浅议我国行政复议制度的缺陷及完善
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浅议我国行政复议制度的缺陷及完善
发布日期： 2012-04-30 发布：
2012年第3期目录 本期共收录文章20篇
摘 要：行政复议制度是我国在建设依法治国的进程中形成的重要制度之一。随着经济、文化、政治制度的不断完善。行政复议制度成为行政机关的内部监督，以及行政相对人可选的行政争议解决方式之一。它在纠正违法行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐稳定等方面发挥了积极的作用。然而由于规范本身的缺陷和立法技术的不成熟，我国的行政复议制度在许多方面均存在不足之处，亟待解决。
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关键词：行政复议；行政相对人；行政行为完善
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）07-0123-02
自1991年1月1日《行政复议条例》实施以来的二十多年间，行政复议工作在我国大部分地区的施行存在许多障碍，由于行政复议的特殊性质及作用，导致复议工作长期以来处于被冷落的状态。对于行政复议，许多的老百姓并没有一个清楚的概念，甚至作为复议重要主体的行政机关本身亦对其模糊不清。而见诸媒体和报端的更多的是司法的判决，行政复议工作则很少提及。对此，我们不得不发出这样的疑问：行政复议的真正作用是什么？它是不是正在消亡？可以肯定地说，当然不是！行政复议制度作为行政内的救济方式，对于及时保障行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行政，节约司法资源等方面发挥着巨大的作用。
一、行政复议制度在我国的发展现状与不足
行政复议制度由于其及时性和不可替代性，必须得到贯彻和实施。但是，行政复议制度在我国的现实实践遇到许多困难，使得行政复议制度无法发挥其应有的作用，这些问题主要体现在以下几个方面：
(一)专职行政复议人员缺乏，复议经费不足，工作人员法律素质偏低
首先，行政复议案件最少有两名行政复议工作人员办理，但在中国的基层行政机关，人数却远远达不到这样的最低要求，虽然设立了政府法制机构作为复议机关，但大多人员编制较少，且有些行政复议工作人员还是临时兼任。这样严重影响了行政复议工作的开展，使这样一个行政救济程序形同虚设。
其次，行政复议案件以书面审查为主，但在必要时也需要听取当事人的意见，在基层情况尤其突出。在中国的基层，复议的调查取证工作有很大难度。在实际工作中，由于经费落实不到位，行政复议的调查取证工作无法顺利开展，行政复议案件的办案周期长，行政复议案件的数量和质量都受到了限制。
再次，行政复议工作专业程度高、法律性强，要求从事复议工作的人员需要有较高的法律素质。但由于上述原因导致行政复议工作人员的法律素养不够，出现对法律现象理解不深刻、法言法语运用不当等不应出现的错误，致使行政机关受理的行政复议案件得不到及时有效的审查。
（二）行政复议工作无法达到预期救济目标
在我国的行政复议制度的实践中，大多数复议机构无法正确发挥作用：首先，这些行政复议机构并没有担当起纠纷“裁判员”的角色，害怕上法庭败诉承担责任，同时行政机关领导人为了政绩和政府的形象，也十分忌讳被涉及司法程序中，因此行政复议工作也是草草作出维持决定了事；复议机关的这种行为根本无助于纠纷的解决，反而可能使纠纷更加复杂化；其次，行政复议机关与作出具体行政行为的行政机关一般都具有隶属关系，属于涉议行政机关的上级部门，这就不得不让行政相对人产生怀疑，复议机关作出的裁决是否公平、公正。
（三）承担行政复议工作的机关和部门繁冗，缺乏统一
根据我国的相关法律规定，承担行政复议工作的机构分属于各级政府及其部门。各级地方人民政府和工作部门都可以设立专属的行政复议机构，行使行政管理权的我国行政机关涉及社会生活的方方面面，其组织设立复杂繁多，行政复议机构也可谓是多种多样，行政复议机构缺乏统一的体系，无法开展独立统一的工作。由于行政机关的特殊职能，实行首长负责制的行政机关，对行政首长保持绝对的服从，设立在行政机关内部的复议机构往往也不能例外，必须听命于行政首长的要求和批示，作出符合行政机关利益的选择，行政复议裁决自然无法公平、公正。同时，行政复议缺乏独立统一的制度设计，复议机构繁冗臃肿，必然增加行政成本，影响行政效率。
二、造成我国行政复议制度诸多缺陷的原因
造成我国行政复议制度诸多缺陷的原因是多方面的，有制度上的，也有存在于人们观念之中的，但总体来说，可以归结为以下几条。
（一）非正式途径正逐渐成为民众首选的行政争议解决方式，复议制度由于其局限性逐渐被淡忘
行政机关依照国家法律、法规(规章)的授权，独立行使行政管理权，不受其他组织和个人的干涉。也就是说，行政机关行使的行政行为具有公定力，一经作出就应当受到尊重。对于已经做出的行政行为，公民、法人和社会组织相对于行政机关处于明显的弱势地位。因此，一旦行政机关滥用职权损害相对人的合法权益，而救济渠道的不畅又势必造成相对人逆反情绪的积压，危害社会稳定，破坏社会和谐。行政救济程序的初衷就是试图通过行政复议或行政诉讼这样一个相对稳定的、公正的、程序性方式来解决因行政机关的过错导致相对人合法权益受损并为其提供救济。由于行政复议本身的特殊性，和行政诉讼有着许多的相似之处，甚至被称为“准司法”程序。而在实践中，复议工作与司法工作存在着太多的局限性，以至于对政府有意见，老百姓经常陷入“告状无门”的窘境。因此，老百姓为了解决实际问题，不得选择“有事找上级”的信访方式，或者采用更为极端的方式，引起新闻媒体的注意，用社会舆论施压从而达到解决问题的目的。可以看出，在我国现阶段，信访和媒体舆论已成为老百姓最有效的纠纷解决方式，正规化的救济渠道反而被逐渐忽视。
（二）从西方国家引进的行政复议制度，在我国面临诸多“水土不服”
我国的司法制度虽在一定程度上对西方国家有所借鉴，但与西方国家相比还是大有不同的。比如，西方国家的“司法最终监督”原则，我国经借鉴吸收之后，改叫做“诉讼终局”原则。很显然，在我国的行政复议制度中，除国务院的复议是终局裁定外，其他的都不是终局裁定。行政纠纷经过复议后，如不服，行政相对人还可以经过法院的一审、二审程序才能终局。在形式上，法院的二审行政判决应当终局，但这样的终局判决并不能真正地解决纠纷，行政判决之后，双方不履行义务的情况十分多见，法院执行难的问题屡见不鲜。在中国的广大民众看来，与政府打官司，显然是吃力不讨好的行为，官司打赢了也不一定能解决问题，不如通过非正当途径，如信访程序、新闻媒体等等；这样不仅能在短时间内解决问题，而且能防止陷入无尽的诉累。
从社会意识来看，中国千百年封建传统形成的君臣思想、官本位思想在中国的社会意识形态中根深蒂固，中国民众自我权益的保护意识不高，法治观念十分落后。在处于社会转型期的今天，现代的法治观念和落后的世俗观念产生了激烈的冲突；全国人大常委会在《中华人民共和国行政复议法》立法调研中将1990年12月24颁布的《中华人民共和国行政复议条例》实施后存在的问题归纳为：“老百姓很怕官，在对行政机关提起行政复议的问题上往往是不敢告、不会告、不愿告”，就是这种观念冲突的真实写照。在行政程序或救济程序中，行政机关和行政相对人往往很自觉地将自己处于一个双方并不对等的位置上，当双方发生纠纷时，行政机关是居高临下，不容置疑；行政相对人是唯唯诺诺，低声下气。这样就导致，复议机关作出行政复议决定，复议申请人不服并向人民法院提起行政诉讼，这种陷入诉讼的局面会让复议机关十分尴尬。为了避免这种尴尬，复议机关在作出裁决时，往往会选择维持原具体行政行为而草草了事。所以在我国，行政复议制度缺乏一个良好的社会基础和文化氛围，所以在实践过程中困难重重也就不足为奇了。
在了解行政复议制度在我国的现状以及产生这些现实问题的原因之后，笔者认为，完善我国的行政复议制度可以从以下几个方面着手。
第一，设立独立而统一的复议机构着手全国的行政复议工作。比如在我国设立统一的行政复议委员会等其他独立机构，这样，复议委员会制度的构建可以消减人员繁杂、过于臃肿的行政机关及其工作部门，，使行政机关提高行政效率、节约行政资源。更重要的是，复议工作不再依附于行政机关，不受行政机关的影响，获得相对独立的地位，可以独立开展行政复议工作。
第二，确立行政复议的审理方式。行政复议的方式可以包括书面审查和听证两种方式。听证可以使行政机关充分听取行政相对人的意见，增加双方的沟通和交流，使复议工作公平、公正，合理解决行政纠纷。在确立以听证为遵循原则的审理方式时，我们还可以进一步明确正式听证和非正式听证的适用界限。可一定程度上赋予复议申请人选择权。当然，复议也可以使用书面审查的形式。此外，笔者认为复议审理在程序上的完善还应增加回避、代理等制度，使复议工作更加人性化，行政相对人更容易接受。
第三，使行政复议机关更多地坐上被告席，参与司法程序。如前所述，法律规定的局限性对于居高不下的行政复议案件维持率具有无法推卸的责任，相关条款对行政复议机关不轻易作出改变原具体行政行为的决定起了推波助澜的作用。笔者认为，若行政相对人对复议决定不服，无论复议机关是否改变原具体行政行为，只要经过行政复议程序，复议机关都可以被列为行政诉讼中的被告，从而增加复议机关的责任感和使命感。
第四，行政复议和行政诉讼必须划清界限，必须在行政领域坚持贯彻诉讼终局原则。首先，法律必须作出规定，即经国务院作出的行政复议裁决，行政相对人如不服仍然有向法院起诉的权利。其次，可以调整部分行政诉讼的受案范围，使其更为宽泛。也就是说，除了具体行政行为外，还可以审理因抽象行政行为导致的行政纠纷。最后，若是复议机关的复议结果确实存在不妥之处，法院也应可以认为其失职存在过错而作出判决。使行政复议工作更好地被纳入司法的视野，真正实现诉讼终局和司法对行政的监督。
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