加大对社会组织员工培养的财政投入，可借鉴欧美国家的社会组织员工培养模式;一方面，社会组织员工虽然在一定程度上是基于组织的使命和自身的价值追求，但仍然需要恰当的薪酬和福利制度激励，国家要承担社会组织员工薪酬福利激励的财政“兜底”责任。

　　(2)长期制度策略。一是，加快理顺社会组织人力资源管理体制，明确社会组织人力资源管理各部门各层级的职权和任务，其中科学设置社会组织工作岗位、建立社工义工联动机制和建立长效财政支持机制成为破解管理体制的核心内容。二是，破解社会组织“行政化”难题，明确政府职能的重点在于制定宏观政策和游戏规则，行业自律和市场经济的“契约精神”、“法治精神”对社会组织人力资源管理发挥主导作用，还社会组织独立人事权，建立业务主管与行业管理相结合、政府监管与行业自律相结合的“双结合”管理模式。三是，围绕社会组织员工培养、引进、评价、使用、考核、流动、激励、保障等关键环节，推进社会组织员工法规制度和实施规范建设。四是，建立健全社会组织员工登记注册、职业资格、专业督导、服务评估、继续教育、职业道德、行为规范、岗位设置等配套政策体系，规范社会组织职业行为。通过上述制度策略，形成有利于社会组织员工科学化、制度化、规范化、职业化发展的长期制度环境。

　　2. 社会组织人力资源管理的中观制度策略

　　从中观层面而言，一是，推进社会组织行业协会与行政组织逐步分离，加强行业自治和增强行业自律能力，形成合理的社会组织治理结构，社会组织员工由社会组织行业协会提供管理框架和评价模式。二是，构建政府、行业协会和社会组织的多层次管理机构，其中：政府是社会组织职业领域合法地位的确认者，为社会组织人力资源管理提供权威性基础;政府让渡部分权力给行业协会，如注册权、监管权、考核权等，通过行业协会对社会组织员工进行引导与规范;社会组织应处理好捐赠人、委托人和受益人之间的关系，在社会组织“盈余不分配”原则下合理构架适合社会组织的治理结构和管理模式。

　　3. 社会组织人力资源管理的微观制度策略

　　从微观层面而言，在人力资源管理一般框架下，进一步构建基于价值观的社会组织人力资源管理运行体系。在招聘甄选上，社会组织需要寻找这样的员工：一方面拥有与社会组织一致或接近的价值观，另一方面符合具体工作强调的个人素质和专业素养;在培训开发上，要求社会组织员工清晰了解社会组织的核心价值观，培训开发社会组织员工接受、认同社会组织价值观并内化成个体的价值观;在绩效管理上，社会组织应当建立与其价值观一致的绩效评价和奖惩制度，将价值观融入到社会组织员工的绩效考核标准中，在评价体系中纳入价值观、道德素质等因素，构建社会组织员工的“使命绩效”;在激励体系方面，Wein认为，社会组织成员相比营利性组织成员通常更具利他性，较少受金钱驱动。因此，社会组织是参与者实现自我价值的场所，精神激励是社会组织员工的主要激励方式之一，要强调对社会组织员工的内在激励。但在目前的市场体制下，社会组织与营利性组织为争夺优秀员工而展开竞争，因此也应当合理满足社会组织员工的基本利益诉求，加大政府财政对社会组织的购买服务或委托服务，提高与改善社会组织员工的收入，并建立一套面向社会组织员工的、具有公共性质的社会保障制度。

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The Realistic Dilemma and Institutional Strategy of the Social Organization HRM in China

Tang Daisheng  Li Min   Bian Huimin

　　[Abstract]The human resource management of the social organization cannot provide institutional incentive for ‘civil society’. The dilemma of human resource management is caused by the un-adaptable and un-flexible of social organization’s human resource allocation. Based on macro and micro data, the thesis analyzes the realistic dilemma and the institutional strategy, and finds that the macro realistic dilemma takes the form of the culture and value system lack caused by the insufficient of system and value, and micro realistic dilemma takes the form of value cognition deviation, narrowed career development route and so on. Therefore, it provides a human resource management framework for the social organization based on value system. The thesis considers that the long term and short term system supply should be enhanced from the perspective of macro institutional strategy, the self-regulation and governance structure should be more concerned from the middle view, and the problem about the system incentive for the stable operation of human resource management framework should be solved for matching the nature and characteristics of human resource of the social organization.

　　[Keywords]the social organization; human resource; value system; management dilemma

　　[Authors]Tang Daisheng is Associate Professor at School of Public Administration, Southwestern University of Finance and Economics; Li Min is PhD Candidate at School of Marxism, Southwestern University of Finance and Economics, Professor at School of History and Culture, China West Normal University; Bian Huimin is Professor, Doctoral Supervisor and Vice President of Southwestern University of Finance and Economics. Chengdu 611130

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