高等教育资源配置转型的基本规律及其发展趋势 投稿：曾浾浿 XX

发布时间：2016-12-03 20:31

  本文关键词：高等教育资源配置转型的基本规律及其发展趋势，由笔耕文化传播整理发布。

高等教育资源配置转型的基本规律及其发展趋势 投稿：曾浾浿

1978年以后，我国在由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨中选择以市场机制为配置资源的基础性手段，从质疑原有体制到探索市场体制，再到确立并不断完善市场机制，30年的跨度，浓缩的是一部中国经济体制改革史与社会发展变革史。这一改革历史命题的破解是…

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作者：康宁

教育研究 2011年07期

　　1978年以后，我国在由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨中选择以市场机制为配置资源的基础性手段，从质疑原有体制到探索市场体制，再到确立并不断完善市场机制，30年的跨度，浓缩的是一部中国经济体制改革史与社会发展变革史。这一改革历史命题的破解是亿万人民创造性参与和实践的成果，是确立重建新制度并不断支付制度成本与扩大享受新制度收益面的过程。这一制度性变革直接导致传统高等教育资源配置方式的改变。高等教育作为一种特殊的稀缺资源，在这一转型过程中处在一个不断选择和优化配置方式的过程之中，从大量的政策文献与改革实践中可以看到这一持续选择与配置过程，而已经确定的高等教育资源配置方式又将决定其资源优化的程度与事业发展的良性状况。本文拟从制度安排的角度研究高等教育资源配置，探讨影响我国高等教育资源配置转型的基本规律及其发展趋势。

　　一、高等教育资源配置转型的特征

　　高等教育资源配置转变不仅受到外部制度环境的影响，也受到高等教育发展的内部变革需求左右；不仅表现为以市场机制为资源配置方式的总体转变，也表现为各种资源由于不同的利益驱动和不同发展主体的约束条件呈现不同配置特点；同时整个资源配置转型期不仅表现为以政府改革为主导、以制度创新为标志、以渐进性改革为基本特征，也表现为在改革的不同阶段有不同的选择进程和不同转变程度，甚至有进有退，有快有慢。

　　（一）资源配置转型的初始条件

　　中国高等教育资源配置转换到目前呈现的形态与结果是深受制度转换初始条件制约的，同时它转换的速度、实现的程度、达到的力度都受到同样变化的外部制度的条件约束。其初始条件是中国选择了市场经济发展模式使整个配置资源的方式发生根本性变化，在30年转型变迁中，高等教育资源配置的转换路径还受到统一市场的成熟状况、现代市场的法治环境、公共政府的治理框架、大学学术组织的治理结构等最相关制度条件的制约。中国改革开放30年中，高等教育资源配置制度转换由计划经济垄断资源配置演进到由市场经济分散资源配置的由“高”到“低”转而由“低”到“高”的路径。

　　（二）资源配置转型基本特点

　　我国高等教育体制包括办学体制、管理体制、投资体制、招生体制、就业体制、内部管理体制、学术治理体制，就业体制转型最迅速，达到基本的市场调节；其他的体制转型差不多，政府、市场、学术在资源配置中都发挥着不可或缺的作用。其中，管理体制和学术治理体制转型程度相对较低，意味着政府配置程度仍然居于主要地位，其中包括适应新制度环境变化的政府治理形态与配置手段。同时专家普遍认为，政府对于高等教育资源配置的控制力仍然较强。

　　我国高等教育资源配置转型程度，由集中政府配置到市场参与配置和学术参与配置确实发生了重大转变。政府力量仍然处于主导配置地位，市场力量与学术力量在高等教育资源配置中发挥着越来越重要的作用。

　　需要进一步说明的是，转型期高等教育资源配置的变化特点是，以资源配置微观主体的产权确立、分化与制衡为配置前提，以增量制度创新与存量制度调整的双轨配置路径为线索，以回归的学术力量、重构的政府力量与在建的市场力量三者配置制衡为治理结构；其配置基础是以分散的个人与组织的多元利益最大化与补偿制衡机制为特征，其配置速度是以市场配置为基础的新制度重建的速度为标识的。

　　（三）资源配置制度变迁的特点

　　在一个具体转型时点上，我们尚不能得出一个资源转换的基本特征，但观察一个较长时间下的资源配置变化趋势，就能得到制度变迁基本规律的认识：以增量创新为先导逐步演进为以存量调整为突破的过程，以渐进性改革为主线辅之以激进性改革为辅线的过程，以政府强制性制度变迁为主导转为诱致性制度变迁为主体的过程，以中央集权配置单一化逐步被以地方分权配置的分散化替代的过程。这些规律特点在其他领域的制度变迁中也大致相同，这反映了高等教育改革符合我国经济社会改革的总体特征。

　　（四）资源配置转型的动力机制

　　宏观层面，新资源配置转换的生成机理是高等教育内部制度安排的创新过程，它的主要内容是：生成机理的发生是在给定的制度环境下，内部制度安排随产权主体行为的变化而变化；配置主体的产权变化是资源配置制度转换的核心。产权变化首要一点是确认一个具有人力资本产权特征的行为主体是相对独立的经济行为主体，产权变化的关键是产权主体多样化导致的选择多样性，这是市场经济之所以为分散的资源配置系统的前提。产权变化的动力是因为在利益主体的预期中存在一个外在利润——预期收益大于预期成本，而原有制度安排无法提供，这一外在利润的追求将是引起利益主体进行制度选择的动力。一个自主的利益主体的创新行为是一个预期收益大于预期成本的理性选择，因而转型的阶段性成果都是无数个行为主体的无数个理性选择和创新行为的结果。因此，在整个改革进程中，资源配置主体的创新行为一定是一个预期收益大于预期成本的有限理性选择，迄今得到的改革成果（资源配置结果）既是无数个理性行为对创新“利润”追逐的结果，也是创新者不断选择有利于追逐创新“利润”的制度安排的结果。

　　（五）资源配置转型程度的理想目标

　　高等教育资源配置转型程度是由包括但不限于政府、市场、大学等在内的各方的合作与博弈过程，转型的动力来源于利益格局的调整，转型的目的力量是为了使大学办学质量与效率更高，使市场社会更加依赖大学，使更多人享受到制度转型的成果。这一理想目标通过不断推进的高等教育资源配置转型正在逐步接近：政府通过制度转型由以往的“唱独角戏”的无限责任变为领衔“大合唱”的有限责任主体，大学从以往的“等因奉此”不敢越雷池半步逐步向拥有更多自主权的学术主体嬗变，家庭与学生通过自身的参与以相对有限的投入享受更多的高等教育，社会则通过参与大学制度创新拥有了更多的高级人才选择的机会。从某种意义上说，高等教育资源配置转型过程乃是各种配置力量不断较量博弈并拥有所得利益共享的改革体现。

　　二、影响高等教育资源配置转型的基本规律

　　高等教育资源配置转型程度既包括原有政府管制的资源在一定约束条件下让渡给其他主体，又包含被市场机制与学术治理替代的资源，还含有市场无效与其他主体无力承担而由政府按新机制干预的资源，即转换资源。转型程度是一个由多元化主体和多层面资源交织作用构成的相对概念，是政府、市场、学术三种力量不断较量博弈新生的结果，而非两个非此即彼的极端静止绝对的概念。因为它包含了高等教育资源配置的制度安排发生了无数次的重新选择和创新，它还将在已有的演进基础上继续进行无数次的重新选择和创新，而且，它还将在更高层面的制度平台上进行否定性的制度选择和创新。

　　（一）老百姓①的选择是制度变迁的根本动力

　　高等教育在我国一直是稀缺资源，至今仍然是。但在30年前、20年前、10年前，老百姓对上大学的愿望甚至比物质追求更重要。制度创新的目标是以符合老百姓的根本利益为基准的，比如，一般百姓在没有实行国家助学贷款制度前也承受了高等教育经费分担制度的成本。也就是说，他们选择改革过去不合理的制度的同时也选择了承受改革的成本，这使制约整个高等教育规模发展的经费供给的最大制度瓶颈破解了，几乎三分之一的经费分摊在所有受益人身上，这既符合人力资本投资收益的规律，也符合高等教育作为准公共产品由个人与社会两方面共同负担的特点。而面对仍然分割不完善的劳动力市场，即使是10年前的市场，老百姓依然选择不包分配并存在巨大风险的就业制度。他们不仅承受选择改革过去的成本分担，而且坚定地面对未来的改革风险成本，也就是选择了未来投资收益教育的方式。转型程度指标的结果表明，30年高等教育毕业生达到4000万人，1978年全国高校招生数为40万人，毛入学率1.56%；2007年招生规模达到570万人，毛入学率达到23%。2008年底在校生规模达到2907万人，毛入学率达到23.3%。30年中，他们选择的制度安排给他们带来了巨大的利益，他们是构筑见证并选择市场经济制度创新的最基本力量。

　　（二）高等教育资源配置转型是一个“帕累托改进”意义上的累进过程

　　通常说到的渐进性改革就是形象的“摸着石头过河”。每次改革的尝试都让更多的人受益，如果有人受损，那就再改，直到改得更好。国家助学贷款制度、教师职称职务评聘制度等改革过程就是一个个制度创新意义上的“帕累托改进”。一个资源配置的转换是不是好，要看是不是涉及的多数人都受益了，所有人都受益就是帕累托最优；少数没有受益但至少没有降低原来的处境水平，就是帕累托改进。但是，对于教育来说，即使是“最优”或“改进”也会有不满意的评论，因为作为准公共产品也是具有外部性的，而这个外部性“蛋糕”的分切总是一件很难的政策艺术，如果由政府来主持“分切”，那就是政治艺术。

　　（三）采取边际增量改革举措、尊重教育收益滞后性规律与强调改革的稳定性原则是保持转型期持续制度创新节奏的原因

　　原有计划经济体制的约束性供给模式在改革初期，由于体制性障碍，资源的增长模式没有变，所以资源很难有所改变。但是随着经济体制改革与市场机制的影响，最早的许多改革以试点方式或采取默许地方创新方式所增长的资源成为改革的增量。由于采取边际增量改革举措而呈现的发展大大高于原有资源存量的影响，甚至有些是全面覆盖存量。增量改革改变了资源配置的结构，使增量改革的受益面不断扩大，增量改革的新资源配置方式逐步扩大。同时，新增量的增加并没有完全废除原有的存量模式，“它更像是一个嫁接，在已有的东西中增加新的内容；而不是替代或使已有的东西废止”[1]，它是在较长的制度演进中逐步使替代与废止自然生成。这一指导思想又与教育本身的受益滞后性特点相契合，，一个接一个的增量改革措施形成了波浪式起伏的持续增长势头，而随之带来的改革受益也呈波浪式的持续扩大。在改革早期，相对于停滞或缓慢的发展存量来说，任何一点改革的尝试都会有正效应的改变。所以，选择渐进性改革的方针在教育领域也是一个成功的范式。同时，高等教育改革中还有一个不能忽视的因素，甚至可以提升到改革的必要前提条件中，这就是近20年高等学校持续稳定的局面，保障了增量改革的实施与改革受益面的无障碍扩展。因此，作为高等教育资源配置的转换初始条件在内部环境中的最重要条件应是边际增量改革举措、尊重教育收益滞后性规律、政策稳定性原则三个因素，既有主观作为也有客观存在，但最重要的是自觉顺应了这一规律，也是中国30年高等教育改革的特殊规律。

　　（四）中国作为“后发优势”国家进行制度创新的学习成本降低以及务实主义在制度创新中“次优选择”机制使高等教育改革风险与制度成本减少

　　我们研究发现，绝大多数转换的资源配置方式都接近现有国际上通用的高等教育资源配置的基本范式，如果这一点在转型早期改革的雏形还不够清晰，那么越到后来配置的本质属性越呈现趋同。这既是开放后大量了解、学习国际化的产物，也是结合本土试验同化拿来后的结果；这既说明高等教育制度存在或形式具有普适的内在规律性，也说明那些成功移植的制度设计是符合中国特色的改革方向与制度环境的。这一启示表明，主动学习适合我国转型期改革预期目标的制度模式是降低改革成本的最优选择。另外，渐进性改革的路径依赖常常使改革的增量逐步又变为新的存量，甚至是妨碍新一轮创新的瓶颈，加上原有体制的屏障，在改革的制度选择上出现了一个降“最优选择”为“次优选择”的现象。最先可能并非自觉，当改革越深入时特点就越明显，这部分因改革受益的利益人群往往成为新改革的阻力，也许是因为短视，也许是垄断所致。“次优选择”的现象特别反映在改革的分类、分区、分项、分散的操作上，这样使改革风险分散成本降低。事实上，中国之大，情况之复杂，又由于市场经济愈发展愈深入则愈不平衡，这些都是外在制约选择最优的制度约束。其实，从教育本质与教育理想看，教育选择应是最优选择，特别在公共资源配置的政策选择上，但最终导致的政策选择总是与现实兑现的状况相差很大，这也大致回答了人们对“教育作为国家优先发展战略”以及“让人民满意教育”的落实“总不到位”的困惑。因此，选择与转型期匹配务实的制度创新设计是提高转型资源配置改革效率的基本要点。

　　（五）高等教育资源配置转型趋势取决于符合高等教育成长规律的约束力量的均衡

　　高等教育是一种特殊的资源供给，其生命力在于其存在的意义与内在组织的特殊性：自大学诞生之日起就不断变化但唯一不变的是其存在理念。而历史变迁使市场、政府、社会变得更快，也促使学术的影响更广。它们对高等教育组织的影响力量在不同的背景下呈现不同，使得资源配置过程不均衡。研究表明，往往不均衡是常态，均衡则为非常态。从30年的纵向变化看，转型的速度以及转型程度一直变动，21世纪初期比20世纪90年代中期的转型速度更快，它们仍然有很强的增长变化空间。90年代初中期的资源配置转型速度呈现较快，受外部制约显著。21世纪初期以来转型的演进更趋向于系统内在的制约关系，转型程度之间的差异除就业外比20世纪90年代中期要小，资源趋向更集中于高等教育系统与大学组织以后，内部资源配置方式的改革成为主要矛盾。来自政府、市场、学术三种影响力量的资源配置方式的较量共舞是实现相对均衡的关键。

　　三、高等教育资源配置转型的趋势

　　1978年的改革开放对中国教育领域来说是一个面对世界重新确定发展坐标系的起点。从那一年开始，国外高等教育的先进理念与办学规律成为我国转换传统资源配置方式的一个参照系。经过30年的制度创新，中国高等教育系统从少数精英受教育到步入高等教育大众化行列，在整个发展轨迹上除体现国情特点外，也符合了世界高等教育发展的基本规律。其中，高等教育资源配置转型从一定意义上也揭示了高等教育发展阶段性的特征与规律，值得进一步观察与探讨。

　　（一）高等教育规模扩展与提供方式的多样化

　　据OECD1995-2004年的研究发现，除极少数国家外，高等教育学生数占适龄人口的比例，北美和西欧地区从1991年的52%上升到2004的70%，同期中欧和东欧从33%上升到54%，拉丁美洲从17%上升到28%，东亚和太平洋地区从7%上升到23%。高等教育数量增长促使教育机构的多样化：以技术与职业为导向的高等教育机构增加；私立教育机构增加；新技术支持的网上教育普及。从国内的高等教育扩展看，基本特征趋于一致。高等教育毛入学率从1998年的9%到2008年的23.3%，高等职业教育机构占全国高等教育机构总数的50%以上，而且绝大多数是新增的。而这一发展的基本支撑理念来源于新制度转换带来的配置增量的资源改变，没有这一创新的制度突破，很难实现与世界同步的发展需求。

　　（二）高等教育机构筹措资金方式的新特点

　　1995-2004年的数据表明，80%的OECD国家的家庭与其他个人资金用于高等教育的相对支出比例份额都增加了，即学生与家庭在为高等教育支付更多的费用，更多的国家认同通过成本分担机制来增加学校的财政来源，更多的公共高等教育资金的配置强调专项定向、绩效拨款、竞争程序。从1998-2005年对一些国家的分析看到，国家对学生的资助补贴通过贷款等方式有显著增长，且在财政资助体系中贷款的比重高于助学金。在本研究的转型程度指标中，上述趋势已明显反映在我国高等教育拨款特点与资助体系变革的制度设计中。而参见国外最主要国家政府对大学拨款的比重发现，我国从1978年全额政府拨款到2008年政府拨款只占50%左右，从一定意义看，这是全球的共同趋势。

　　（三）以绩效为基础的高等教育资金分配选择

　　高等教育的规模扩张与政府投资加大和个人分担的增加都迫使高等教育机构加强绩效责任。对于政府拨款指标的选择，更强调采取“绩效配置”方式，绩效拨款是根据产出指标分配资源的一种拨款方式，这种方式不仅在乎拨款规模的数量，更重要的是测量投资配置的绩效，即资金配置与大学业绩的相关性。[2]具体质量评估上，更重视把质量与劳动力市场相连接，更看重受教育者的毕业率与受资助者的满意度。与传统预算拨款方式相比，绩效配置倾向于根据已经达到的而不是根据预期的高校业绩作为奖励的基础。绩效配置的优势在于它将政府拨款与高校的产出和结果相联系，而不是与大学的投入和生产过程相联系。也就是说，绩效配置刺激大学改变其目标和行为来满足外部问责制要求和提高内部效率。绩效拨款引入了竞争，这是绩效拨款区别于投入拨款的根本所在。30多年来，政府投资方式的不断调整，其调整方向也是朝着上述绩效配置的趋势在努力，特别是最近五年来，许多投资政策的评估指标在调整，投资专项增设代表一种导向，并采取竞争方式则代表一种机制，[3]更加注重公平、质量、效率、选择。作为大学责任人对公共资金的使用承担更大责任并要求说明“资金的使用价值”。面对这一挑战，任职期限与集体问责的制度配置与中央对大学管理半径的有效性，以及与学术质量配套的学术治理都是需要进一步谈论的话题。

　　（四）学术组织新形式的机构治理

　　全球化下的资金、机构、人才的流动性促使组织结构与治理方式发生变化。许多学校的领导者不仅仅是面对校内的组织者，他们更是许多同盟者的合作方，于是，大学产生了许多的公共合作组织，如在战略层面上建立管理运作实体，组成内外利益相关者机构，准许创立基金会、各类非营利合作体。因此，作为公共协调人、合伙建设人、合作创业人，学校领导人要面对不同合作方，要寻求不同理解与公共治理模式。从资源配置的多元化就可以看到大学高层合作模式的多元需求，这意味着大学在政府、市场、学术的力量配置中，正在改变原有单一对政府的组织模式，事实上，作为一个地市级的大学，面对政府也是三级政府，即中央、省级、市级。从资源获取上，它都有可能得到在新的合作模式下的资源增量。

　　（五）扩大高等学校自主权成为必然趋势

　　进入21世纪，世界各国纷纷把高等教育作为政府施政的重点之一。改革的重点就是在保证政府可控制的情况下，调整大学自治和政府治理的关系。自主权扩大的前提至少要考虑两点：一是制衡下的约束机制，二是面对多元主体的问责制度。自主权内涵的范畴涉及法律地位、战略规划、员工身份、资产归属、资金来源和参与商业活动的自由等五个方面。自主权核心体现在政府与高等学校之间的关系上，尤其是政府角色的改变模式。中央集权的高等教育资源配置模式越来越受到质疑，许多政府都希望大学能够对自身未来承担起更大责任，并从其他渠道获取资金，如果不需要对自身财务持续性负责，那大学就会产生依赖心理。面对众多不同类型的大学，政府难以对市场变化做出及时反应。很多大学政府拨款的比重下降。

　　在改革开放30年的转型变迁中，中国高校自主权也在经历着一个扩展变化的过程，政府在市场框架下主动调整角色，学会在资源配置多元的体制下合作共事，近几年许多政策的调整主要是在应对高等学校职责扩展、公共拨款压力增加、市场影响力上升、高等学校自主权不断扩大这四大挑战。在最近五年的政策分析中，政府在调整其与大学的关系即适度放权的同时，确保国家教育目标与社会公共利益；实行专项评估的同时确保多元特色与防止同质化；实施对地方办学与西部办学的政策与资金倾斜的同时确保高水平大学的可持续性等。有学者认为，我国在高等教育治理上正在形成自己的治理特色，如确立高等学校的独立法人地位，改变政府管理高等教育的方式，建设高等教育治理的中间机构，完善大学章程和学校制度，鼓励发展民办高等教育机构。[4]笔者认为，这几个方面作为我国高等教育制度建设的关键，还有许多亟待探讨的改革深水区。

　　注释：

　　①此处“老百姓”泛指社会需求，特指改革中的利益主体。

作者介绍：康宁，中国教育电视台台长、研究员、博士（北京 100031）

1978年以后，我国在由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨中选择以市场机制为配置资源的基础性手段，从质疑原有体制到探索市场体制，再到确立并不断完善市场机制，30年的跨度，浓缩的是一部中国经济体制改革史与社会发展变革史。这一改革历史命题的破解是…

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