当前我国财政的经济建设职能研究

【摘要】 在我国的经济发展过程中，财政的经济建设职能在其中发挥了重要作用。随着市场经济体制的进一步完善，合理界定财政职能对于建设新型公共财政体制有着基础性作用，尤其是构建服务型政府过程中，如何充分发挥财政的经济建设职能，更好地为经济发展服务，为市场主体服务，是需要进入深入探讨的课题，本文在该领域进行了研究。本文首先分析了在现代市场经济体制下，财政发挥经济建设职能的理论边界与目标约束。通过分析在不同的市场体制建设阶段，不同经济发展阶段下政府与市场在经济建设领域的具体职能界限，进一步明确了现阶段我国财政在发挥经济建设作用时的具体职能范围与可选择手段。通过理论分析，本文认为当前财政的经济建设职能的发挥对于我国的新一轮改革有着重要的作用，在创建服务型政府的过程中，经济建设就其实质而言也是服务。同时，目前我国经济发展中的存在着多种结构性矛盾，并且在现代市场经济体制下存在着不同的经济领域，这些矛盾与约束对我国财政的经济建设职能的具体发挥提出了更加现实的要求。其次本文回顾了我国改革开放以来财政发挥经济建设职能的历史变迁。通过对我国经济制度改革与财政制度改革的相互关系进行分析，剖析了我国财政在改革开放以来在经济建设与发展过程中所发挥的各种作用，其中特别对财政与市场主体关系的改革历程进行了探讨。接下来本文对当前我国财政发挥经济建设职能的现状进行分析，通过对当前我国财政直接用于经济事务支出的规模、基础设施建设领域的资金投入、促进企业发展的政策手段进行分析，肯定了其作用与并指明了当前存在的不足，为今后进行相关政策建议分析明确了方向。然后，选取了美国与日本两国进行国际比较，对这两个国家的财政在经济建设与发展过程中的作用与采取的政策方式进行分析比较，寻求我国在发挥财政的经济建设职能中可借鉴的经验，同时探讨了应该避免的教训。最后为使我国财政能够更好地发挥经济建设职能，本文提出了具体的政策建设，明确我国在接下的财政体制改革中应该进一步完善经济建设职能的范围，合理划分中央政府与地方政府的在经济建设领域不同的职能范围，特别是在基础设施投资领域应该建立完善的生产性公共支出机制，并进一步对当前存在的地方债务问题进行化解。此外，还应该通过实施产业政策，促进经济结构优化升级，解决现实中所存在的各种结构性矛盾，对中小企业的发展加大财政资金投入，完善各项扶持中小企业发展的政策，构建良好的企业公共服务体系。 

1  国内外理论综述

1.1   国外理论研究情况

当代西方主流的财政理论中，对财政的经济建设职能的界定主要从政府的作用入，主要从福利经济学的角度出发，引入市场失灵的概念，认为政府部门在经济领域的活动范围仅限于弥补市场失灵，从而来论述政府干预经济的合理性。可以看到，其本质是政府对经济的有限干预，这一观点更多地来源于英美的财政学传统。因此，对于财政的经济建设职能，西方主流的财政理论鲜有涉及，或者说，其认为财政不应过多地参与经济建设。

作为当代西方主流财政理论体系主要奠基者的马斯格雷夫，在总结前人学说的基础上，提出了财政的三职能理论。其理论的核心为“以资源利用的决定为转移，并以私人需要与公共需要之间的区别为基础”，主要内容为“资源配置，收入分配与经济稳定”。这一财政职能理论更是奠定了当前理论界对财政职能研究的基础与范围。

对马氏财政职能理论历史渊源地追溯可以使我们更加明晰经济建设在财政职能中的地位。马氏的财政职能理论中的资源配置职能是指市场失灵的领域，其核心内容是公共物品理论，经济学基础是福利经济学，主要渊源是英美的古典经济学，因此所涉及的主要是微观经济分析。收入分配职能是指通过税收与财政转移支付，解决社会财富与收入分配的不平等问题。经济稳定职能主要指的是通过财政收支工具来保证物价水平的稳定与充分就业。其直接理论来源为凯恩斯学的宏观经济学，间接来源为欧洲大陆的财政学传统。值得注意的是，马氏的财政职能论意图融合英美的财政学传统、欧洲大陆的财政学传统及当时盛行的凯恩斯主义，其所选择的切入点为市场失灵这一概念。因此我们需要进一步了解这三个理论传统与体系。

英美的财政学传统的直接理论根源为亚当·斯密的《国富论》，其对财政职能的论述是建立在“国家理性”这一基础之上的，政府是作为国家理性（公平与正义）的代表，因此本质上不应有追求“价值”的倾向。但同时政府又作为理性工具的掌握者，有着“拟人性”的特征，从而会有追求“价值”的冲动，因此政府作为外在于经济秩序的干预者，应尽可能少地干预经济。应该注意的是，斯密所观察到的“国家理性”及其财政职能是在英国君主制的历史时期，因此有着其特有的时代与民族特色。而国家理性的本质是人的共性，是以民族为基础的，有历史局限性，因此考察财政经济建设的职能时，必须要注意到这一点。

1.2   国内理论研究情况

由于公共财政理论的引入前后我国财政学界与实践部门对于财政职能的认识有着显著不同，因此，将公共财政理论的引入前后作为我国财政职能理论探讨的分界点。

1、公共财政理论引入之前

总体来看，公共财政理论引入之前我国的经济体制更多地以计划经济为主，财政的地位与职能与市场经济下的公共财政理论有着很大的不同。在不同的历史时期，财政在党和政府在探讨我国经济建设与发展的路线中均发挥着不同的作用。

20 世纪 70 年代以前我国实行的是计划经济体制，其特征之一是财政对国家经济进行集中管理，通过对全国财力进行集中，然后再分配到各地区、行业之间，企业没有生产经营的自由权，完全依照国家计划进行生产，个人则依附于国有企业。而这一时期又可根据经济发展的不同阶段与任务目标分为两部分。建国初期，为了在保障战争的供给的同时实现经济的快速恢复，财政的根本职能在于千方百计地筹集资金，支持经济的恢复。在大规模经济建设时期，为贯彻过渡时期总路线，财政支出主要以经济建设为主，经济建设占财政总支出的首要地位，工业支出是经济建设支出的重点。

可以看出，在我国高度集中的计划经济体制下，财政职能中最基本的职能就是分配职能。需要注意的是，此分配职能完全不同于马氏的分配职能，其根本内涵是对整个国家内经济资源的配置，财政是直接参与国家经济建设的，在其中起着基础性的作用。

20 世 80 年代初，我国开始了经济体制改革，进入了有计划的商品经济时期。在这一时期中，我国也开始了财政体制改革，其要求“形成以国家、企业、个人之间新的收人分配关系，保证国家职能发挥所需集中的财力，同时充分调动企业和个人的积极性”。因此这一时期中，财政主要通过调节收人，调节生产、流通与消费，调节投资比例来达成财政收支平衡。因此，此时财政具有分配、监督和调节三大职能。这一时期中，财政直接参与国家经济建设的职能有所减弱，增加了间接性的调节手段。

2  财政发挥经济建设职能理论基础

2.1   财政济经建设职能一般理论分析

政府职能是形成财政职能的前提，财政的职能来源于对政府职能的进一步细化，可以说财政的经济建设职能根源在于政府的经济职能，要确立财政发挥经济建设职能的具体范围需要从政府经济职能的范围谈起。

政府的经济职能是指政府机构通过对一国经济进行全局性的规划、协调、服务或监督，采用各种协调和组织经济活动的方式方法，实现相应的经济发展目标。

根据传统的理论分析与现实的实践，划分政府经济职能范围的过程实际上就是划分市场与政府在经济领域各自发挥作用的范围。

对于市场经济比较发达的国家，由于市场在经济生活中已经起到了基础性作用，因此政府的经济职能所发挥的范围主要在弥补市场失灵方面，比如胡鞍钢在所著《政府与市场》（2000）一书中罗列了一些他所认为政府的经济职能有“提供公共产品；保持宏观经济的稳定和协调发展；使经济外部性内在化；限制垄断；调节收入和财富的分配；弥补市场的不完全性和信息的不对称性等”。不难看出，这些职能均是市场失灵的范围。

而对于经济转型的国家，不仅存在着市场失灵的问题，在很多方面，市场是不完善的，即使市场想要发挥作用也无从入手，因此，政府的经济职能同时还肩负着在某种程度上替代市场的作用。可以看出，即使是同一经济发展水平的国家，不同的经济体制下，政府的经济职能也不同，转型期国家政府的经济职能更要宽范一些。哈耶克甚至指出，“现代一个功效显著的市场经济，是以国家采取某些行动为前提的；有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言，极有助益；而且市场经济还能容忍更多的政府行动，只要它们是那类符合有效市场的行动。”

从经济发展阶段来看，林毅夫认为，技术的不断创新与产业结构的不断升级是经济发展的本质，因此后发国家的政府有必要发挥因势利导的作用，组织协调相关企业或政府自身进行基础设施、技术、产业和制度结构的投资与完善。而为了更好地发挥比较优势，政府在产业政策的制定与实施方面应该发挥重要的作用，如发挥信息收集与处理上规模优势，通过产业政策指导企业；对企业创新活动的外部性进行补贴；对产业政策实施进行社会协调等。

2.2   财政发挥经济建设职能的目标与约束

经济体制改革是我国长期以来的制度背景，在这个过程中，市场与政府在资源配置中的地位会产生根本性的变化，今后改革的重点是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，因此政府的经济职能将发生重大的转换，而财政的经济建设职能也要不断适应这种根本性变革，同时，财政还需要起到推动体制转型与国家发展的重要任务，可以说，我国财政发挥经济建设职能必然要受到多重目标的约束。

约束一：建设服务型政府的要求。

与市场经济相适应的政府应该是公共型、服务型政府，在此背景下讨论财政的经济建设职能更加有必要明确“建设与服务”的关系。需要明确的是，建设与服务不应该是对立的两端。首先，就本质而言，建设也是服务。作为一个发展中的大国，我国人口众多，人民群众的生存权与发展权的实现必将需要经济的发展，因此，发展经济在今后都仍将是我国政府提供的公共服务的一部分，只有经济发展才能解决改革中出现的一系列问题，更加需要通过财政的经济建设职能来实现经济的发展。其次，政府提供公共服务需要经济建设作为基础，政府为企业提供必要的软硬件基础设施，为城乡居民进行相应的市政建设，这些非竞争性领域的建设投资本身就是公共服务的一部分。建设服务型政府对财政经济建设职能的约束在于财政投资应该从竞争性领域逐步退出，避免财政过度干预经济。

约束二：经济发展中结构性矛盾的约束。

当前我国的经济发展过程中存在着一些突出的结构性矛盾，调和这些矛盾，实现经济的科学发展是财政发挥经济建设职能的客观要求，应综合运用各种方式着力解决这些结构性矛盾。一般来讲，这些矛盾主要分为以下几类：科技创新不足；总需求结构不均衡；产业结构分布不合理；经济、社会、环境可持续发展的不协调；城乡、地区之间经济发展失衡。随着我国市场体制的不断完善，财政进行经济建设的作用方式应逐步由资源投入型向结构调整型转变，具体而言，财政资金应该向重点领域与重点环节倾斜，通过财政资金的直接投入与财政政策的间接调控引导社会资金参与到各薄弱环节，综合运用税收手段、财政补贴、资本性支出，调整国民经济中的投资与生产成本，调节经济增长方式、收益结构、总需求结构、地区经济结构、产业结构等，实现经济的平衡发展与可持续增长。

3  我国财政发挥经济建设职能历史变迁 ............ 14

3.1  经济建设职能相关支出的规模变化 ............. 14

3.2  基础性领域财政支出变化-基础建设投资 ...... 15

3.2.1  规模变化 ....... 15

3.2.2  基建投资运营模式的变迁 .......... 16

4  我国财政发挥经济建设职能的现状 .........21

4.1  经济事务支出规模分析 ........ 21

4.2  生产性基础建设支出........ 23

5  财政发挥经济建设职能可选择政策与手段的国际借鉴 .......32

5.1  美国财政在国家经济建设中的作用 .......... 32

5.1.1  重视科学技术投入，支持高新技术产业的发展 ........32

5.1.2  重视基础设施建设 ............ 32

6  我国财政经济建设职能的定位及对策选择

6.1   我国财政经济建设职能的定位

财政支持国家经济建设包括公共建设与经济管理两个领域，在完善我国财政经济建设职能时应科学构建公共建设的基本框架，合理界定国家管理经济事务的范围。我国财政支出结构中存在着经济事务支出过高的特点，除了历史性原因与现实性意义，我们还应看到这造成了政府在相当多的领域存在着“越位”的现象。政府直接管理的领域过多，造成了市场体制不能充分地发挥决定性作用，不能充分地利用市场的力量来传导信息。因此，在进一步发挥财政经济建设职能时，首先要进一步明确政府的经济职能范围。财政的经济建设职能发挥的重点领域应该是涉及国民经济发展的基础性领域，在基础领域中应该向民生领域倾斜，加强改善民生的基础设施建设。在竞争性领域应该发挥市场的决定性作用，财政在其中应该发挥引导与支持的作用，避免进行直接干预。

6.2   对策选择

6.2.1 明确中央与地方政府的经济建设职能范围

地方政府在我国经济建设过程发挥了相当大的作用，但一直以来我国地方政府在“重经济建设，轻社会建设”方面也为人所诟病，地方政府的“唯 GDP”恰恰成为限制我国经济进一步转型的重要因素。当前，我国正处于政府向公共服务型政府的转型时期，政府为微观经济主体创造良好的经济社会环境，提供经济发展所需要的软硬件设施成为政府公共服务的经济维度，成为当前各级政府职能转型的重点领域。同时，根据财政职能实施的受益范围原则、效率原则与能力原则，作为事关全国经济发展的经济结构转型任务应该由中央政府承担，基层地方政府则更应将重点放在本辖区的公共服务提高上来，特别是要退出竞争性领域，转变之前只重要经济不重社会的错误政府职能观。因此，财政经济建设职能的重心应该中央政府和省级政府所承担，省级政府在中央政府总体决策的框架内履行其对所辖区域的经济发展职能，基层政府基本不承担经济建设职能。

结束语

从我国经济发展的进程上来看，财政经济建设职能的发展起着不可或缺的作用。但是我们也应该看到，当前我国财政在发挥经济建设职能的过程中存在着一些问题，同时由于当前民生问题已经成为整个社会关注的焦点，这使很多人对公共财政是否应该继续承担经济建设职能产生了疑问，对财政用于经济建设与发展方面支出的合理性产生了质疑。因此，研究财政在经济建设与发展过程中的职能作用，合理界定财政的经济建设职能发挥作用的领域范围、职能手段有着重要的实践意义。

其次，回顾了我国财政在经济建设领域的历程中的作用，对当前我国财政直接用于经济事务支出的规模、基础设施建设领域的资金投入、促进企业发展的政策手段进行分析。然后，选取了美国与日本两国进行国际比较，对这两个国家的财政在经济建设与发展过程中的作用与采取的政策方式进行分析比较，寻求我国在发挥财政的经济建设职能中可借鉴的经验。最后，在政策建设部分，明确我国在接下来的财政体制改革中应该进一步完善经济建设职能的范围，合理划分中央政府与地方政府的在经济建设领域不同的职能范围，特别是在基础设施投资领域应该建立完善的生产性公共支出机制。

鉴于财政的经济建设职能重要的理论意义与实践价值，受本人能力所限，本文只能说是进行了初步探讨，在理论基础与现实分析方面尚需进行深入研究，在国际比较方面本文只是选取了两个国家进行分析，在分析的角度、范围、深度方面还有相当大的研究空间，在以后的学习工作过程中，本人会进一步学习研究，以实现学有所得。
 

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