论行政许可中的信赖保护原则

摘要：信赖保护原则在行政法中的确立体现了现代行政法的法治精神，它对行政相对人利益的保护以及建立诚信、责任政府有着重要意义，更为信赖保护原则在整个行政法领域的推广提供了重要契机。信赖保护原则在《行政许可法》中的首次确定距今已有近八个年头，它在现实中的适用情况以及它所显露出来的问题值得我们关注，反思从而改进。

，行政许可中的信赖保护原则是保护人民权益，维护法律稳定性的有效手段。信赖保护原则的基础是公众对国家和国家权力合法性的信任，这种信任是政府维护公共安全、社会稳定的重要条件，应当受到保护。

2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》首次在我国行政法律规范中确立了信赖保护原则，这不仅为人民法院正确审理因改变行政许可引发的行政补偿、行政赔偿案件提供了法律依据，同时对于推进诚信政府建设，依法规范行政许可行为和保护行政相对人的正当信赖利益，都具有重要意义。

一、行政许可信赖保护原则的基本内容

行政法中的信赖保护原则是指行政相对人或第三人对行政主体的行政行为的确定性形成合理信赖，且这种信赖值得保护时，行政主体不得变更、撤销或废止，必须对行政相对人或第三人造成的损害予以补偿或赔偿。

行政许可是典型的授益性行政行为，对于合法的授益性行政行为，各国一般规定不能废止与变更，因为具有拘束力的行政行为已经使受益人获得了法律上的被保护地位，但在不予变更或废止将对公共利益严重不利时，可以废止或变更，这时行政机关需补偿当事人的信赖损失。

我国《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受到法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。因此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。这条规定保护了公民的信赖利益，但适用同时也须谨慎，必须是的确为了公共利益的需要，才允许撤回，否则应采取存续的信赖利益保护方式。我国目前行政补偿标准较低，在实际生活的运用中行政机关往往会以公共利益为名，滥用职权以较低的补偿金撤回授益性行政行为，侵犯相对方的利益。

对于撤销违法授益性行政行为给当事人合法权益造成损害的，国外立法中通常是以不撤销为原则，如果不撤销会给公共利益造成重大损害的，则规定可以撤销，而我国立法与其不同。我国《行政许可法》第六十九条作了规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权，玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”。

由此可见，对于违法的行政许可，立法中采取了“可以撤销”的处理态度，紧接着第六十九条规定了一种不撤销的情况，不予撤销的情形是因为撤销会给公共利益造成重大损害。我国立法中，违法的授益性行政行为以撤销为原则，不撤销为例外（不予撤销的情形是会给公共利益造成重大损害）。六十九条第一款规定的情形，主要都是行政机关在行政许可活动中具有过错，而被许可方并无过错，不应该承担因行政机关过错而被撤销行政许可的损失，为了保护相对方的信赖利益，我个人认为行政许可一般不应当予以撤销。《行政许可法》第六十九条的规定没有彻底贯彻信赖利益保护原则，是有所保留的信赖保护原则。

二、行政许可中信赖保护原则的适用条件

在行政实践活动中，只有准确的把握信赖保护原则的适用条件，才能使信赖保护原则与依法行政原则相协调，才能让信赖保护原则在法治的框架下运行，而不造成依法行政与信赖保护原则的冲突，一般来说，行政许可信赖保护原则的适用需具备以下四个条件：

的存在，，也就是有已经生效的可以信赖的行政许可行为存在。首先要有行政行为存在，即行政机关根据公民、法人或者其他组织申请，经依法查询，准予其从事特定活动的行为；其次，此行为需是已生效的，如果行政行为还处在做出过程中，尚未完成法定的成立和生效要件，显然无法对外产生法律效果。

（二）存在信赖行为，即行政相对人因信赖行政许可而进行的具体的行为。相对人基于生活常识与正常生活经验而信赖该行政行为且做出了一定的安排和具体行动，由于行政机关依法变更、撤回或撤销已生效的行政许可行为而对相对方造成损害，行政机关应承担补偿或者赔偿责任。

。这不仅应从考察受益人对行政许可行为的违法是否存在故意或者重大过失，还要判断民众有无利用违法的授益性行政行为的不良企图。《行政许可法》六十九条就对此作了明确规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”。如果当事人以不正当手段获得行政许可，且关系到安全事项，不仅利益不受保护，法律还对其有惩罚性的规定。《行政许可法》第七十九条就规定：“如果被许可人以这种手段取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，则在三年内不得再申请该行政许可”。

(四)信赖公益优先。信赖具备上述三个条件的情况下，还必须在相对人的信赖利益与公共利益之间进行权衡，在前者显然大于后者时，就不得撤销或废止原行政许可行为；在相反的情形下，即使原行政许可合法且对相对人有利，但撤销或废止原行政许可行为所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，按照“公益优先”原则，则不得不予以撤销或废止，但必须对相对人的信赖利益给予合理的信赖补偿。这是保护公共利益的一种策略，也是适用信赖保护原则的关键。

三、对行政许可相对人信赖利益的保护方式

信赖保护原则的根本即保护行政许可相对人的信赖利益，但是由于行政信赖原则在我国发展还不完备，《行政许可法》中虽有信赖保护制度的相关规定，但也不是尽善尽美，并且我国的《行政程序法》一直未颁布，信赖保护原则虽多处在实体上得以体现，但却缺乏必要的程序性规范对其进行保障，使得对相对人的信赖利益保护减色不少。从实体方面看，对相对人信赖利益的保护方式有两种，即存续保护与财产保护。存续保护又称维持原状，它是指行政主体基于信赖保护目的，不撤销、废止或不利变更具体的行政许可行为，或对尚未终结的行为适用不溯及既往的法律规范。而财产保护是指当行政主体出于公共利益或者其他因素不得不变动行政许可行为或已存法律状态时，对一些人带来的损害，国家要予以财产上的保护。《行政许可法》以行政机关改变或撤销的行政许可行为是否合法实施为标准，对行政许可信赖保护原则中的财产保护，采取了行政补偿和行政赔偿两种保护方式。

从《行政许可法》第八条规定可以看出，由合法行政许可决定形成的信赖保护优先适用存续保护，以财产保护为补充。即行政许可机关做出合法有效的行政许可决定后，原则上不得吊销、废止或对原许可做不利变更。这主要是法律秩序安定性和社会稳定的需要，行政相对人或第三人因信赖行政行为而对自己的权益作出某种处分的行为，应当受到法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，此即对信赖利益的存续保护，且优先适用。

    从《行政许可法》第六十九条的规定可以看出，在涉及违法行政许可决定的信赖保护方面，对其的信赖保护主要是财产赔偿保护。行政许可决定由行政机关违法作出，破坏了实质意义上的法治，而被许可人或第三人对此并无过错的，其合法权益受到损害时行政机关应当依法予以赔偿，这就是赔偿式的财产保护。

    对于《行政许可法》第六十九条中，关于撤销违法的行政许可决定可能对公共利益造成重大损害的，则不予撤销。此时，因保护公共利益而使得被许可人或第三人既得利益存续，形成事实结果上的存续保护。这其实不应当属于信赖保护，而是因基于公共利益的保护而未撤销原违法的行政许可决定，行政机关并无保护被许可人或第三人信赖利益的意图，只是对公共利益保护的结果在客观上形成了对被许可人或第三人的既得利益的维持。所以在涉及违法行政许可决定的信赖保护上，只应有赔偿式的财产保护这一种方式。

四、行政许可保护原则在我国的现实意义

。而信赖保护原则的确立，对我国有着重要的现实意义。

    首先，行政许可信赖保护原则有利于维护公民合法权益。长期以来，行政机关常常对已作出的行政许可肆意变更或撤销。这使得处于劣势的行政相对方的利益受损，又因无法律依据而得不到有效救济。信赖保护原则明确的存续保护方式和财产保护方式，有效地维护了相对人及第三人的合法权益。

    其次，它有利于诚信、责任政府的建立，从而有助于促进公共利益的最大化。在现代行政过程中，行政相对人与行政主体的地位关系发生了重大变化。一方面，民众对政府的要求越来越高，另一方面政府也开始转变自身的管理理念与方式，由过去的管制型到现在的服务型。政府与公民的地位逐渐趋于平等，政府要取得民众的信赖必须有良好的诚信度。行政许可机关一旦做出某种许诺或承诺，就应履行其许下的诺言，取信于民。如果确需变更，由此造成公民的损失就要补救。而信赖保护原则的确立对行政机关及其工作人员树立诚信意识，建立诚信、责任政府有重要意义。这样的政府保护了行政许可相对人正当合理的信赖，有利于行政主体与行政相对人形成良性互动关系，行政相对人信赖行政主体，行政主体的诚信、责任政府形象得以维护；行政主体也会更积极的为行政相对人服务，行政相对人也会更愿意与行政主体进行合作，实现双方的共赢。

。在行政许可领域中，如果行政机关反复撤销或变更已批准的行政许可，不仅会使公众对其信赖度降低，造成抵触心理，而且每一次的许可都要经过审查核准等程序，在一次次的重复行为中浪费了时间精力，也增加了对某一行政许可的成本。而遵循行政许可信赖保护原则，对已经批准的合法的行政许可一般规定只要不与公共利益相抵触便不可撤销，这就避免了对某一许可的重复工作，节约了行政成本，也为行政相对人创造了便利。

    最后，行政许可信赖保护原则的确立有利于信赖保护原则在行政法领域的全面推行，从而促进社会秩序的稳定。《行政许可法》对信赖保护原则的规定为其他行政法律规范的制定提供了契机，随着信赖保护原则在理论与实践中的逐步完备与成熟，以及政府目标定位的不断改进，信赖保护原则十分必要也必定会在行政法领域得以全面推行。而信赖保护原则在行政领域中的全面发展可以更好更全面的保护相对人的利益，实现公权与私权的平衡，促进社会秩序和经济秩序的稳定。

五、完善行政许可信赖保护原则

《行政许可法》中对信赖保护原则做的规定虽然是个令人欣喜的开始，但也正因为它处于起步阶段所以凸显出了一系列的问题。面对复杂的现实状况，行政许可信赖保护原则存在的问题也需全面解决与完善。

（一）要加快制定出台我国的行政程序法。“行政法的核心与实质是行政程序法”美国学者伯纳德·施瓦茨在《行政法》一书中如是说，行政程序法主要是规定行政机关实施行政行为程序的法律，行政程序属于事前监督和事中监督，能够防患于未然，制定并实施行政程序法有利于监督行政许可机关的行政行为，有利于依法行政的实现。

（二）信赖保护方式应全面。信赖保护原则的适用还涉及信赖保护的方式问题，一方面，应明确信赖利益的存续保护，如赋予相对人对行政许可行为的存续请求权、过渡措施请求权。存续保护主要适用于原有法律状态对相对人有利，而不予改变又不致明显损害公共利益时。有些情况下，信赖利益无法用金钱来衡量，如对获得居留许可证的信赖，此时应酌情使用存续保护。另一方面，进一步明确信赖利益的财产保护，财产保护主要是偿付金钱，适用于打破原有法律状态所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益，或者因为行政主体的过失造成相对人的信赖损失，而要维护的信赖利益能够用金钱加以弥补时。在适用财产保护方式时。应注意行政补偿与赔偿的条件、标准、方式、程序，救济等方面，我国目前还没有出台行政补偿法，除个别单行法对某些行政管理领域的补偿做了些零散的规定外，整体规范化的行政补偿制度尚未建立，大量的行政补偿问题在我国目前无法可依。只有尽快完善行政许可信赖保护原则的救济制度，相对人的信赖利益与公民的合法权益才能得到切实有效的保护。

（三）对公共利益的界定应该以法律形式明确。在行政许可信赖保护原则的适用上，公共利益起到至关重要的作用，是关系对行政许可相对人的信赖利益予以存续保护还是财产保护的关键。而目前对于什么是公共利益，立法中尚无明确规定，这不仅给法律适用带来困难，而且给行政主体利用公共利益的名义滥用职权留下了空间。在立法上应尽快弥补公共利益解释的空白，具体明确的规定公共利益的范围对防止行政许可机关及其工作人员滥用职权有极大的防范作用。

（四）加强司法审查。加强对行政许可信赖保护原则的司法审查，是保障相对人合法权益的最后一道且是最有力的一道屏障。信赖保护原则虽在审判中得到一定程度的适用，但总体看来，对行政许可信赖保护原则的司法审查制度尚很不健全，有待进一步完善。行政权不当干预司法，司法受制于行政，法官的素质良莠不齐都是影响司法审查不力的因素，只有逐步完善制度提高法官素质，方能确保行政许可信赖保护原则司法审查制度成为相对人权利的有力捍卫者。

总之，行政许可乃至整个行政法中的信赖保护原则在我国还仅仅只是起步阶段，它所体现的控权思想和人权保障的精髓是社会民主意识提升和国家法治水平进步的标志。在我们法学专业的教科书中，信赖保护原则只是包含于行政和理性原则之中，但其在行政法领域中的作用并非只是衡量或者保障行政行为的合理性，它对相对人利益的保护以及对国家权力的规范意义重大。相信在一个倡行法治，推崇公法的时期，这种具有深切人文关怀的行政法治原则一定能够得到最终的确立和切实的贯彻。

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